保障房黃石模式的融資分析及經(jīng)驗(yàn)借鑒

茍春和，秦 雨

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 金融學(xué)院，安徽 蚌埠 233000）

保障房黃石模式的融資分析及經(jīng)驗(yàn)借鑒

茍春和，秦 雨

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 金融學(xué)院，安徽 蚌埠 233000）

保障性住房建設(shè)是一項(xiàng)重大的民生工程，但融資難一直以來(lái)是制約我國(guó)保障房建設(shè)的主要瓶頸，如何破解融資難題具有重要意義。黃石市在保障房建設(shè)方面進(jìn)行了一系列創(chuàng)新，破解了融資難題，取得良好效果，對(duì)其他城市特別是中小城市保障房融資提供了借鑒。

保障房融資；黃石模式；制度創(chuàng)新

一、引言

2011年，《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出要在未來(lái)5年內(nèi)建設(shè)3 600萬(wàn)套保障房，使全國(guó)保障性住房覆蓋率達(dá)到20%，基本解決低收入家庭的住房困難問(wèn)題。其中，2011年和2012年各開(kāi)工1000萬(wàn)套，2013—2015年建成1600萬(wàn)套。2013年全國(guó)住房城鄉(xiāng)建設(shè)工作會(huì)議報(bào)告顯示，該年全國(guó)城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)計(jì)劃基本建成460萬(wàn)套、新開(kāi)工630萬(wàn)套。會(huì)議還布置了2014年全國(guó)保障性住房任務(wù)，其中城鎮(zhèn)保障性安居工程基本建成480萬(wàn)套以上，新開(kāi)工600萬(wàn)套以上。

雖然保障房開(kāi)工數(shù)量呈逐年遞減趨勢(shì)，但由于完工數(shù)量呈遞增趨勢(shì)，每年的建設(shè)總量并沒(méi)有減少，對(duì)建設(shè)資金的需求仍很大。2011年，全國(guó)城鄉(xiāng)保障性安居工程完成投資1.08萬(wàn)億，2013年則完成1.12萬(wàn)億。與大量資金需求相對(duì)應(yīng)的是嚴(yán)峻的資金缺口。根據(jù)住建部的測(cè)算，在不考慮價(jià)格上漲因素的情況下，3 600萬(wàn)套保障房的資金需求在4.68億元以上，僅2013年全國(guó)保障房所需資金就超過(guò)2萬(wàn)億，而通過(guò)保障房出售、出租及中央財(cái)政補(bǔ)貼等途徑只能提供不足1萬(wàn)億的資金支持，即資金缺口在1萬(wàn)億以上。而中央財(cái)政補(bǔ)貼所占比重較小，以2011年為例，該年開(kāi)工的1000萬(wàn)套保障房所需全部投資約1.3萬(wàn)億，而中央只補(bǔ)貼了1 709億元，占比13%左右，地方政府要承擔(dān)其余87%的投資。在樓市調(diào)控趨緊、土地財(cái)政收入減少的情況下，地方財(cái)政在支持保障房建設(shè)上有些力不從心。

資金缺乏已成為制約各地保障房建設(shè)的主要瓶頸。為克服這一難題，不少地區(qū)作了許多有益嘗試，摸索出一些好的做法。其中湖北省黃石市通過(guò)創(chuàng)新建立起一套比較完善的住房保障制度，被譽(yù)為“黃石模式”。這種模式較好地解決了住房保障的融資問(wèn)題，對(duì)其他地區(qū)特別是中小城市保障房融資具有較好的借鑒意義。

二、黃石模式產(chǎn)生背景及特征

黃石市位于湖北省東南部，是一個(gè)典型的資源枯竭型城市和老工業(yè)城市，因長(zhǎng)期“臟、亂、差”而得名“光灰城市”。截至2010年底，黃石中低收入家庭住房人均建筑面積低于16平方米的共32 549戶(hù)，占全市居民總戶(hù)數(shù)的24%。在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，黃石市的住房保障任務(wù)非常艱巨。

