作為國家正式制度的信訪制度

馬 躍

（中共淮北市委黨校 馬克思主義基本理論教研室，安徽 淮北235000）

一、問題的提出

許多學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，中國信訪制度可以追溯到上古時(shí)代，歷經(jīng)數(shù)個(gè)朝代，出現(xiàn)了直接上書、信函投書、詣闕訴冤、撾登聞鼓以及邀車駕等多種形式。漢明帝時(shí)儒生楊政邀車駕為其老師鳴冤，漢明帝深受感動(dòng)而赦免了其老師，這是能找到邀車駕信訪的較早事例[1]。明代，黃州同知安貞因與上司不睦，被誣陷下獄，經(jīng)其家人再三申訴，地方大員均不予受理，其女兒一怒之下就趕進(jìn)京城，大膽取下紅牌闖入內(nèi)宮，直接向朱元璋本人告了“御狀”，結(jié)果替父親打贏了這場官司，一時(shí)轟動(dòng)朝野，傳為美談[2]。

在規(guī)范和治理信訪方面，國家建立了逐級(jí)上訪、交辦、派員審理、會(huì)審、御裁等制度。平民百姓若有冤屈，先至縣衙申訴，后逐級(jí)上訴。凡中央信訪機(jī)構(gòu)收受的信訪，一般由皇帝等人批閱后交原告所在地的衙門或原告所在地的上級(jí)衙門辦理。有些重大上訪案件，為弄清事實(shí)真相，皇帝委派朝官赴地方調(diào)查處理，有時(shí)也指派地方大員審理。對(duì)一些重大疑難案件，皇帝命朝廷各部門共同審理，清朝稱為“九卿會(huì)審”。特別重大的案件由皇帝親自審理和處理[2]。晚清楊乃武與小白菜一案，經(jīng)圣裁才最終結(jié)案[3]。

信訪制度被稱為“直訴”制度，即在正常司法程序外創(chuàng)立的另一種告訴制度。當(dāng)代中國信訪制度與中國古代的“直訴”制度存在著一定的“血緣”關(guān)系，一定程度上體現(xiàn)了歷史的延續(xù)和傳承。我們要考慮的問題是，在相對(duì)完善的制度體系之外，為什么還要?jiǎng)?chuàng)立這樣一種制度，把老百姓的信訪活動(dòng)合法化？在龐大而嚴(yán)密的國家機(jī)構(gòu)之外，為什么還要設(shè)立一套專職的信訪處理機(jī)構(gòu)？尤其是，為什么信訪制度在中國延續(xù)了幾千年，并且越來越完善？信訪制度與中國政治體制是什么關(guān)系？

蘇力說：“一種制度得以長期且普遍地堅(jiān)持，必定有其存在的理由，即具有語境化的合理性；因此首先應(yīng)當(dāng)?shù)玫胶髞碚呋蛲鈦碚叩淖鹬睾屠斫??！盵4]已有研究大多從黨的群眾路線、保護(hù)百姓利益、公民權(quán)利以及不同救濟(jì)方式的比較等角度探討信訪制度存在的必要性與合理性，本文試圖從中國政治體制的角度探討信訪制度的功能和作用，以更加深刻地理解信訪制度存在的意義。

二、信訪制度與自上而下的監(jiān)控

信訪制度到皇帝時(shí)代就更加完善了?；实勖媾R一個(gè)地域廣博、人口眾多的國家，沒有精力直接處理老百姓所要求的一切事務(wù)，不可能直接從事征集賦稅勞役之事，不得不建立眾多層級(jí)和機(jī)關(guān)，不得不授權(quán)和依靠廣大官吏來治理百姓。

