食品安全事故中國(guó)家賠償責(zé)任的適用

劉晶芳

2008年12月23日，石家莊市中級(jí)人民法院宣布三鹿集團(tuán)破產(chǎn)。根據(jù)《破產(chǎn)法》第113條規(guī)定，企業(yè)破產(chǎn)清算的償還順序依次是職工的工資和社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用、所欠稅款、普通債權(quán)(包括對(duì)患兒的賠償部分)。裁定中顯示，三鹿對(duì)普通債權(quán)的清償率為零，這意味著結(jié)石患兒將無(wú)法從三鹿獲得任何賠償。[1]在該情況下應(yīng)由誰(shuí)來(lái)接手“結(jié)石寶寶”的賠償問(wèn)題以及他們應(yīng)通過(guò)何種渠道獲得救濟(jì)成為關(guān)注焦點(diǎn)。我國(guó)《消費(fèi)者權(quán)益保障法》及《產(chǎn)品質(zhì)量法》中對(duì)經(jīng)營(yíng)者作出相應(yīng)的懲罰性規(guī)定，但在如“三鹿事件”中的大規(guī)模公共安全事件中，“經(jīng)營(yíng)者”破產(chǎn)無(wú)力賠償消費(fèi)者損害，由此國(guó)家賠償走入公眾視線。

國(guó)家賠償?shù)暮x

我國(guó)國(guó)家賠償法規(guī)定對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員在行使公權(quán)力過(guò)程中，因自身侵權(quán)行為給公民法人和其他組織造成損害后果的，受害人有權(quán)依照國(guó)家賠償法獲得國(guó)家賠償。

國(guó)家賠償制度的理論基礎(chǔ)在于，首先，國(guó)家侵權(quán)具有不可避免性。國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員作為“人”，從認(rèn)識(shí)論角度而言，必然存在主客觀矛盾，加之作為具有“社會(huì)性”的人，其必然代表一定利益團(tuán)體，因此國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員在行使職權(quán)時(shí)不可避免地會(huì)有故意或過(guò)失；其次，“風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任”理論認(rèn)為任何行為的受益者必須對(duì)該行為所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)責(zé)任，故此，行政活動(dòng)所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)也應(yīng)由政府來(lái)承擔(dān)，這在歸責(zé)原則上表現(xiàn)為嚴(yán)格責(zé)任原則。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提升，一方面政府為應(yīng)對(duì)自然和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)而不斷提升技術(shù)和制度手段；另一方面，這些技術(shù)和制度也在不斷衍生出新的風(fēng)險(xiǎn)，從風(fēng)險(xiǎn)分散角度而言，當(dāng)受害人無(wú)法從直接侵權(quán)人處獲得充分賠償時(shí)，政府理應(yīng)補(bǔ)充承擔(dān)，實(shí)現(xiàn)救濟(jì)。

食品安全事故中適用國(guó)家賠償?shù)暮侠硇?/h2>

近年來(lái)我國(guó)接連爆發(fā)多起食品安全事故，對(duì)國(guó)民的身體健康造成極大威脅，而解決事故中受害人的賠償問(wèn)題則是重要的補(bǔ)救措施。國(guó)家賠償引入食品安全事故的損害賠償救濟(jì)中具有合理性。

首先，政府在經(jīng)營(yíng)者準(zhǔn)入中負(fù)有監(jiān)管職責(zé)。我國(guó)食品安全法規(guī)定政府相關(guān)部門(mén)負(fù)有對(duì)食品安全的事先審查職責(zé)，應(yīng)做到嚴(yán)格把關(guān)，嚴(yán)格按照法律規(guī)定履行職責(zé)，保證獲得行政許可證的申請(qǐng)人各項(xiàng)申請(qǐng)條件均符合國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)之規(guī)定，否則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。