借成為全國(guó)棚戶(hù)區(qū)改造公共租賃房試點(diǎn)城市之機(jī)，黃石市積極創(chuàng)新保障房建設(shè)機(jī)制，形成了“一個(gè)籃子歸并、一個(gè)口子保障、一個(gè)通道轉(zhuǎn)換、一個(gè)平臺(tái)匯集、一個(gè)杠桿調(diào)節(jié)”的住房保障模式，成為我國(guó)住房保障的樣板。[1]其中，“一個(gè)籃子”是指公共租賃住房，黃石市將廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房等現(xiàn)有保障性住房，國(guó)有公房、外來(lái)務(wù)工者的周轉(zhuǎn)住房等政策性住房以及符合條件的出租屋全部納入公共租賃住房的范圍?！耙粋€(gè)口子”是指住房保障中心，住房困難者向住房保障中心提出申請(qǐng)，由后者根據(jù)前者的收入水平確定補(bǔ)貼額。一個(gè)通道是指共有產(chǎn)權(quán)制度，房屋被拆遷后，還建部分的產(chǎn)權(quán)屬于被拆遷人，超過(guò)部分則歸政府所有，被拆遷人可以購(gòu)買(mǎi)超出部分，也可以申請(qǐng)租住，從而實(shí)現(xiàn)租售并舉?！耙粋€(gè)平臺(tái)”是指眾邦城市住房投資有限公司，它是該市保障房專(zhuān)業(yè)投融資平臺(tái)?！耙粋€(gè)杠桿”是指市場(chǎng)租金，保障房租金由市場(chǎng)確定，可以滿足各階層的住房需求，避免資源浪費(fèi)。

制度創(chuàng)新有力地推進(jìn)保障房建設(shè)，2013年黃石市新開(kāi)工各類(lèi)保障性安居工程27.03萬(wàn)套（戶(hù)），基本建成22.29萬(wàn)套（戶(hù)），完成農(nóng)村危房改造11.5萬(wàn)戶(hù)，2014年將開(kāi)建各類(lèi)保障性住房13 021套。①數(shù)據(jù)來(lái)源于黃石住宅與房地產(chǎn)信息網(wǎng)http://www.hsfdc.com/。

三、黃石模式融資分析

黃石市在解決保障房融資問(wèn)題上的特色做法，一是通過(guò)制度創(chuàng)新引導(dǎo)資金流向，加快資金回流速度；二是通過(guò)專(zhuān)業(yè)化平臺(tái)進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，多方籌集資金，并保持較強(qiáng)的償付能力。

1.通過(guò)制度創(chuàng)新，引導(dǎo)資金流向

黃石市住房保障制度的創(chuàng)新也是融資模式的創(chuàng)新，通過(guò)這種創(chuàng)新能夠有效緩解融資難題。黃石市通過(guò)制度創(chuàng)新破解融資難題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（1）公共租賃房可租可售，資金靈活回籠

現(xiàn)行住房保障制度下，經(jīng)濟(jì)適用房只售不租，而廉租房只租不售，二者之間缺乏可租可售的轉(zhuǎn)換通道。租售割裂現(xiàn)象不僅因經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房住房者享有的權(quán)益不同而破壞住房保障的公平與統(tǒng)一，而且缺乏靈活性，容易造成保障房資源的閑置與浪費(fèi)，延長(zhǎng)資金回收周期，同時(shí)也加重了政府的建房負(fù)擔(dān)。

黃石市提出“一個(gè)籃子歸并”原則，將所有保障性住房一并納入公共租賃住房的范疇，并貫徹可租可售的理念?！饵S石市公共租賃住房租賃管理實(shí)施細(xì)則》明確規(guī)定，公益性公共租賃住房先租后售、租售并舉，承租人享有優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)所租住的公益性公共租賃住房的權(quán)利。公共租賃住房可租可售，租售不再限定特定對(duì)象。保障對(duì)象可根據(jù)自身情況靈活選擇租售。對(duì)于同一保障房，也可以選擇租售結(jié)合，先購(gòu)買(mǎi)一部分，租住超出部分，待有支付能力時(shí)再購(gòu)買(mǎi)剩余部分。租售并舉制度不僅可以提高保障房的使用效率，減少空置現(xiàn)象，更重要的是加快保障房租金與售房款的回籠?；鼗\資金再投放到保障房的建設(shè)中，可以形成良好的資金鏈循環(huán)，從而有效緩解保障房建設(shè)資金不足問(wèn)題。