帝國組織體制是皇帝領(lǐng)導(dǎo)的分層分部門系統(tǒng)。分層方面，大致包括中央、地方和基層三個(gè)大的層次。中央既包括位于京城的機(jī)關(guān)，也包括派駐地方的機(jī)關(guān)，派駐地方的機(jī)關(guān)演變?yōu)榈胤匠Ｈ螜C(jī)關(guān)后，不得不再次安排派駐機(jī)關(guān)。地方和基層組織設(shè)置，代有變更。秦漢時(shí)設(shè)郡、縣兩級(jí)，隋唐時(shí)改為州、縣兩級(jí)，宋代設(shè)路、州、縣三級(jí)，元代設(shè)省、路、府、州、縣五級(jí)，明清設(shè)省、府、縣三級(jí)?；鶎咏M織，秦漢至南北朝設(shè)鄉(xiāng)、亭、里、什、伍五級(jí)，后魏設(shè)鄉(xiāng)、黨、里、鄰四級(jí)，隋唐設(shè)鄉(xiāng)、里、保、鄰四級(jí)，宋代基層或?qū)嵭斜＜左w制，或者實(shí)行鄉(xiāng)里保鄰體制，明代設(shè)鄉(xiāng)、里、甲三級(jí)，清代設(shè)鄉(xiāng)、保、甲三級(jí)。

分部門方面，中央行政機(jī)關(guān)，皇帝之下是宰相，宰相之下是九卿或三省六部，秦漢時(shí)以九卿為主要行政機(jī)關(guān)，隋唐以后是三省六部為主要行政機(jī)關(guān)。六部以下是二十四司。明清時(shí)，皇帝直接領(lǐng)導(dǎo)六部。地方上仿照中央設(shè)置相應(yīng)機(jī)關(guān)。皇帝依靠少則幾萬多則幾十萬的官員和幾百萬吏員以及廣大鄉(xiāng)紳和基層保甲長來管理國家和治理百姓。

如何監(jiān)管這支龐大的官吏隊(duì)伍，是帝國面臨的一大難題，而難中之難的是如何獲取真實(shí)信息。國家建立了巡視、上計(jì)、考核、獎(jiǎng)懲、任免等制度，但僅僅依靠自下而上的匯報(bào)和自上而下的考核，是很難獲取真實(shí)信息的。各級(jí)官員極力隱瞞對(duì)自己不利的信息，對(duì)上匯報(bào)的總是對(duì)自己有利的信息，對(duì)下傳達(dá)的是自己想傳達(dá)的信息?？梢跃幵旒俨牧?、制造假現(xiàn)場來應(yīng)付巡視與考核。為突破信息封鎖，實(shí)現(xiàn)對(duì)全國臣民的有效監(jiān)視與控制，秦漢時(shí)便建立了直接由皇帝領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)察機(jī)關(guān)。漢武帝時(shí)，官吏不法行為日漸增多，于是全國被分為十三個(gè)監(jiān)察區(qū)，分派十三道刺史，以皇帝親自制定的“六條”問事。六條之中，除第一條針對(duì)強(qiáng)宗豪右以強(qiáng)凌弱外，其余全部針對(duì)郡守貪腐、草菅人命、包庇子弟犯奸作科等行為[5]。后來，監(jiān)察范圍擴(kuò)展到各級(jí)官吏。從六條問事中可以看到，在皇帝心中，監(jiān)督制裁各級(jí)官吏的不法行為是監(jiān)察機(jī)關(guān)的主要職責(zé)。為更有效地行使監(jiān)察權(quán)，皇帝給予了監(jiān)察機(jī)關(guān)彈劾權(quán)、司法權(quán)、審計(jì)權(quán)、調(diào)查權(quán)，甚至風(fēng)聞奏事和隨事處置權(quán)。明朝在正常的監(jiān)察組織外，還建立了特殊的監(jiān)察組織，即錦衣衛(wèi)、鎮(zhèn)撫司、東廠、西廠和內(nèi)廠等特務(wù)組織。

