鄧小平生態(tài)文明思想與中國生態(tài)文明制度的構(gòu)建

陳登源

（中共福州市委黨校 政治教研部，福建 福州350014）

鄧小平生態(tài)文明思想具有前瞻性、預(yù)見性、全局性等特點(diǎn)，折射出生態(tài)文明建設(shè)的制度之維，為當(dāng)前生態(tài)文明制度建設(shè)奠定良好的基礎(chǔ)。但在生態(tài)文明建設(shè)過程中，由于微觀具體生態(tài)文明制度的缺失，影響生態(tài)文明建設(shè)的總體效果?！叭适ブ荆诤踔贫榷选?。黨的十八大報(bào)告提出：“加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)”；黨的十八屆三中全會(huì)提出：“建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”。這標(biāo)志著中國政府開始重視頂層設(shè)計(jì)，使生態(tài)文明建設(shè)從制度缺失走向制度重構(gòu)的新階段。因此，人們應(yīng)重新審視與把握鄧小平生態(tài)文明思想的制度之維，深刻理解其蘊(yùn)含生態(tài)文明制度的內(nèi)涵，這對加強(qiáng)中國生態(tài)文明制度構(gòu)建具有重要的實(shí)際意義。

一、制度之維：鄧小平生態(tài)文明思想對中國生態(tài)文明制度建設(shè)的理論啟示

鄧小平生前沒有專門提出“生態(tài)文明制度”概念，但在他的著述、談話和實(shí)踐中含沙射影地蘊(yùn)含著深刻的生態(tài)文明思想。這些生態(tài)文明思想折射出生態(tài)文明建設(shè)的制度之維，為中國生態(tài)文明制度的重構(gòu)提供理論基礎(chǔ)和實(shí)踐指南。

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人、自然關(guān)系的社會(huì)形態(tài)制約論

鄧小平對人口控制的重視和環(huán)境保護(hù)的認(rèn)識(shí)與見解，蘊(yùn)含著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人、自然關(guān)系的社會(huì)形態(tài)制約論。1979年3月30日，鄧小平指出：“要使中國實(shí)現(xiàn)四個(gè)現(xiàn)代化，至少有兩個(gè)重要特點(diǎn)是必須看到的：一個(gè)是底子薄?！诙l是人口多，耕地少?！芏噘Y源還沒有勘探清楚，沒有開采和使用，所以還不是現(xiàn)實(shí)的生產(chǎn)資料。土地面積廣大，但是耕地很少。耕地少，人口多特別是農(nóng)民多，這種情況不是很容易改變的。這就成為中國現(xiàn)代化建設(shè)必須考慮的特點(diǎn)”。[1]163-164鄧小平進(jìn)而認(rèn)為：“人多有好的一面，也有不利的一面。在生產(chǎn)還不夠發(fā)展的條件下，吃飯、教育和就業(yè)就都成為嚴(yán)重的問題”[1]164。因此，鄧小平認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人、自然的關(guān)系是受到社會(huì)形態(tài)制約，人們應(yīng)從中國政治體制、經(jīng)濟(jì)體制出發(fā)觀照和研判其關(guān)系，并從社會(huì)關(guān)系中去認(rèn)識(shí)其關(guān)系，依靠社會(huì)進(jìn)步的力量促進(jìn)自然生態(tài)的健康發(fā)展。鄧小平的這一生態(tài)思想為中國生態(tài)文明制度建設(shè)提供的理論啟示在于，必須把經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人、自然的和諧關(guān)系作為微觀具體生態(tài)文明制度設(shè)計(jì)的基本價(jià)值。[2]93