其次，政府在食品安全事故中負(fù)有監(jiān)管不力的責(zé)任，該責(zé)任可稱(chēng)之為“事中監(jiān)管”。食品安全問(wèn)題是一個(gè)“從田間到餐桌”的過(guò)程，政府應(yīng)在準(zhǔn)入階段以及整個(gè)生產(chǎn)加工過(guò)程中都要嚴(yán)把質(zhì)量安全關(guān)。行政機(jī)關(guān)有監(jiān)管市場(chǎng)的義務(wù)，有能力履行該義務(wù)，其怠于履行義務(wù)的行為增加了消費(fèi)者的風(fēng)險(xiǎn)?！叭埂迸颇谭墼?jīng)獲得政府頒發(fā)的“國(guó)家免檢產(chǎn)品”、“中國(guó)名牌”等榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)，事件發(fā)生時(shí)食品監(jiān)管中的免檢制度還未取消，政府存在著對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管不力的過(guò)錯(cuò)，負(fù)有不可推卸的責(zé)任。政府作為社會(huì)公共利益的維護(hù)者，理應(yīng)嚴(yán)格管制市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)生活中存在的種種違法現(xiàn)象。在此次重大食品安全事故中，含三聚氰胺的各種品牌奶粉竟然能夠最終沖破政府在食品安全市場(chǎng)設(shè)置的種種障礙，流向消費(fèi)市場(chǎng)，進(jìn)入嬰幼兒的體內(nèi)，正是因?yàn)檎畬?duì)食品檢測(cè)監(jiān)管中失職。

第三，從職能角度而言，政府具有保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全和市場(chǎng)監(jiān)管職能。從操作層面而言，《產(chǎn)品質(zhì)量法》及《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中規(guī)定的經(jīng)營(yíng)者責(zé)任在其破產(chǎn)無(wú)力償還受害者損失時(shí)，對(duì)于受害人的救濟(jì)也就沒(méi)有實(shí)際意義，若國(guó)家不予以賠償，則損害無(wú)法得到救濟(jì)。在該情況下將國(guó)家賠償作為補(bǔ)充救濟(jì)手段引入，既符合國(guó)家職能又能夠彌補(bǔ)受害人損失。

食品安全事故中國(guó)家賠償責(zé)任的性質(zhì)及法理基礎(chǔ)

我國(guó)侵權(quán)責(zé)任法規(guī)定了安全補(bǔ)充責(zé)任，是指對(duì)他人負(fù)有法定義務(wù)的人因未盡到安全保障義務(wù)，對(duì)第三人給受害人造成的損害承擔(dān)補(bǔ)充性的責(zé)任，即在加害人不足以承擔(dān)全部責(zé)任時(shí)，補(bǔ)充責(zé)任人承擔(dān)剩余部分責(zé)任，如果加害人下落不明時(shí)，由補(bǔ)充責(zé)任人承擔(dān)全部責(zé)任。在承擔(dān)了補(bǔ)充責(zé)任之后，補(bǔ)充責(zé)任人獲得受害人對(duì)加害人的賠償請(qǐng)求權(quán)，即對(duì)加害人的追償權(quán)。[2]在食品安全事故中，國(guó)家賠償應(yīng)作為補(bǔ)充救濟(jì)手段，在受害人對(duì)經(jīng)營(yíng)者求賠償?shù)貌坏綍r(shí)而適用，性質(zhì)上屬于安全補(bǔ)充責(zé)任。將其定性為安全補(bǔ)充責(zé)任的法理基礎(chǔ)在于：

首先，政府在經(jīng)營(yíng)者準(zhǔn)入及其存續(xù)期間負(fù)有監(jiān)管職責(zé)，具有保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全和市場(chǎng)監(jiān)管職能。食品安全屬于公共安全，政府及其工作部門(mén)對(duì)食品安全的保障義務(wù)，是法定義務(wù)。其次，國(guó)家相關(guān)質(zhì)量監(jiān)督及食品安全部門(mén)負(fù)有監(jiān)管職責(zé)，但由于其不作為行為導(dǎo)致食品安全事故發(fā)生并給消費(fèi)者帶來(lái)?yè)p害，雖然侵權(quán)行為并非相關(guān)部門(mén)直接作為產(chǎn)生，但其對(duì)事故的發(fā)生負(fù)有不可推卸的責(zé)任。再次，雖然政府和侵權(quán)人都負(fù)有責(zé)任，但其中存在區(qū)別，受害人所受損害是由侵權(quán)人直接造成而政府的行政不作為雖然是導(dǎo)致和加重?fù)p害的一方面，但在原因力上弱于侵權(quán)人。因此為了讓受害者得到充分而合理的足額賠償，應(yīng)區(qū)分責(zé)任承擔(dān)的先后，先由侵權(quán)者進(jìn)行民事賠償，當(dāng)侵權(quán)者民事賠償不足時(shí)，引入國(guó)家賠償補(bǔ)充不足的部分。這樣既能保證受害者的利益，也能最大限度的維護(hù)公共利益。