中國監(jiān)察制度是相對(duì)發(fā)達(dá)的。除了皇帝以外，任何官員都在監(jiān)督之下。這種監(jiān)督包括來自于上級(jí)的監(jiān)督，來自于監(jiān)察系統(tǒng)的監(jiān)督，來自于下屬或者群眾控告、密告的監(jiān)督。監(jiān)察系統(tǒng)是獨(dú)立于行政和軍事之外的機(jī)關(guān)，既不受行政機(jī)關(guān)和軍事機(jī)關(guān)的制約，也不受上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的制約，每個(gè)監(jiān)察官都有權(quán)直接向皇帝反映問題?！霸谥袊膰覚C(jī)構(gòu)中，間諜和告密者無孔不入，他們的職責(zé)就是要確保官員們遵從正確的行為準(zhǔn)則和信仰。比如，在唐代，官員們需要定期參加再教育以使他們的行為方式符號(hào)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)禁他們?cè)诩亦l(xiāng)生活和居住，而且，為了使他們對(duì)更高領(lǐng)導(dǎo)層的效忠，他們的任期也被限制得非常之短。他們還需要互相報(bào)告。需要專門記錄其同行們的任何散漫的或怨恨的行為傾向。御史是富有效率的監(jiān)察官，其職責(zé)在于揭示出所有潛在的異議。”[6]97“監(jiān)控能力的發(fā)展是作為組織的國家所創(chuàng)建的行政力量的基礎(chǔ)。”[6]63

總體來看，皇帝時(shí)代的國家機(jī)關(guān)，從中央到地方，主要包括三大部分，一是行政系統(tǒng)，二是軍事系統(tǒng)，三是監(jiān)察系統(tǒng)。元世祖非常形象地描述了三個(gè)系統(tǒng)之間的關(guān)系，他說：“中書，朕左手；樞密，朕右手；御史臺(tái)是朕醫(yī)兩手的。”[7]除此之外，國家為什么還要設(shè)立一個(gè)接待和處理信訪的機(jī)關(guān)，以及為百姓建立一個(gè)直訴制度呢？難道由行政、軍事和監(jiān)察三大系統(tǒng)構(gòu)成的這樣一個(gè)龐大而嚴(yán)密的統(tǒng)治體系還不夠完美嗎？

沒有信訪制度，整個(gè)體制就是不完善的。王韜說，在君主專制制度下，有一個(gè)致命問題，就是上下情況不通，信息不暢。君主和民眾之間有層層阻隔，民之視君如仰望天也。民眾的呼聲根本傳不到高高在上的君主那里，因此官吏就敢于肆無忌憚為非作歹，民眾則飽受欺凌[8]。黃仁宇批評(píng)說，專制政府雖然有大帝國的統(tǒng)一，但上下之間缺乏一段有效的中間階層，全靠君主以其人身上的機(jī)斷作為彌補(bǔ)[9]。

監(jiān)察官員因?yàn)槿耸趾统杀镜脑?，所搜集的信息是非常有限的。不論是監(jiān)察還是特務(wù)機(jī)構(gòu)，都是自上而下派遣的，雖然與行政官員處于不同系統(tǒng)，但依然容易形成官官相護(hù)的關(guān)系網(wǎng)。更重要的，只有構(gòu)成嚴(yán)重違紀(jì)或者犯罪行為的，才能進(jìn)入監(jiān)察的范圍。那些比較輕微的侵權(quán)行為，或者一些合法的侵權(quán)行為，則不在監(jiān)察范圍。吳思發(fā)現(xiàn)，掌握權(quán)力的人可以借合法的名義來傷害別人，并充分利用這種權(quán)力為自己牟利，這種權(quán)力可以稱為合法傷害權(quán)[10]。這種合法傷害的權(quán)力，因其合法性，便不在監(jiān)察范圍之內(nèi)。把地方官員更多的行為納入掌控之中，同時(shí)又能排解百姓的冤屈，在官民之間尋求一點(diǎn)權(quán)利的平衡，就必須建立另一種信息傳輸渠道。

