廣州市郊農(nóng)村宅基地管理的現(xiàn)狀與村民的意愿調(diào)查

鐘翠蘭 曾學(xué)龍 馮美君

（仲愷農(nóng)業(yè)工程學(xué)院人文社科系，廣東廣州 510225）

在城市化發(fā)展的大背景下，城市用地需求不斷增長，用地的供給已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足城市建設(shè)的需要，作為南方大都市的廣州同樣面臨這樣的問題。為了規(guī)范廣州市郊區(qū)農(nóng)村宅基地的管理，筆者及其團(tuán)隊成員以廣州市北郊7個村落為例，對當(dāng)?shù)氐拇甯刹亢痛迕襁M(jìn)行了一次宅基地使用與管理的調(diào)查。調(diào)查采取問卷調(diào)查、個案訪談與實地考察結(jié)合的方式進(jìn)行，共發(fā)放問卷200份，回收問卷198份，問卷有效率為約99.1%，爾后，利用SPSS軟件進(jìn)行數(shù)據(jù)分析。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，作為發(fā)達(dá)地區(qū)的廣州市郊區(qū)，其突出特點是：正在逐步走向城鎮(zhèn)化，但城鎮(zhèn)化的程度呈現(xiàn)明顯差異。具體表現(xiàn)為三種類型：即遠(yuǎn)郊開始城鎮(zhèn)化的鄉(xiāng)村、近郊走向城鎮(zhèn)化的鄉(xiāng)村以及已經(jīng)城市化的城中村。如近郊的A村和B村地理位置偏僻，人口以本地人為主，外來人員不多，村內(nèi)企業(yè)進(jìn)駐，但規(guī)模很小。近郊的C村與D村，雖然離市區(qū)還有一段距離，但靠近城鎮(zhèn)，交通便利，附近有工業(yè)園和專業(yè)批發(fā)市場，故有外地人經(jīng)商或務(wù)工。E村、F村和G村則屬于已經(jīng)完成城市化的城中村，形成了商業(yè)鋪連片的街道，且村內(nèi)有不少小工廠，外來人是本地人的十倍以上，人氣很旺。由于郊區(qū)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的類型不同，導(dǎo)致宅基地使用與管理的問題也有明顯差別。

一、廣州市郊農(nóng)村宅基地使用與管理的現(xiàn)狀

1、擁有1處宅基地的家庭居多，少數(shù)人有2處以上宅基地

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，55.4%的村民擁有1處宅基地，25%的人擁有2處宅基地，擁有3處以上宅基地的占16.1%。但不同類型的鄉(xiāng)村宅基地數(shù)量存在差異，比如，在遠(yuǎn)郊和近郊的鄉(xiāng)村，近一半的村民擁有2處以上的宅基地，而在城中村，71%的村民只有1處宅基地，只有28.6%的村民有2處以上的宅基地。少數(shù)較富有的城中村村民還在城里購買了商品房。

2、住房層數(shù)與住房面積、結(jié)構(gòu)質(zhì)量呈現(xiàn)明顯差異

在遠(yuǎn)郊鄉(xiāng)村三層以下的房屋居多，占68.8%，只有12%的房屋在4層及以上。但近郊鄉(xiāng)村4層以上的則有31.3%；遠(yuǎn)郊的宅基地面積一般在50-150平方米，占66%，只有24%的宅基地在200平方米以上。結(jié)構(gòu)以混合結(jié)構(gòu)居多，占51.8%。，而A村、B村只有26%的房屋為硂架結(jié)構(gòu)。這表明，近郊農(nóng)村的住房水平比遠(yuǎn)郊農(nóng)村更高。而地處城市的E村、F村和G村，雖然只有19%的宅基地面積在200平方米以上，但76.2%的房屋在4層及以上。從實地考察看，這些村的宅基地房屋的層數(shù)平均在7-8層，個別達(dá)到10層。

3、未發(fā)現(xiàn)有購買、出售、租賃或出租宅基地的情況

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，89.3%的村民有宅基地使用權(quán)證書，但81.3%的村民都說沒有房屋產(chǎn)權(quán)證書。村民表示希望能有自家房屋的房產(chǎn)證，主要是覺得房屋能確權(quán)，心里會更踏實；認(rèn)為像城里人一樣擁有對房屋的使用權(quán)和所有權(quán)比較公平；特別是有房產(chǎn)證意味著房屋可以做貸款時的抵押，有一定的市場價值。在對“您家是否曾購買或租賃過宅基地”這一問題的回答上，90.2%的村民回答“兩者都沒有”；當(dāng)問及“您家是否出售或出租過宅基地”時，81.3%的村民回答“兩者都沒有”。