（二）生態(tài)環(huán)境問題解決的科技創(chuàng)新機(jī)制論

加強(qiáng)生態(tài)文明方面的科技建設(shè)，能在一定程度上緩解環(huán)境、資源、人口對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力。但長期以來，人們對環(huán)境、資源的不合理利用，帶來環(huán)境污染、資源耗竭等一系列生態(tài)環(huán)境問題。因此，鄧小平強(qiáng)調(diào)科技在環(huán)境保護(hù)方面的重要作用，指出：“馬克思說過，科學(xué)技術(shù)是生產(chǎn)力，事實(shí)證明這話講得很對。依我看，科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力”[3]274。鄧小平對農(nóng)業(yè)發(fā)展給予極大關(guān)注，他認(rèn)為：“農(nóng)業(yè)的發(fā)展一靠政策，二靠科學(xué)?？茖W(xué)技術(shù)的發(fā)展和作用是無窮無盡的?！盵3]17他進(jìn)一步指出：“提高農(nóng)作物單產(chǎn)，發(fā)展多種經(jīng)營，改革耕作栽培方法，解決農(nóng)村能源，保護(hù)生態(tài)環(huán)境等等，都要靠科學(xué)”[4]882。這些論述表明生態(tài)文明建設(shè)需要科技作為支撐，而且隨著科技的進(jìn)一步發(fā)展，人們可以運(yùn)用新的科技解決生態(tài)環(huán)境問題。因此，鄧小平的這一生態(tài)思想為中國生態(tài)文明制度建設(shè)帶來的反思在于中國需要科技創(chuàng)新制度改革，構(gòu)建有利于生態(tài)文明建設(shè)的生態(tài)科技。

（三）生態(tài)文明建設(shè)滯后的法律機(jī)制論

鄧小平強(qiáng)調(diào)要制定一些法律制度保證環(huán)保工作的順利進(jìn)行，在他的指導(dǎo)下，中國的環(huán)境法規(guī)實(shí)現(xiàn)歷史性突破和發(fā)展。比如，1978年修訂的《中華人民共和國憲法》規(guī)定：“國家保護(hù)環(huán)境和自然資源，防治污染和其他公害”。同時(shí)，鄧小平進(jìn)一步提出：“應(yīng)該集中力量制定刑法、民法、訴訟法和其他各種必要的法律，例如，森林法、草原法、環(huán)境保護(hù)法、勞動(dòng)法、外國人投資法等，經(jīng)過一定的民主程序討論通過，并且加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。”[1]146-147截止1993年年底，中國政府已頒布《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》等十幾部環(huán)境和資源保護(hù)法律以及《中華人民共和國防止船舶污染海域管理?xiàng)l例》、《中華人民共和國海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》等20多項(xiàng)行政法規(guī)。這些法律法規(guī)標(biāo)志著中國環(huán)境法律體系初步建立，對環(huán)境保護(hù)起著重要的作用。因此，鄧小平的這一生態(tài)思想啟示人們，法律制度的不完善是生態(tài)文明建設(shè)滯后的根本制約因素，需要把法律制度的完善作為建設(shè)生態(tài)文明的根本切入點(diǎn)。[2]93

二、制度缺失：當(dāng)前生態(tài)文明制度建設(shè)的現(xiàn)實(shí)反思

經(jīng)過30多年的改革開放實(shí)踐，中國生態(tài)文明制度建設(shè)日臻完善，取得了一定的成就，但在生態(tài)文明制度建設(shè)中面臨的的主要詰難與挑戰(zhàn)是微觀具體生態(tài)文明制度的缺失，嚴(yán)重阻礙了生態(tài)文明建設(shè)的進(jìn)程。

（一）領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核制度有待完善

科學(xué)的考核評(píng)價(jià)體系猶如“指揮棒”，在生態(tài)文明制度建設(shè)中起了很重要的作用，但現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核主要是以GDP指標(biāo)為核心內(nèi)容的一種制度。這種政績考核制度在內(nèi)容和評(píng)價(jià)機(jī)制上，不夠全面、不夠科學(xué)，這就使得一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部對GDP的過分崇拜，以GDP論英雄和唯GDP是從大行其道，片面追求GDP高速增長的發(fā)展模式，把經(jīng)濟(jì)增長的數(shù)量、規(guī)模和速度放在第一位，認(rèn)為只要經(jīng)濟(jì)增長能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)期目標(biāo)就行，而把資源消耗、環(huán)境保護(hù)放在次要位置，導(dǎo)致自然環(huán)境的嚴(yán)重破壞，制約了生態(tài)文明建設(shè)。因此，完善領(lǐng)導(dǎo)干部的政績考核制度，應(yīng)淡化GDP考核，將生態(tài)文明建設(shè)水平指標(biāo)納入各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的政績考核體系，建立并實(shí)施綠色政績考核體系，夯實(shí)生態(tài)文明建設(shè)的制度基礎(chǔ)。