監(jiān)察官是旁觀者，不能真切體會(huì)到被壓迫、被欺凌的滋味。作為地方官侵害對(duì)象的百姓才有這種感受。百姓遭到侵害或者感到冤屈后，自然要表達(dá)不滿和反映訴求，要維護(hù)自身權(quán)益，要求伸張被一些官員破壞的公道。因?yàn)橹袊v向分權(quán)的政治體制，他們知道，只有找到管官的官，找到更大的官，才能討回這種公道。因?yàn)闆]有集會(huì)、游行、罷工等權(quán)利，信訪成為最容易為百姓接受的表達(dá)方式。從國家角度說，既要為百姓開通上訴、申訴、復(fù)議、信訪等權(quán)利救濟(jì)渠道，以維持社會(huì)穩(wěn)定，又希望通過這種自下而上和無行政成本的渠道，獲取更多真實(shí)信息，來監(jiān)視和控制地方官員的行為。

信訪與監(jiān)察彈劾在功能上是互相配合、相互補(bǔ)充的。信訪制度是突破地方信息封鎖、監(jiān)視地方、了解民情的重要手段。有學(xué)者說，傳統(tǒng)中國是人治國家，其管理的方式主要通過“治人”來“治事”，因此信訪的受理與處置常與對(duì)官吏的監(jiān)察結(jié)合起來，通過對(duì)信訪的受理加強(qiáng)對(duì)官僚隊(duì)伍的管理和控制[1]。

三、信訪制度與縱向分權(quán)體制

政府與百姓之間在權(quán)力上是嚴(yán)重不對(duì)稱的，政府掌握巨大權(quán)力，百姓幾乎處于無權(quán)狀態(tài)。沒有立法和司法權(quán)的制衡，沒有新聞輿論的監(jiān)督和制約，政府在出臺(tái)行政性法規(guī)或做出具體行政行為時(shí)，更容易侵犯百姓權(quán)益。百姓權(quán)益即使受到侵害，即使發(fā)現(xiàn)地方官員貪污腐化、為非作歹，也沒有合法權(quán)力責(zé)令其停止侵害，或者直接罷免他們。

處理百姓事務(wù)時(shí)，基層和地方官員掌握著一定的自由裁量權(quán)，在雙方爭執(zhí)中對(duì)一方當(dāng)事人偏向一點(diǎn)，或者慷國家之慨，對(duì)當(dāng)事人照顧一點(diǎn)，都在易如反掌之中，加上官員腐敗的因素，往往出現(xiàn)明顯的行政不公現(xiàn)象。合法傷害與合法偏向都能使一方當(dāng)事人或雙方當(dāng)事人感到委屈，希望找到更大的官加以糾正。人非圣賢，孰能無過。任何法官在處理案件過程中都不能保證萬無一失。一個(gè)錯(cuò)誤的判決，給當(dāng)事人帶來莫大傷害。

為減少行政不公，當(dāng)代中國出臺(tái)了《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》，當(dāng)事人認(rèn)為行政處理不公時(shí)，有權(quán)提起行政復(fù)議或行政訴訟。為減少司法不公，當(dāng)代中國在處理刑事、民事、行政案件中，都規(guī)定了兩審終結(jié)制。不僅如此，對(duì)于已經(jīng)生效的司法判決，當(dāng)事人有權(quán)申訴，并有可能提起再審程序。上訴、申訴和再審屬于司法救濟(jì)的方式，行政復(fù)議和行政訴訟屬于行政救濟(jì)的方式。為什么在行政和司法救濟(jì)之外，又規(guī)定了信訪這樣一種特殊救濟(jì)方式呢？一些老百姓為什么選擇信訪這樣一種方式呢？

