城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視野下的合村并居與新型農村社區(qū)建設研究

畢于建，陳長峰，張騰飛

（濟寧醫(yī)學院，山東 濟寧272067）

一、合村并居與新型農村社區(qū)建設的背景分析

黨的十八大報告指出：“要推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。 解決好農業(yè)農村農民問題是全黨工作重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農”問題的根本途徑。 要加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，促進城鄉(xiāng)共同繁榮。 加大強農惠農富農政策力度，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。 ”深入貫徹十八大和十七屆三中全會精神，加快農村經濟發(fā)展必須落實最嚴格的耕地保護和節(jié)約用地制度，進一步統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，確保糧食安全、優(yōu)化城鄉(xiāng)建設用地結構布局，亟需把土地整理復墾開發(fā)與城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤有機結合， 加快土地流轉， 整體推進田、水、路、林、村一體化的土地綜合治理工程，加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

長期以來存在的村莊數量多、規(guī)模小，帶來的“三高兩難”（三高，即一是村級組織運轉成本高，基層負擔重；二是空心村比例高，土地浪費嚴重；三是基礎設施建設成本高，公共服務水平低。 兩難，即一是村級管理水平低，帶領群眾增收致富難；二是民主管理難。 ）是制約農村發(fā)展的瓶頸，不改變農村治理結構，就很難打破城鄉(xiāng)二元制，實現城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，就無法與社會主義新農村建設要求相符合。

2013 年4 月，課題組調研團隊對濟寧市唐口鎮(zhèn)杜屯社區(qū)和菏澤市巨野縣瑞麟社區(qū)及南曹社區(qū)進行走訪調研，共發(fā)放調查問卷150 份，有效問卷138 份，召開干部和居民座談會5 次，走訪和調查干部和群眾60 余人。

二、當前合村并居與新型農村社區(qū)建設的現狀調查

目前合村并居建設過程中， 主要探索出以下幾種模式：企業(yè)帶動型、相鄰村合并型、強村帶動型。下面分別以濟寧市唐口鎮(zhèn)杜屯社區(qū)和菏澤市董官屯鎮(zhèn)瑞麟社區(qū)、南曹社區(qū)為例介紹一下合村并居過程的實施現狀。

杜屯社區(qū)位于濟寧市西南部唐口工業(yè)園區(qū)， 北臨濟寧市區(qū)，靠近105 國道，交通便利，工業(yè)基礎扎實，該村是附近一代最繁華的地區(qū)，屬于城鄉(xiāng)結合部，村內居民已基本實現現代化農業(yè)種植。據杜屯社區(qū)原書記介紹：杜屯社區(qū)由原杜屯村和單莊村合并而成， 杜屯村人數為2335人、單莊村為390 人，屬強村帶動型合村模式；目前社區(qū)共有3000 多人，社區(qū)建成后，基礎設施完善，居民住上了樓房，剩余勞動力可以靠創(chuàng)業(yè)和打工來維持自己的生活，普遍得到村民的認可。

瑞麟社區(qū)位于巨野縣西部，是典型的農業(yè)村，種地是當地居民經濟收入的主要來源。 據現任村支部書記王念領介紹：瑞麟社區(qū)計劃由東油坊村和西油坊村合并而成，一期工程東油坊村率先搬入，之后再陸續(xù)吸引周邊其他村莊，東油坊村原址共占地120 畝，新村占地40 畝，共置換出80 畝土地，補償制度為全村統(tǒng)一對老房進行評估折價，評估價錢用于購買新房，多退少補，但由于當地經濟基礎較差，無法解決好拆遷之后，當地居民的工作和生活問題，農民對于拆遷的抵觸情緒比較大，以致社區(qū)建成后后期建設擱淺。