（2）公共租賃房與商品房雙向配建，促進(jìn)資金回流

現(xiàn)行保障房制度下，保障房建設(shè)用地多是由政府無(wú)償劃撥，建成后統(tǒng)一分配，造成保障房與商品房開(kāi)發(fā)的分離，保障房多集中在城市偏遠(yuǎn)地區(qū)，這也導(dǎo)致開(kāi)發(fā)商投資意愿不強(qiáng)，保障對(duì)象也缺乏租購(gòu)熱情，延長(zhǎng)了保障房項(xiàng)目資金的回收。黃石市在保障房與商品房的開(kāi)發(fā)中通過(guò)雙向配建制度較好地解決了這一問(wèn)題。雙向配建制度是指在商品房建設(shè)中按建設(shè)規(guī)模5%—10%的比例配建公租房，同時(shí)，為降低公租房的建設(shè)成本，允許公租房項(xiàng)目配建商品房。

商品房中配建公共租賃房。為保證保障房分布的合理性，黃石市政府在相關(guān)文件中明確要求商品房開(kāi)發(fā)必須配建一定數(shù)量的公共租賃住房，并對(duì)不達(dá)標(biāo)者規(guī)定了懲戒措施。《黃石市公共租賃住房管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）規(guī)定，要按商品房開(kāi)發(fā)總建筑面積的5%配建公益性公租房，配建住房由政府回購(gòu)并擁有產(chǎn)權(quán)；不落實(shí)該配建政策的，規(guī)劃部門(mén)不予審批驗(yàn)收，房產(chǎn)部門(mén)不予商品房預(yù)(銷(xiāo))售登記。這樣，商品房中配建保障房就成為硬性行政約束，有效保證保障房建設(shè)。

公共租賃房中配建商品房。黃石市允許在公共租賃住房開(kāi)發(fā)中配建一定數(shù)量的商品房。由于保障房具有公益性質(zhì)，土地由政府無(wú)償劃撥。而商品房則具有商業(yè)營(yíng)利性質(zhì)，土地由開(kāi)發(fā)商競(jìng)價(jià)購(gòu)買(mǎi)。要在公共租賃住房中配建商品房，則需要先變革土地出讓形式。黃石市大膽變革，引入有償供應(yīng)土地的方式，這就滿足了配建商品房的要求。

雙向配建制度不僅有利于解決保障房布局失衡問(wèn)題，更有利于提高開(kāi)發(fā)商投資意愿和居民租購(gòu)熱情，從而加快建設(shè)項(xiàng)目資金的回收，解決融資難問(wèn)題。

（3）明確產(chǎn)權(quán)，提高各方投資積極性

保障房產(chǎn)權(quán)歸屬關(guān)系到保障房供給雙方的切身利益，關(guān)系到保障房運(yùn)營(yíng)的激勵(lì)與效率，對(duì)社會(huì)公平也會(huì)產(chǎn)生影響。由于投資方并沒(méi)有嚴(yán)格劃分經(jīng)濟(jì)適用房中的產(chǎn)權(quán)份額，從而導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)適用房產(chǎn)權(quán)不明確，這也是導(dǎo)致保障房投資不足的一個(gè)重要原因。

為了明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系，黃石市在《辦法》中規(guī)定，“公共租賃住房實(shí)行誰(shuí)投資、誰(shuí)持有、誰(shuí)經(jīng)營(yíng)、誰(shuí)受益的原則，投資者權(quán)益可依法轉(zhuǎn)讓。”黃石市公共租賃租房可分為公益性、社會(huì)性和混合型三類(lèi)。其中，公益性公租房是指由政府全資建設(shè)的公共租賃住房，其產(chǎn)權(quán)歸政府所有；社會(huì)性公租房是指由社會(huì)力量投資建設(shè)或購(gòu)買(mǎi)的公共租賃住房，社會(huì)投資單位擁有其產(chǎn)權(quán)；混合型公租房是指由政府和企業(yè)、個(gè)人及其他社會(huì)力量，多方共同出資開(kāi)發(fā)籌建或購(gòu)置的保障房，其產(chǎn)權(quán)根據(jù)投資比重分配給投資各方。[2]

《辦法》中對(duì)保障房產(chǎn)權(quán)的明確規(guī)定為住房權(quán)益的分配與處置創(chuàng)造了條件，同時(shí)因按產(chǎn)權(quán)比例分配收益，也調(diào)動(dòng)了各類(lèi)社會(huì)力量參與投資保障房建設(shè)，擴(kuò)大了保障房房源，減輕了政府財(cái)政壓力?！罢l(shuí)投資、誰(shuí)受益”原則一方面體現(xiàn)了政府的主導(dǎo)地位，另一方面有利于調(diào)動(dòng)社會(huì)力量的積極性，形成政府和社會(huì)各方共同參與到保障性住房建設(shè)運(yùn)營(yíng)中的良好態(tài)勢(shì)。