應(yīng)星對(duì)信訪救濟(jì)與其他救濟(jì)形式進(jìn)行了比較研究，他發(fā)現(xiàn)，行政訴訟和行政復(fù)議救濟(jì)不僅受理范圍窄，程序復(fù)雜，執(zhí)行難度大，而且只能對(duì)行政決定作有限的變更，信訪這種形式涵蓋范圍廣，程序簡單，執(zhí)行力度大，而且有可能對(duì)行政決定作完全變更；信訪這種形式讓行政相對(duì)人感到成本較低；尤其是，越級(jí)信訪有利于沖破地方關(guān)系網(wǎng)的束縛，增強(qiáng)了當(dāng)事人對(duì)公正處理的希望[11]。

當(dāng)代中國，隨著分灶吃飯財(cái)政體制的確立，在稅收和轉(zhuǎn)移支付不能滿足政府需求的情況下，經(jīng)營土地就變成了唯一選擇。在經(jīng)營土地過程中，政府與群眾之間形成了利益對(duì)立關(guān)系，并且地方政府往往利用自己的強(qiáng)勢地位，強(qiáng)制征用或直接強(qiáng)制拆遷，因此而侵害百姓的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。政府作為第三者，如果沒有自己特殊的利益，便于處理群眾之間的各種利益矛盾；一旦政府有了自己特殊的利益，并且這種利益又與群眾利益直接對(duì)立時(shí)，就變成了糾紛當(dāng)事人。這時(shí)，誰來處理政府與百姓之間的利益糾紛呢？

西方政治體制是橫向的三權(quán)分立。當(dāng)政府與公民之間發(fā)生沖突時(shí)，法院充當(dāng)解決問題的第三方。法院是一切糾紛的最終解決者，也是官民沖突類案件的最終裁決者。因?yàn)檫@種最終裁決權(quán)，使法院成為地方政府強(qiáng)有力的制衡力量。中國傳統(tǒng)時(shí)代，地方上行政司法不分。目前體制下，因?yàn)榉ㄔ涸诮M織人事及財(cái)政方面完全依賴地方政府，因此形成了地方黨委政府領(lǐng)導(dǎo)法院、法院絕對(duì)聽命于地方黨委政府以及行政干預(yù)司法的荒唐局面，使法院從地方政府的制約者變成地方政府的工具。

越來越多的人不走司法訴訟途徑，而擁擠到信訪渠道中，既有對(duì)法院信任感下降的因素，也有在地方政府干預(yù)下，司法途徑走不通的原因。信訪被稱為中國式維權(quán)的重要形式。有人說，老百姓的權(quán)利受到開發(fā)商或者地方政府的侵害，地方黨委政府有時(shí)候明確指示法院不能受理。人們到法院打官司，常常發(fā)現(xiàn)稍微復(fù)雜一點(diǎn)的案件法院就拿不了主意，都要向同級(jí)黨委、政府請(qǐng)示匯報(bào)[12]。某些案件的司法途徑已經(jīng)被地方政府堵死了，老百姓在稱之為“叫天天不應(yīng)、叫地地不靈”的情況下，不得不走上漫漫上訪路。

中國實(shí)行縱向分權(quán)體制。在行政不公和司法失靈的情況下，上級(jí)機(jī)關(guān)成為民眾上訪訴求的對(duì)象，成為官民沖突的第三方，許多時(shí)候充當(dāng)了法官的作用，負(fù)有解決下級(jí)政府與百姓之間糾紛的職責(zé)。上級(jí)機(jī)關(guān)可以責(zé)成下級(jí)機(jī)關(guān)改正錯(cuò)誤、停止侵害、恢復(fù)原狀、賠償損失，直接處理下級(jí)官員。上級(jí)機(jī)關(guān)既是下級(jí)政府的支持者，也或多或少是下級(jí)政府的監(jiān)督者和制約者，是下級(jí)政府與百姓之間糾紛的裁判者。