南曹村位于菏澤西部， 為此次調研中與其他兩處不同的一個新社區(qū)，據南曹村曹書記介紹，自2012 年4 月計劃合村并居以來，全村選出36 名代表與黨員代表綜合評估， 決定全村新居建成兩層獨院式住房， 共節(jié)約土地200 畝，建成后鋪設兩套用水管道，分別供應飲用水和生活用水。建設太陽能路燈，計劃投資130 萬元建設大型沼氣池來供應全村，一舉解決了居民用氣，秸稈焚燒和亂堆亂放的問題，通過以上措施既解決了生活設備配套難的問題，又充分體現了生態(tài)環(huán)保資源循環(huán)利用，產生了良好的示范效應。

三、 合村并居后新型農村社區(qū)建設中存在的問題分析

（一）農民生活支出增加，負擔加重。

經調查部分村民表示無力承擔購買、搬遷、裝修樓房所需的費用。 目前合村并居地點大部分是為以農業(yè)為主的鄉(xiāng)村， 農民的收入不高， 舊房折價不足以用于購買新房，其差價對于農民來說是一筆不小的費用。 瑞麟社區(qū)合村前， 居民舊房平均折價約3 萬， 政府獎勵1 萬4 千元，而購買新房并裝修和車庫共平均約需要12 萬，村民搬入新社區(qū)平均需多支出8 萬6 千元， 從而加重了農民的經濟負擔。

（二）土地流轉不合理，剩余勞動力得不到妥善安置。

實行股份制改造，解決集體經濟難題，是支撐新農村社區(qū)的經濟基礎，現行土地制度在土地使用權流轉方面并沒有建立起有效的機制， 固化了農民與土地的關系，限制了農村勞動力的遷移，降低了生產要素優(yōu)化組合的成效，制約了農業(yè)經濟結構調整和農村發(fā)展。 因此，必須通過立法盡快實現土地使用權的合理有效流轉[1]。 同時，村委會缺少對勞動力轉移的引導，土地置換之后，集約化生產使富余勞動力增加，部分中心村缺少可以依托的工業(yè)企業(yè)，比如瑞麟社區(qū)周圍只有一個玻璃廠，承受勞動力有限，而杜屯社區(qū)周圍為經濟開發(fā)區(qū)，就業(yè)機會多，富余勞動力大部分可以就地消化。

（三） 社區(qū)配套設施不健全。

配套設施包括基礎設施和公共設施。 基礎設施即與購房人所買房屋所在小區(qū)建設相配套的供水、 供電、供熱、燃氣、通訊、電視系統(tǒng)、道路、綠化等設施。而公共配套建筑，包括與購房人購買房屋所在小區(qū)建設相配套的停車設施、娛樂設施及教育、商業(yè)、飲食等各種公共建筑[2]。

通過調研， 我們了解到現在合村并居后所建設的新型社區(qū)一般只提供供電和供水， 并且斷電停水經常發(fā)生， 不提供供熱和供氣。 社區(qū)道路建設基本上都可以達到鋪設水泥路面的要求， 但道路質量讓人擔憂。 社區(qū)周圍的學校、衛(wèi)生院、娛樂設施等公共配套設施不健全，給居民生活帶來很大不便。

（四）合村并居后農村基層管理模式待完善。

“合村并居”改革在全國各地正如火如荼地開展，但是合村并居后新社區(qū)的管理模式仍在探索階段。 隨著合村并居后新社區(qū)建設過程中各種問題的不斷出現， 新社區(qū)的管理模式亟需完善。 在調研中我們了解到制約農村基層管理模式的幾點因素：一是村兩委構建不合理,調研中有些社區(qū)只有一人擔任村委，村委構建極不健全；還有些社區(qū)存在大家族掌權的現象，兩委構建存在專權問題。二是村兩委組織活動的弱化現象， 調研中多數村委成員文化水平不高，缺乏創(chuàng)新意識和開拓進取的精神，村委組織活動浮于形式。 三是村民參與民主自治管理的積極性不高，房屋拆遷給農民帶來的經濟負擔迫使農民外出打工無心參與民主管理，居民對新社區(qū)環(huán)境的適應需要時間，村民參與民主自治管理的意識下降。