（二）生態(tài)文明制度體系內(nèi)容有待完善

中國政府重視生態(tài)文明制度體系內(nèi)容，但只是對具體的環(huán)境保護(hù)行為作出一些法律規(guī)定和解釋，生態(tài)文明制度體系內(nèi)容建設(shè)系統(tǒng)化不夠，有待進(jìn)一步完善。一是立法體系不完善。立法指導(dǎo)思想錯(cuò)位，立法內(nèi)容滯后，立法之間不協(xié)調(diào)，與時(shí)代的發(fā)展不相符，無法適應(yīng)生態(tài)資源綜合性、整體性保護(hù)的要求。[5]95-96二是產(chǎn)權(quán)制度的模糊。模糊的產(chǎn)權(quán)制度會(huì)增加交易成本，難以實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，不能有效地保護(hù)社會(huì)的生態(tài)環(huán)境。三是生態(tài)環(huán)境的相關(guān)法律法規(guī)不完備。主要體現(xiàn)在：法律法規(guī)條塊分割明顯，呈現(xiàn)“碎片化”；法律法規(guī)條文原則性太強(qiáng)，缺乏操作性；法律法規(guī)內(nèi)容在執(zhí)行中可塑性太強(qiáng)，自由裁量空間太大。因此，政府需要制定一部統(tǒng)領(lǐng)性的法規(guī)《生態(tài)文明促進(jìn)法》，來落實(shí)節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策，保障綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展。[6]8

（三）科技創(chuàng)新制度有待完善

科技創(chuàng)新能夠?yàn)樯鷳B(tài)文明建設(shè)提供技術(shù)支持，達(dá)到對環(huán)境的有效保護(hù)，提高能源與資源的利用價(jià)值，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益最大化。目前中國科技創(chuàng)新制度體系總體框架基本形成，但有待進(jìn)一步優(yōu)化。一是知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新激勵(lì)不到位。知識(shí)產(chǎn)權(quán)的自我保護(hù)意識(shí)不夠、歸屬量化不容易和合法權(quán)益難以得到有效保護(hù)。[7]76二是政策制度激勵(lì)措施不完善。科技創(chuàng)新政策體系不完善，對科技創(chuàng)新成果不能正確評(píng)估并進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，稅收激勵(lì)政策效果不理想，分配不公平、不公正阻礙科技創(chuàng)新。[7]76三是企業(yè)制度創(chuàng)新主體尚未形成。企業(yè)制度在組織內(nèi)部不協(xié)調(diào)、管理制度不適應(yīng)、產(chǎn)權(quán)激勵(lì)落實(shí)難等方面制約了科技創(chuàng)新。四是文化制度創(chuàng)新氛圍不濃厚。中國傳統(tǒng)文化中存在先進(jìn)與落后、創(chuàng)新與守舊兩種文化之間的沖突，制約了科技創(chuàng)新。因此，完善科技創(chuàng)新制度對生態(tài)文明建設(shè)將起到積引導(dǎo)、激勵(lì)和保障作用，為生態(tài)文明建設(shè)創(chuàng)造了良好的制度環(huán)境。

（四）生態(tài)文明建設(shè)的市場化運(yùn)行機(jī)制有待完善

在生態(tài)文明建設(shè)中運(yùn)用良好的市場運(yùn)行機(jī)制有利于解決政府管理失靈問題、協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系、彌補(bǔ)資金短缺問題。但市場運(yùn)行機(jī)制仍處于薄弱環(huán)節(jié)，有待進(jìn)一步完善。一是尚未建立反映資源環(huán)境價(jià)值的價(jià)格機(jī)制。中國重視資源環(huán)境的有償開采使用，制定了礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、排污費(fèi)等制度，但資源環(huán)境價(jià)格沒有真正反映資源稀缺程度和資源環(huán)境價(jià)值，有些城市資源環(huán)境甚至被無償使用，較低的排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)難以約束企業(yè)排放，環(huán)保的責(zé)任完全轉(zhuǎn)嫁給了政府。[8]111二是環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策推廣還不完善。環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策在實(shí)施中主要以排污收費(fèi)為主，無法解決環(huán)境問題；尚未建立專門針對環(huán)境污染和生態(tài)破壞的環(huán)境稅；排污權(quán)交易缺乏完善的市場機(jī)制，排污權(quán)交易難以推廣；生態(tài)補(bǔ)償制度缺失，難以反映市場供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本以及修復(fù)效益。[9]20