信訪制度是縱向分權(quán)體制的產(chǎn)物，既是解決官民沖突的途徑，也是上級(jí)機(jī)關(guān)糾正下級(jí)錯(cuò)誤和償還公道的重要途徑。體制上賦予上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)實(shí)質(zhì)性權(quán)力，即對(duì)所反映問題的處理權(quán)和對(duì)下級(jí)決定的糾錯(cuò)權(quán)。當(dāng)代中國法律規(guī)定，上級(jí)行政機(jī)關(guān)有權(quán)改變或撤銷下級(jí)行政機(jī)關(guān)不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。這種糾錯(cuò)權(quán)，一般先要安排人調(diào)查是否屬實(shí)，一旦屬實(shí)，便給予糾正，并處理有關(guān)人員。上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)或皇帝，尤其是皇帝，有權(quán)在群眾來信上作出批示，有權(quán)打破科層制的束縛，可以干預(yù)、辦理和糾正任何事情，包括司法案件。

傳統(tǒng)時(shí)代，皇帝是最大的監(jiān)督者、制約者、裁判者和平衡者。金觀濤認(rèn)為，在官僚制度下，必須要有一種外在的、凌駕于官僚機(jī)構(gòu)之上的權(quán)力，來維系官僚機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一性和流動(dòng)性，遏制官僚機(jī)構(gòu)的腐化，這種起到調(diào)節(jié)作用的權(quán)力就是皇權(quán)，這是克服官僚機(jī)構(gòu)門閥貴族化，保持其調(diào)節(jié)作用的必要機(jī)制[13]?；实奂m錯(cuò)權(quán)不僅表現(xiàn)在上下關(guān)系上，而且還表現(xiàn)對(duì)在前任錯(cuò)誤的糾正上，而信訪是促進(jìn)這種糾錯(cuò)或平反昭雪的重要推動(dòng)力。

事實(shí)上，皇帝也是官民關(guān)系或者說權(quán)貴集團(tuán)與民眾之間關(guān)系的最終調(diào)節(jié)者。真正需要皇帝這種力量的不是社會(huì)的強(qiáng)者，而是弱者。沒有英明神武的皇帝，權(quán)貴集團(tuán)就可以恣意妄為，欺壓民眾；這種情況下，只有那些貧弱者，才最盼望和最需要一個(gè)至高無上的力量——皇帝來為平民百姓伸張正義。處于權(quán)貴集團(tuán)管制下的龐大的貧弱者階層，是皇權(quán)產(chǎn)生的社會(huì)基礎(chǔ)。信訪是對(duì)上級(jí)或皇權(quán)的信任，訪民是“只反貪官、不反皇帝”的，只有他們把上級(jí)或皇帝當(dāng)成希望和救星。

四、信訪制度和反官僚主義

老百姓之所以上訪，在原始的意義上（不包括謀利型上訪），除了認(rèn)為結(jié)果不公外，主要是因?yàn)橐皇钦也坏饺斯苓@個(gè)事；二是找到人管了，忍受不了拖拖拉拉的官僚主義作風(fēng)。

因?yàn)榛鶎咏M織弱化以及政權(quán)下鄉(xiāng)，老百姓越來越多地與地方政府打交道。不同于古代，現(xiàn)在縣以上政府都設(shè)置了眾多部門，部門之間分工越來越細(xì)。一方面表明了政治進(jìn)步，另一方面任何分工都不可能把相互間的邊界完全劃分清楚，總有一些相互都可以管、也可以不管的模糊地帶。有時(shí)候十幾個(gè)部門管一件事，有時(shí)候某個(gè)事又找不到哪個(gè)部門負(fù)責(zé)。對(duì)于可管可不管的，有好處大家都想管，沒有好處，大家都不想管。從老百姓角度說，一方面不太清楚政府部門之間的分工，不知道自己的事該由哪個(gè)部門管，另一方面所反映的問題往往非常龐雜，牽涉到許多部門。別說老百姓找不到責(zé)任單位，就是到了主要領(lǐng)導(dǎo)那里，就某個(gè)問題指定哪個(gè)單位管，也要召開協(xié)調(diào)會(huì)，頗費(fèi)一番周折。