4、不同程度地存在住宅出租情況

出租房屋是都市郊區(qū)很普遍的現(xiàn)象，但受經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響存在不同差異。從調(diào)查看，近郊、遠(yuǎn)郊鄉(xiāng)村出租房屋的少，出租多的是靠近廣州市的城中村。在與之相對應(yīng)的“房屋出租是否為多數(shù)村民的主要收入”中，認(rèn)為“是”的占43%，接近一半。從實地看，在靠近城市的城中村，出租房屋的比例則相當(dāng)高，如E村85.8%的村民表示本村民住宅用于出租的情況較多或大量存在，而且認(rèn)為房屋出租收入是該村多數(shù)村民的主要收入的幾乎占95.2%。

調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)又無工業(yè)園區(qū)或?qū)I(yè)批發(fā)市場的鄉(xiāng)村出租屋的價格偏低，而靠近城鎮(zhèn)的價格則高。如E村有17%的被調(diào)查者表示每月房屋租金為1000元以上，有9%的村民表示租戶有6-10戶，還有9.8%的村民出租面積為150平米以上。

5、未申報自行建房的情況不多

調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，32.1%的村民認(rèn)為未申報自行建房的情況很少，76.2%村民認(rèn)為自家宅基地不存在未經(jīng)批準(zhǔn)新建或加建部分。在村民看來，不是因為他們不走程序做非法的事情，而是他們申報之后，政府有關(guān)部門對此不管不理，甚至有時候他們不知道應(yīng)該找哪個部門解決。

二、廣州市郊農(nóng)村宅基地管理存在的問題

1、住房建設(shè)缺乏規(guī)劃，有新居無新村

上述七個村落，除了個別村的住宅相對比較整齊，看得出像是經(jīng)過規(guī)劃之外，其它村莊普遍存在房屋布局雜亂的情況。表現(xiàn)為：建房選址的隨意性大，房屋排列無序等。特別是已城市化的E村，握手樓、貼面樓很多。雖然商鋪多，形成了街道，但街道路面不規(guī)范，房屋相距太近，導(dǎo)致嚴(yán)重的消防隱患。

2、不同程度地存在住房違規(guī)建設(shè)的情況

廣州市對農(nóng)村住房建設(shè)的樓層要求是四層以下，但從實地看，不同程度地存在樓層超高現(xiàn)象。以近郊正處于城鎮(zhèn)化的C村、D村為例，這兩個村有31.7%的住房在四層以上，而最嚴(yán)重的是已城鎮(zhèn)化的E村，76.2%的住房在6層以上，從實地考察看，街道兩側(cè)基本上是6層-8層，少數(shù)在9-10層。除了人口增多，住房面積不夠外，更主要的是商業(yè)價差的利益驅(qū)使，使村民改“種田“為”種房“，或拆了舊屋建高樓出租。

3、宅基地證的轉(zhuǎn)名公證手續(xù)復(fù)雜

一些村民反映，自身家庭構(gòu)成特殊，父輩早逝，宅基地證書寫在祖輩名下，但轉(zhuǎn)名公證的程序需要祖輩遺傳父輩，才能從父輩名下轉(zhuǎn)至本人。這樣的手續(xù)程序非常麻煩復(fù)雜，而且鎮(zhèn)政府不辦理相關(guān)轉(zhuǎn)名公證，村民要去區(qū)政府的公證處辦理，非常不方便。

4、個別村存在“小產(chǎn)權(quán)房”遺留問題

上世紀(jì)90年代，為促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一些村莊與開發(fā)商合作，共同建造了商品房，租住或購買的人主要是來本地經(jīng)商、打工的外來人。但由于土地是集體的，當(dāng)時這些人購買房屋時沒有房產(chǎn)證，更沒有宅基地證，只有購房合同，于是圍繞“小產(chǎn)權(quán)房”產(chǎn)生的產(chǎn)權(quán)歸屬等利益爭端就自然形成，購房的人都希望能解決房產(chǎn)證問題。

5、村集體對宅基地管理不到位

一些村干部反映，宅基地管理基本上是區(qū)里管，連鎮(zhèn)政府或街道辦事處的權(quán)力也有限，更談不上村里有權(quán)處理宅基地的問題。調(diào)查數(shù)據(jù)也顯示，62.5%的村民認(rèn)為村集體對宅基地管理的作用不到位。此外，政府部門對土地管理還存在多頭管理、互相扯皮的情況，如城管與國土管理部門的管理各不搭界，給村民帶來不便。

三、廣州市郊農(nóng)民對宅基地管理的看法與意向

1、對居住現(xiàn)狀基本滿意，但希望有所改進(jìn)

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，62.5%的村民對居住現(xiàn)狀感到“滿意”或“比較滿意”，但也有近四成的村民表示“一般”或“不太滿意”或“很不滿意”。從多項選擇題“您對居住現(xiàn)狀不滿意的原因”調(diào)查中，多數(shù)人提到了面積、租金和鄰里關(guān)系的問題。其中，95.5%的村民表示租金太高，負(fù)擔(dān)不起；90.9%的村民表示鄰里關(guān)系不融洽；81.8%的村民表示區(qū)位太差，交通不便。