（五）社會(huì)公眾參與制度有待完善

生態(tài)文明是每一個(gè)社會(huì)公眾的愿望和追求，政府必須建立社會(huì)公眾參與制度喚醒社會(huì)公眾的生態(tài)意識(shí)。建立社會(huì)公眾參與制度對推動(dòng)生態(tài)文明制度建設(shè)具有重要的作用，它能夠有效提高對環(huán)境違法行為的威懾力，提高生態(tài)文明制度的執(zhí)行能力。[10]14當(dāng)前，社會(huì)公眾的生態(tài)意識(shí)日益覺醒，已經(jīng)形成了尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的大眾意志，成為推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)的強(qiáng)大社會(huì)力量。[11]114但社會(huì)公眾很少參與到生態(tài)文明建設(shè)國家戰(zhàn)略中，生態(tài)文明社會(huì)公眾參與制度有待完善。主要表現(xiàn)在：社會(huì)公眾參與意識(shí)不強(qiáng)、參與能力不足、參與動(dòng)力不足、參與程度不高、參與領(lǐng)域較窄等。這就導(dǎo)致社會(huì)公眾對環(huán)境問題的知曉、溝通、參與、監(jiān)督、反饋機(jī)制不順暢，只能被動(dòng)接受而無法參與到環(huán)境經(jīng)濟(jì)決策中來。[9]20

三、制度重構(gòu)：中國生態(tài)文明制度建設(shè)的理性選擇

鄧小平生態(tài)文明思想啟示人們：在中國生態(tài)文明建設(shè)過程中，制度建設(shè)是生態(tài)文明建設(shè)的軟實(shí)力和根本保障，這就需要人們破除束縛生態(tài)文明建設(shè)的舊制度障礙，積極探索和完善新的制度，構(gòu)建有利于生態(tài)文明建設(shè)的生態(tài)文明制度體系。

（一）完善科學(xué)的綠色政績考評(píng)制度

完善科學(xué)的綠色政績考評(píng)制度是生態(tài)文明制度建設(shè)的基本要求和重要課題。當(dāng)前領(lǐng)導(dǎo)干部考核“指揮棒”過于追求政績，使得一些領(lǐng)導(dǎo)干部不惜以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)來換取人民并不滿意的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，出現(xiàn)環(huán)保與發(fā)展博弈的現(xiàn)象。[12]153黨的十八大報(bào)告對領(lǐng)導(dǎo)干部的“綠色政績考評(píng)”提出了新要求，要求將生態(tài)文明建設(shè)納入領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核之中，將綠色GDP納入領(lǐng)導(dǎo)干部考核體系之中。因此，政府應(yīng)完善科學(xué)的綠色政績考核制度，樹立“環(huán)境也是生產(chǎn)力”、“綠水青山就是金山銀山”的執(zhí)政理念，將綠色政績考評(píng)納入到領(lǐng)導(dǎo)干部考評(píng)體系中，將生態(tài)文明建設(shè)實(shí)績作為任用領(lǐng)導(dǎo)干部的重要依據(jù)，實(shí)行“綠色GDP”的考核標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)政績考核生態(tài)化。

（二）完善生態(tài)文明建設(shè)的法律制度

完善生態(tài)文明建設(shè)的法律制度是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要保障。目前，中國有關(guān)環(huán)境保護(hù)的立法已達(dá)到30多部，但這些法律法規(guī)在實(shí)施過程中效果卻不不盡如人意。因此，為了推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的需要，政府必須完善符合生態(tài)文明建設(shè)要求的法律制度。一是轉(zhuǎn)變立法理念。樹立優(yōu)先保護(hù)生態(tài)環(huán)境的立法理念，把生態(tài)環(huán)境保護(hù)置于經(jīng)濟(jì)發(fā)展之上，使生態(tài)文明建設(shè)從過去一味注重?cái)?shù)量和速度向質(zhì)量和效果的轉(zhuǎn)變。二是樹立科學(xué)立法體系?？茖W(xué)合理地修改與制定與生態(tài)文明制度相融合的法律法規(guī)，對一些不適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)要求的法律法規(guī)重新修訂，增強(qiáng)法律法規(guī)的可操作性，促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)永續(xù)發(fā)展。[13]60三是健全法律法規(guī)。全面清理修訂與生態(tài)文明建設(shè)要求不相符合、適應(yīng)的法律法規(guī)，為保護(hù)生態(tài)環(huán)境提供法律制度保障。