程序主義和文牘主義是科層組織的重要特征。事務(wù)不論大小，都要通過金字塔組織逐級(jí)下達(dá)、指揮、協(xié)調(diào)和控制；任務(wù)完成后再逐級(jí)上報(bào)和審查。這樣，每件事情都經(jīng)過從上到下，再從下到上的旅行后才能實(shí)施和結(jié)束。層級(jí)越多，公文旅行的時(shí)間就越長，組織的適應(yīng)性和靈活性越差。廣州一位75歲的老太太，為領(lǐng)1000多元的養(yǎng)老金，被要求開具一張“未死亡證明”。在烈日下奔走了社保中心、街道退管辦等五個(gè)職能部門后，最后拿來了“未死亡證明”，還是沒能領(lǐng)到養(yǎng)老金[14]。

羅伯遜說，“官僚制度之所以有效，是因?yàn)樗鼈兊囊?guī)定是針對(duì)一般情況和問題擬訂的。官員們通過運(yùn)用統(tǒng)一的規(guī)定和手續(xù)，可以迅速有效地處理這些問題。然而，這意味著官僚制度在處理新問題時(shí)就不能勝任了——丟失了檔案的納稅者；不會(huì)填寫必要表格的文盲；60年前出生在羅馬尼亞的一位美國公民要求辦護(hù)照，卻拿不出或找不到必要的出生證明?！谑沁@個(gè)問題也許會(huì)幾個(gè)星期、幾個(gè)月或幾年地從一張辦公桌轉(zhuǎn)到另一張辦公桌，直到最后被傳到一個(gè)有權(quán)威并愿意決定這個(gè)問題的人手中。盲目恪守現(xiàn)有的規(guī)定和手續(xù)可能會(huì)造成被凡勃倫尖刻地叫做訓(xùn)練出的無能的現(xiàn)象，即由于以前受過官僚制度訓(xùn)練而不能做出新的富于想象力的反應(yīng)?！盵15]

西方官僚體制是非人格化的，但在中國，政府帶有明顯的人格化特征。“政府的法律和政策往往受到各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人意志的左右，法律的效力因人而異，下級(jí)通常把上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人的言論或指示當(dāng)作行動(dòng)的根據(jù)，有的領(lǐng)導(dǎo)人甚至以言代法，行政權(quán)威存在嚴(yán)重的人格化傾向。當(dāng)然，這并不是說當(dāng)代中國政府的行政權(quán)威結(jié)構(gòu)中只有人格權(quán)威，而是說在行政權(quán)威結(jié)構(gòu)中，法律權(quán)威、機(jī)構(gòu)權(quán)威和人格權(quán)威呈現(xiàn)非均衡的分布狀態(tài)，其中人格權(quán)威成為最重要的權(quán)威因素，人格權(quán)威大于機(jī)構(gòu)權(quán)威和法律權(quán)威，人格權(quán)威中的個(gè)人權(quán)威又大于職務(wù)權(quán)威?！盵16]

因?yàn)槿饲槲幕阒圃旄嗟牟还?。官員們根據(jù)生人與熟人以及熟識(shí)程度的差別，習(xí)慣采取不同的態(tài)度。若是生人，應(yīng)當(dāng)辦的事情，往往也要拖延，可辦可不辦的事情，肯定是不給辦的。若是熟人，對(duì)于應(yīng)當(dāng)辦的事情，不會(huì)拖延；可辦可不辦的事情，肯定要辦；不能辦的事情，如果關(guān)系太好，也會(huì)采取變通的辦法給你辦。對(duì)于當(dāng)事人來說，到政府機(jī)關(guān)辦事，總是習(xí)慣于找熟人。沒有熟人，也要找熟人的熟人，通過親戚、同學(xué)、同事、同鄉(xiāng)等各種血緣或準(zhǔn)血緣關(guān)系的途徑。實(shí)在沒有門路，只有臨時(shí)抱佛腳，大量送禮了。