2.專(zhuān)業(yè)融資平臺(tái)，市場(chǎng)化運(yùn)作

為了破解保障房融資難題，擴(kuò)大資金來(lái)源，并保證資金使用安全，黃石市成立了專(zhuān)業(yè)化住房保障融資平臺(tái)——眾邦城市住房投資有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“眾邦公司”），負(fù)責(zé)資金管理工作。

（1）眾邦公司性質(zhì)與作用

眾邦公司由黃石市房地產(chǎn)管理局于2009年6月全資投資成立，具有房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)二級(jí)資質(zhì)，公司注冊(cè)資本1.15億元。它是黃石市公共租賃住房的專(zhuān)業(yè)投融資平臺(tái)和管理平臺(tái)，也是我國(guó)首個(gè)地市級(jí)保障房專(zhuān)業(yè)融資平臺(tái)，負(fù)責(zé)全市公租房項(xiàng)目的投融資、開(kāi)發(fā)建設(shè)和經(jīng)營(yíng)管理工作。[3]

眾邦公司與市房產(chǎn)管理局、市住房保障中心一起構(gòu)成了黃石市“三位一體”的住房保障實(shí)施體系。[4]在這一體系中，房產(chǎn)管理局負(fù)責(zé)方向引導(dǎo)、政策制定和中長(zhǎng)期規(guī)劃，住房保障中心是負(fù)責(zé)黃石市住房保障工作的主管事業(yè)單位，眾邦公司是負(fù)責(zé)市場(chǎng)化運(yùn)作的具體辦事機(jī)構(gòu)。三者分工明確，各司其職。

（2）眾邦公司融資機(jī)制分析

眾邦公司著力打造資金融通與償還循環(huán)鏈，以確保資金使用安全與公司償付能力，保障項(xiàng)目資金良性循環(huán)與開(kāi)發(fā)的可持續(xù)進(jìn)行，防止資金鏈斷裂。

“十二五”期間，黃石市公共租賃住房總投資金額達(dá)60億元，其中國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行提供了45億，占比75%?？梢?jiàn)，政策性銀行貸款成為眾邦融資的主要來(lái)源。經(jīng)銀監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)，本次貸款期限為30年，利率為5年期基準(zhǔn)利率。償還方式為前5年免償本金，只需付息，從第6年起償本付息，這是迄今為止國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行發(fā)放的期限最長(zhǎng)、金額最大的單筆保障房貸款。國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行之所以貸如此巨款，不僅與黃石市的合作試點(diǎn)身份有關(guān)，更重要的是該市建立起比較完整的住房保障體系，以及專(zhuān)業(yè)化的保障房投融資平臺(tái)，能夠通過(guò)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)和政府補(bǔ)貼等覆蓋成本，資金可以良性循環(huán)，確保資金安全。剩余15億元左右的項(xiàng)目資本金主要通過(guò)政府補(bǔ)貼及眾邦公司自籌解決。其中，各級(jí)政府約補(bǔ)貼7.3億元，眾邦公司通過(guò)各種方式自籌6.8億，包括企業(yè)自主建設(shè)保障房項(xiàng)目和普通商品房項(xiàng)目配建資金3億元，其他資金缺口由收儲(chǔ)土地增值收益補(bǔ)充約3.8億元。

為償還貸款本息，實(shí)現(xiàn)黃石市公共租賃住房的滾動(dòng)與可持續(xù)發(fā)展，2011—2015年眾邦公司有以下幾種方式資金來(lái)源：一是各級(jí)政府補(bǔ)貼及住房公積金增值收益，據(jù)測(cè)算，該項(xiàng)收入約8000萬(wàn)元；二是10%的土地出讓金收益，約5 000萬(wàn)元；三是棚戶(hù)區(qū)、棚戶(hù)區(qū)和“城中村”等綜合改造的土地出讓增值收入，約47 000萬(wàn)；四是公共租賃住房中配建的商品房及各類(lèi)商業(yè)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)收益；五是社會(huì)捐贈(zèng)等籌集的資金；六是公租房可租可售，租售并舉制度下收到的售房款和租金收入。

根據(jù)國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行的測(cè)算，黃石市最近2年稅收收入以30%速度增長(zhǎng)，加上上述幾類(lèi)資金來(lái)源，按照30年期限計(jì)算，平均現(xiàn)金流覆蓋率在120%—130%之間。