食品安全事故中國(guó)家賠償責(zé)任的法律基礎(chǔ)構(gòu)建

1.責(zé)任承擔(dān)的法律依據(jù)

我國(guó)目前并沒(méi)有明確的關(guān)于食品安全的國(guó)家賠償范圍的相關(guān)法律規(guī)定，這使得實(shí)踐中食品安全事故受害人在經(jīng)營(yíng)者不承擔(dān)或無(wú)法承擔(dān)時(shí)難以得到救濟(jì)。

國(guó)外各國(guó)的國(guó)家賠償制度都沒(méi)有完全排除行政不作為的行政侵權(quán)賠償責(zé)任，這也可以說(shuō)明將行政不作為的侵權(quán)納入國(guó)家賠償范圍內(nèi)具有合理性及可操作性。例如美國(guó)聯(lián)邦侵權(quán)求償法第1346條規(guī)定：“由政府雇員在他的職務(wù)或工作范圍內(nèi)活動(dòng)時(shí)的疏忽或錯(cuò)誤的作為或不作為所引起財(cái)產(chǎn)的破壞或損失、人身的傷害或死亡等屬于美利堅(jiān)合眾國(guó)的侵權(quán)賠償范圍之內(nèi)?！甭?lián)邦德國(guó)1981年國(guó)家賠償法第1條規(guī)定：“公權(quán)力機(jī)關(guān)違反對(duì)他人承擔(dān)公法義務(wù)時(shí)，公權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)依據(jù)本法對(duì)他人賠償就此產(chǎn)生的損害。”[3]類(lèi)似“三鹿奶粉”事件的食品安全事故的責(zé)任通常由“經(jīng)營(yíng)者”的作為侵權(quán)和政府部門(mén)的不作為侵權(quán)相結(jié)合，因此將行政不作為的侵權(quán)行為明確規(guī)定到《國(guó)家賠償法》中實(shí)屬必要。

2.歸責(zé)原則

既然將安全事故中的國(guó)家賠償定性為補(bǔ)充責(zé)任，則涉及到歸責(zé)原則問(wèn)題。我國(guó)國(guó)家賠償法規(guī)定對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán)的侵權(quán)行為，造成損害的，受害人有權(quán)取得國(guó)家賠償。從之前的國(guó)家賠償采取違法原則和結(jié)果原則并行的二元?dú)w責(zé)原則已經(jīng)修改為嚴(yán)格責(zé)任原則。在食品安全事故的國(guó)家賠償中采取嚴(yán)格責(zé)任原則，不考慮行政機(jī)關(guān)是否違法，只要出現(xiàn)損害結(jié)果并且且行政行為與損害結(jié)果間有因果關(guān)系即可申請(qǐng)國(guó)家賠償是合理且合法的。此種歸責(zé)原則有利于對(duì)該類(lèi)事故中受害人的救濟(jì)，相對(duì)加重行政機(jī)關(guān)的責(zé)任也有利于對(duì)其行政行為進(jìn)行一定監(jiān)督，使其在對(duì)涉及公共安全的食品安全問(wèn)題的行政行為上更加謹(jǐn)慎守法。

3.責(zé)任當(dāng)事人

在食品安全事故中國(guó)家賠償責(zé)任當(dāng)事人的確定可依照我國(guó)國(guó)家賠償法相關(guān)條文確定。賠償請(qǐng)求人是受害的公民、法人和其他組織，若受害人死亡或終止的，則為其繼承人和其他有扶養(yǎng)關(guān)系的親屬或終止的受害法人或其他組織的權(quán)利承受人。賠償義務(wù)機(jī)關(guān)則為行使行政職權(quán)時(shí)造成公民、法人和其他組織的合法權(quán)益損害的行政機(jī)關(guān)。

4.賠償程序

對(duì)于申請(qǐng)國(guó)家賠償?shù)某绦?，我?guó)國(guó)家賠償法規(guī)定賠償請(qǐng)求人應(yīng)當(dāng)先向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出，或者也可以在申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟時(shí)一并提出，同時(shí)遞交賠償申請(qǐng)書(shū)。若賠償義務(wù)機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)沒(méi)有作出是否賠償?shù)臎Q定，賠償請(qǐng)求人可以在一定期限內(nèi)，直接向人民法院提起訴訟。