（三）完善生態(tài)文明建設(shè)的科技創(chuàng)新制度

完善的科技創(chuàng)新制度，有利于提升綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，支撐能源資源可持續(xù)利用和生態(tài)環(huán)境安全保障。因此，完善生態(tài)科技創(chuàng)新制度，就要推動(dòng)科技創(chuàng)新向生態(tài)化轉(zhuǎn)型，走生態(tài)科技的路子，滿足人們?nèi)找嬖鲩L的生態(tài)需求。一是不斷創(chuàng)新技術(shù)發(fā)展理念。對當(dāng)前經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中不符合生態(tài)文明要求的生產(chǎn)技術(shù)工藝路線加以重新設(shè)計(jì)和改造，賦予技術(shù)生態(tài)化。二是實(shí)現(xiàn)科技法制的生態(tài)化?？萍嫉纳鷳B(tài)價(jià)值應(yīng)以法律的形式確定下來，明確科技生態(tài)價(jià)值的重要性；科技法制應(yīng)當(dāng)不斷對自身加以充實(shí)和完善，面對出現(xiàn)的新情況及時(shí)制定相應(yīng)的法律法規(guī)。[14]115三是加強(qiáng)生態(tài)文明宣傳教育。通過宣傳生態(tài)文明建設(shè)的知識(shí)與理念，引導(dǎo)人們成為生態(tài)文明建設(shè)的自覺主體和自覺行動(dòng)，使生態(tài)文明理念深入人們的內(nèi)心，增強(qiáng)人們節(jié)約意識(shí)、環(huán)保意識(shí)、生態(tài)意識(shí)，營造愛護(hù)生態(tài)環(huán)境的良好風(fēng)氣。

（四）完善生態(tài)文明建設(shè)的市場機(jī)制

完善生態(tài)文明建設(shè)的市場機(jī)制，應(yīng)充分發(fā)揮市場競爭機(jī)制、價(jià)格機(jī)制等方面的作用，優(yōu)化配置自然資源環(huán)境要素，把資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)任務(wù)交給市場來主導(dǎo)，由市場來調(diào)節(jié)資源供求關(guān)系，發(fā)揮市場的決定性作用。一是健全資源生態(tài)環(huán)境制度。健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度，加快建立國土空間開發(fā)保護(hù)制度，健全能源、水、土地節(jié)約集約使用制度，強(qiáng)化水、大氣、土壤等污染防治制度，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值和代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，健全環(huán)境損害賠償制度，強(qiáng)化制度約束作用。[15]130二是建立以市場為基礎(chǔ)的價(jià)格機(jī)制。完善價(jià)格體系，對調(diào)整國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和提高經(jīng)濟(jì)主體的正確決策具有重要的意義，經(jīng)濟(jì)主體存在著對不同產(chǎn)業(yè)方案進(jìn)行選擇的潛在動(dòng)力，其中價(jià)格的導(dǎo)引和刺激最為有效。[8]112

（五）完善生態(tài)文明建設(shè)的公眾參與制度

完善公眾參與制度是提升公眾生態(tài)文明建設(shè)自覺性的基礎(chǔ)和前提。但從當(dāng)前生態(tài)文明實(shí)踐來看，尚未構(gòu)建社會(huì)公眾參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理的制度保障。因此，政府要完善公眾參與制度，積極引導(dǎo)社會(huì)公眾廣泛參與生態(tài)文明建設(shè)中來，為生態(tài)文明制度建設(shè)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。一是政府要簡政放權(quán)，轉(zhuǎn)變環(huán)保理念。政府要改變一手操辦環(huán)境保護(hù)和監(jiān)管的盲目性，把一部分環(huán)境治理和管理職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)，最大可能地吸納各種社會(huì)力量，讓社會(huì)公眾參與生態(tài)建設(shè)工作。[16]82二是政府加強(qiáng)生態(tài)文化教育，喚起社會(huì)公眾參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)。政府利用各種新聞媒體對社會(huì)公眾進(jìn)行廣泛、深入、持續(xù)的生態(tài)文化宣傳教育，讓社會(huì)公眾參與生態(tài)文明建設(shè)中來，喚起社會(huì)公眾參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任意識(shí)。三是政府積極引導(dǎo)社會(huì)公眾的綠色消費(fèi)。引導(dǎo)社會(huì)公眾購買環(huán)保耐用產(chǎn)品，建立權(quán)威的綠色標(biāo)識(shí)制度，使社會(huì)公眾明確認(rèn)知環(huán)保產(chǎn)品和非環(huán)保產(chǎn)品，增強(qiáng)社會(huì)公眾綠色消費(fèi)的自覺性和主動(dòng)性。[17]31

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