另外，眾邦公司的經(jīng)營(yíng)范圍除經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、“城中村”改造、棚戶(hù)區(qū)和危房改造等保障房的開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)工作之外，還提供商業(yè)性房地產(chǎn)項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)及相應(yīng)的物業(yè)管理，從而提高企業(yè)的營(yíng)利能力和資金實(shí)力，也為償還本息打下更牢固的基礎(chǔ)。

四、啟示與經(jīng)驗(yàn)借鑒

黃石市作為三線城市，財(cái)政實(shí)力并不強(qiáng)，地方政府對(duì)住房保障的資金支持力度有限。但該市通過(guò)制度創(chuàng)新和專(zhuān)業(yè)平臺(tái)的市場(chǎng)化運(yùn)作較好地解決了保障房建設(shè)中的融資難題，是我國(guó)中小城市保障房融資的典范。通過(guò)對(duì)“黃石模式”融資分析，筆者認(rèn)為廣大中小城市在保障房融資過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)做到以下幾點(diǎn)：

1.堅(jiān)持制度創(chuàng)新增強(qiáng)活力

每種制度的存在都有其經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景，隨著社會(huì)發(fā)展和時(shí)代進(jìn)步，制度也應(yīng)該進(jìn)行改革，只有創(chuàng)新才能保持活力，住房保障制度也不例外。作為三線城市，黃石市在住房保障方面走在了全國(guó)前列，根本原因在于敢大膽創(chuàng)新。廣大中小城市要結(jié)合實(shí)際，因地制宜地進(jìn)行創(chuàng)新來(lái)解決融資難題。

2.堅(jiān)持多元化的融資渠道

保障性住房作為大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，所需資金巨大，僅僅依靠中央和地方的財(cái)政支持是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。為保證保障房建設(shè)任務(wù)的順利完成，地方政府需要堅(jiān)持多元化的融資渠道，通過(guò)政策引導(dǎo)和激勵(lì)機(jī)制，吸引社會(huì)資金滿足住房保障融資需求。除財(cái)政撥款外，還要通過(guò)各種渠道引入社會(huì)資金，以滿足項(xiàng)目融資需求。

3.堅(jiān)持政府的主導(dǎo)地位

保障性住房關(guān)系國(guó)計(jì)民生，將保障房建設(shè)好意義重大。作為一項(xiàng)民生工程，保障性住房不以營(yíng)利為目的，也導(dǎo)致了開(kāi)發(fā)商投資熱情不高。[5]在這種情況下，政府應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持為人民服務(wù)的宗旨，高度重視保障房建設(shè)，并在其中占有主導(dǎo)地位，主動(dòng)承擔(dān)住房保障任務(wù)，通過(guò)制度創(chuàng)新和政策引導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)居民“居者有其屋”的理想。

4.努力爭(zhēng)取政策支持

政策傾向關(guān)系到資源配置，爭(zhēng)取更多的政策支持，意味著保障房建設(shè)可以得到更多的資源配置。黃石市能夠較好地解決住房保障中的融資難題，與其開(kāi)發(fā)性金融支持住房保障體系建設(shè)試點(diǎn)的身份不無(wú)關(guān)系，正是國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行的45億元巨額貸款在很大程度上滿足了該市公共租賃住房的投資需求。

[1]陳超.共有產(chǎn)權(quán)公共租賃——“黃石模式”破解棚戶(hù)區(qū)改造難題[J].城鄉(xiāng)建設(shè)，2010，（9）：63-65.

[2]曾國(guó)安.黃石模式：住房保障創(chuàng)新和發(fā)展的新模式[J].中國(guó)房地產(chǎn)，2012，（18）：30-33.

[3]楊運(yùn)春.地方政府應(yīng)如何搭建住房保障投融資平臺(tái)——以全國(guó)公租房試點(diǎn)城市湖北黃石為例[J].中國(guó)房地產(chǎn)，2011，（11）：54-56.

[4]李璟.黃石市公共租賃住房建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式研究[D].武漢：華中師范大學(xué)，2012：23-25.

[5]林科.保障性住房成本控制探究[J].鐵道經(jīng)濟(jì)研究，2012，（4）：24-25.

[責(zé)任編輯：辛?xí)岳騗

F293.3

A

1674-3288（2014）03-0058-03

2014-04-25

茍春和（1988-），男，山東東營(yíng)人，安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院碩士研究生，研究方向：商業(yè)銀行與管理；秦雨（1989-），女，安徽無(wú)為人，安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院碩士研究生，研究方向：金融工程。