在食品安全責(zé)任事故申請(qǐng)賠償程序中，可以適當(dāng)引入和解等方式參照侵權(quán)法規(guī)定的民事案件的程序平衡當(dāng)事人之間的關(guān)系。例如，對(duì)于國(guó)家賠償?shù)陌讣m紛，日本《國(guó)家賠償法》規(guī)定適用民事程序進(jìn)行處理。國(guó)家賠償在根本上還是為了解決當(dāng)事人之間的矛盾，賠償其損失，在得到政府、侵權(quán)者賠償后，可以與政府、侵權(quán)者協(xié)商，如果對(duì)調(diào)解方案滿意，可以選擇與政府、侵權(quán)者和解。如同“三鹿奶粉”事件后，大部分受害者選擇接受了賠償方案。若受害人對(duì)和解方案不滿還有權(quán)利選擇通過(guò)訴訟獲得救濟(jì)。[2]這也為糾紛的解決提供了更多的途徑，更有利于受害人權(quán)益的保護(hù)。

此外，我國(guó)國(guó)家賠償法對(duì)行政追償也作出了相關(guān)規(guī)定，即賠償義務(wù)機(jī)關(guān)賠償損失后，應(yīng)當(dāng)向有故意或者重大過(guò)失的工作人員或者受委托的組織或者個(gè)人進(jìn)行追償。但我國(guó)國(guó)家賠償法并未規(guī)定對(duì)直接侵權(quán)的“經(jīng)營(yíng)者”的責(zé)任追償。作為補(bǔ)充責(zé)任的食品安全事故中的國(guó)家賠償責(zé)任從邏輯思路上來(lái)說(shuō)，受害人可以與直接侵權(quán)人及行政機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)商和解，若和解不成則可向人民法院起訴，當(dāng)受害人無(wú)法在直接侵權(quán)的“經(jīng)營(yíng)者”處獲得充分賠償時(shí)應(yīng)由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)補(bǔ)充賠償責(zé)任，而此時(shí)也應(yīng)賦予行政機(jī)關(guān)對(duì)直接侵權(quán)人的追償權(quán)，否則就成為行政機(jī)關(guān)代替侵權(quán)人承擔(dān)賠償責(zé)任，使其逃脫了法律的制裁。

5.舉證責(zé)任

我國(guó)國(guó)家賠償法規(guī)定，在國(guó)家賠償方面除十五條第二款規(guī)定的特殊情形外均適用“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”的一般原則，也即是說(shuō)在食品安全事故的國(guó)家賠償中由申請(qǐng)賠償方就其申請(qǐng)承擔(dān)舉證責(zé)任，這是極為不合理的。在此應(yīng)對(duì)食品安全事故的國(guó)家賠償案件在訴訟中采取舉證責(zé)任倒置原則，就字面意思而言是指原來(lái)由某方當(dāng)事人舉證，在法律規(guī)定的特殊情況下由對(duì)方當(dāng)事人舉證，承擔(dān)舉證責(zé)任的主體發(fā)生對(duì)換。在食品安全事故的國(guó)家賠償案件中侵權(quán)行為受害人相對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)本身已處于弱勢(shì)地位，加之個(gè)人能力有限，難以從行政機(jī)關(guān)獲得相關(guān)證據(jù)材料說(shuō)明行政機(jī)關(guān)存在不作為行政侵權(quán)行為，因此，由受害人承擔(dān)舉證責(zé)任是極為不公平合理的，不利于保障受害人合法權(quán)益，無(wú)法達(dá)到程序公正。

[1]田春苗.公共安全事件中消費(fèi)者求償權(quán)的法律保障——以三鹿奶粉賠償事件為視角[J].消費(fèi)導(dǎo)刊·消費(fèi)研究，2009（12）.

[2]姚仕真.食品安全事故的國(guó)家賠償責(zé)任[D].暨南大學(xué)憲法與行政法學(xué)碩士學(xué)位論文，2010-6-6.

[3]王鑒輝.行政不作為違法的國(guó)家賠償責(zé)任研究[J].現(xiàn)代法學(xué)，2000（1）.