許多問題不是法院能解決的。正因如此，在西方一些國家建立了監(jiān)察專員制度[17]，在日本建立了苦情直訴制度[18]，在臺(tái)灣建立了陳情制度[19]，以彌補(bǔ)司法救濟(jì)之不足。西方對(duì)公共部門的監(jiān)督體制較嚴(yán)，選舉產(chǎn)生的政務(wù)類官員、媒體、政黨、議會(huì)、公眾都在監(jiān)督和制約著官僚機(jī)構(gòu)，使其更好地發(fā)揮作用。中國沒有這種體制，更容易產(chǎn)生官僚主義和腐敗。但中國有縱向分權(quán)制度，對(duì)于群眾上訪，體制上賦予上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)程序上的權(quán)利，有權(quán)指定管轄，有權(quán)催辦，有權(quán)打破科層制的約束，一竿子插到底，有權(quán)打破慣例，特事特辦。這種制度設(shè)置既約束了下級(jí)政府的權(quán)力，也為老百姓突破地方關(guān)系網(wǎng)和維護(hù)自身權(quán)益提供了合法表達(dá)渠道。在這個(gè)意義上，信訪制度是反官僚主義的，也是反人情化的；既是對(duì)科層制的反對(duì)，也是對(duì)科層制的補(bǔ)充。

附帶說一下，信訪部門是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力派生和延伸出來的，是領(lǐng)導(dǎo)的助手。毛澤東曾批示說：“如果來信不多，本人或秘書能夠處理，則不要另設(shè)專人?！盵20]當(dāng)信訪事務(wù)太多時(shí)，便需要設(shè)立一個(gè)專門機(jī)關(guān)。信訪部門權(quán)力之大小在于領(lǐng)導(dǎo)的授權(quán)。信訪部門權(quán)力模糊，因?yàn)楦骷?jí)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力模糊。信訪部門肯定具有接待權(quán)，但是否具有交辦權(quán)、催辦權(quán)、通報(bào)權(quán)（就某一事件事實(shí)、責(zé)任和處理情況的通報(bào)）、調(diào)查處理權(quán)等，都應(yīng)當(dāng)由本級(jí)領(lǐng)導(dǎo)明確授權(quán)。因此，信訪部門在本級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的授權(quán)之下，主要任務(wù)往往是，交辦以啟動(dòng)辦理程序；催辦以加快辦理速度；調(diào)查事實(shí)真相并責(zé)成有關(guān)部門糾正錯(cuò)誤。

五、結(jié)論

總體說來，國家設(shè)立了多層級(jí)分部門的治理結(jié)構(gòu)，授權(quán)委托大批官吏，是為了更加有效地治理廣大民眾。但這些官吏是否認(rèn)真履行職責(zé)，按照規(guī)定方式完成上級(jí)交辦的任務(wù)，妥善處理好百姓的事務(wù)，在履行職責(zé)的過程中，是否會(huì)以權(quán)謀私，是否會(huì)侵害百姓權(quán)益，又需要建立一些包括巡視、監(jiān)察等制度來監(jiān)管這些官吏。因?yàn)榈胤秸c百姓之間權(quán)力上存在嚴(yán)重不對(duì)稱，百姓權(quán)益容易被侵害，自上而下的監(jiān)管制度依然不足以全面掌握各級(jí)官吏的重要情況，不能有效緩解百姓的不滿和怨恨，尤其在地方行政不公和司法可能失靈以及信息渠道被堵塞的情況下，國家不得不實(shí)行縱向分權(quán)制度，賦予上級(jí)機(jī)關(guān)糾察糾錯(cuò)的權(quán)力，從而在官民之間起到一點(diǎn)權(quán)力平衡作用，同時(shí)不得不把信訪活動(dòng)合法化，并納入國家正式制度的范圍。信訪制度在反對(duì)地方主義和官僚主義、糾正錯(cuò)誤、緩解官民關(guān)系、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等方面，確實(shí)發(fā)揮了重大作用。

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