2、近半數(shù)村民對宅基地管理的滿意度一般

調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，46.4%的村民對農(nóng)村宅基地管理的滿意度一般。認(rèn)為村里沒有宅基地的村規(guī)民約的占35.7%。在訪談中，多數(shù)村民都說自己沒有見過有關(guān)宅基地管理的村規(guī)民約，還有42%的村民認(rèn)為村里沒有對申請宅基地的公示。

3、對宅基地上市流轉(zhuǎn)的意見不一

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，52.7%的村民不同意宅基地上市流轉(zhuǎn)，主要是不放心開發(fā)商，擔(dān)心自身利益受到損害。但也有33.9%的村民同意宅基地上市流轉(zhuǎn)，認(rèn)為這樣可以改善居住環(huán)境、完善公共服務(wù)配套。

4、希望政府重新審批宅基地

調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，81.3%的村民3年內(nèi)有新建住房的計劃，可他們擔(dān)心報批宅基地太難。村民對政府在近十年來不允許報批宅基地表示不滿，希望政府能出臺新的宅基地政策，允許他們申報新的宅基地。

5、支持集中建房的人少

從訪談看，村干部比較支持通過鄉(xiāng)村改造來建造新居，認(rèn)為這是社會發(fā)展的趨勢，有利于城鄉(xiāng)發(fā)展。但51.9%的村民不支持。在不支持的原因中，92.3%的村民擔(dān)心建設(shè)成本過高，也有70.8%的村民擔(dān)心鄰里關(guān)系疏遠(yuǎn)。進(jìn)一步的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，不少村民有一種自求滿足的求穩(wěn)心理和單家獨戶的自由心理，不喜歡城市里高樓林立、喧囂繁雜的狀態(tài)。

四、加強廣州市郊農(nóng)村宅基地管理的建議

1、進(jìn)一步完善宅基地管理的相關(guān)法規(guī)

健全和完善地籍調(diào)查規(guī)程及土地確權(quán)規(guī)定，盡快出臺農(nóng)民宅基地使用與流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)，進(jìn)一步明晰宅基地產(chǎn)權(quán)，明確農(nóng)民宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的條件、程序、范圍、收益分配及宅基地登記發(fā)證等問題，以促進(jìn)農(nóng)民宅基地使用權(quán)依法有序流轉(zhuǎn)。同時，要注意解決農(nóng)民宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后的生存保障問題，防止重復(fù)占地和多占土地的情況發(fā)生。

2、加強土地管理部門與城市管理部門的協(xié)調(diào)

嚴(yán)格宅基地申請條件，規(guī)范農(nóng)村宅基地申請報批程序，充分發(fā)揮村級組織及村民代表對宅基地管理的監(jiān)督作用，如對農(nóng)村建房應(yīng)及時公示并組織檢查監(jiān)督；對于已建已售或已建未售的奢侈型、嚴(yán)重占用耕地及存在安全隱患的小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)當(dāng)強行拆除。在此基礎(chǔ)上，努力實現(xiàn)宅基地的規(guī)范化、信息化管理。

3、認(rèn)真解決宅基地證的確權(quán)問題

針對當(dāng)前宅基地證轉(zhuǎn)名公正手續(xù)復(fù)雜以及農(nóng)民呼吁解決宅基地證確權(quán)的要求，建議政府在可能的情況下，進(jìn)行郊區(qū)宅基地使用與管理的普查，健全農(nóng)村宅基地地籍檔案。對符合城鎮(zhèn)規(guī)劃的第一類小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)在補辦相關(guān)手續(xù)后，賦予其合法身份；對于未經(jīng)城鎮(zhèn)規(guī)劃的第一類小產(chǎn)權(quán)房，應(yīng)當(dāng)考慮補辦手續(xù)，最終納入保障性住房的行列。

4、加強宅基地管理的執(zhí)法監(jiān)管力度

一是對國土資源執(zhí)法人員進(jìn)行定期的相關(guān)土地法律法規(guī)知識培訓(xùn)，提高其執(zhí)法能力，杜絕“以罰代法”，“以罰代批”的行為產(chǎn)生。同時，執(zhí)法人員要加強日常動態(tài)巡查的監(jiān)管力度，對各種非法占用宅基地現(xiàn)象，做到早發(fā)現(xiàn)，早制止，將問題解決在萌芽狀態(tài)，并充分發(fā)揮社會公眾的監(jiān)督作用。二是加強對村干部的國土資源法制教育，強化村干部的宅基地管理第一責(zé)任人意識，對宅基地規(guī)劃管理好的村干部給予適當(dāng)?shù)莫剟?，以提高干部參與管理的積極性和主動性。三是對農(nóng)民廣泛宣傳土地國策國情和法規(guī)政策，在農(nóng)村形成集約節(jié)約用地的輿論氛圍，提高廣大農(nóng)民群眾依法用地的意識，增強集約用地和保護(hù)耕地的自覺性。

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