（五）合村并居對農民權益的法律保障不健全。

合村并居對土地等農業(yè)生產資源的重新配置， 涉及到對農民生活居住習慣改變，涉及農村新型社區(qū)的建設，這些行為從法律上觸及農民切身利益， 同時法律缺少對于細節(jié)的規(guī)范、細化，例如，新型社區(qū)管理條例，對農民權益保障不夠。 另一方面法律普及程度不夠， 尤其是對于知識文化水平低的農民政策宣講不到位。 小農經濟的基礎，使村民綜合素質偏低，對于法律了解不夠，程度不深，維權意識不強。 在調研過程中， 農民對合村并居相關的法律法規(guī)知之甚微，其中80%的農民表示不了解。 并且農民通過法律手段維護自己合法權益不受損害的途徑和機制不健全。

四、加快合村并居與新型農村社區(qū)建設的對策探析

（一）大力發(fā)展新型農業(yè)經濟，增加農民收入

1.加快發(fā)展集體經濟及產業(yè)項目，提高就業(yè)率，增加農民收入。 加快農村土地流轉， 既解決了外出務工人員的后顧之憂，也推進了土地規(guī)?；洜I的發(fā)展；在社區(qū)服務區(qū)內發(fā)展商品經營，擴大就業(yè)，增加農民收入；對于舊村復墾土地可進行公開招標、招商引資等方式，發(fā)展農業(yè)規(guī)模經營；加快產業(yè)結構轉型，大力發(fā)展第二、三產業(yè)，發(fā)展當地特色產業(yè)， 尤其是有利于當地經濟滾動發(fā)展的農業(yè)產業(yè)化項目， 走 “龍頭企業(yè)+合作經濟組織+基地+農戶”一體化產業(yè)發(fā)展路子，促進當地農民發(fā)展高效農業(yè)，增加收入。 針對此問題， 巨野縣南曹社區(qū)采取了招商引資的方式， 開展蔬菜種植基地， 并打算形成一條集種植--生產--包裝--出售一體化的產業(yè)鏈，同時建立了種鴨、小尾寒羊的養(yǎng)殖基地，這不僅解決了當地農民的就業(yè)問題，安置了部分富余人員，也增加了社區(qū)居民的收入。

2.開展農村科技推廣，大力發(fā)展科技農業(yè)生產。 科學技術是第一生產力， 農業(yè)發(fā)展水平的提高離不開科技，1993 年國家就頒布了《農業(yè)技術推廣法》，將農業(yè)技術推廣工作納入法制軌道。 而黨的十六屆五中全會也指出:“培養(yǎng)有文化，懂技術，會經營的新型農民，提高農民整體素質”?，F在新社區(qū)建成，農民上了樓，更應該開展農村科技推廣工作。

加快農村科技的推廣, 增加對農村科技的資金投入,對農民進行農業(yè)科技培訓，形成多元化的農村科技培訓體系。 科技培訓以社區(qū)(村)為基本實施單元，按照“圍繞主導產業(yè),培訓專業(yè)農民,進社區(qū)(村)發(fā)現‘一村一品’”的總體要求，村委會和農民根據主導產業(yè)發(fā)展提出培訓要求。 對農民進行農業(yè)科技培訓, 要實現科技人員直接到戶, 科學技術直接到田,技術要領直接到人；培育和造就一大批思想觀念新、生產技能好、既懂經營又善管理、輻射能力強的農村科技示范戶, 發(fā)揮科技示范戶的帶動作用。 根據優(yōu)勢農產品區(qū)域布局規(guī)劃, 加強農業(yè)新品種、新技術和標準化生產技術培訓。 適應農業(yè)產業(yè)化發(fā)展要求, 開展農產品加工、儲運、保鮮技術培訓和生產經營管理知識培訓。

3.加快農村勞動力轉移，合理安置富余人員。 為加快農村勞動力轉移，巨野縣南曹社區(qū)組織部分村民集體外出務工，同時在社區(qū)創(chuàng)辦夜校，開展農村勞動力轉移培訓計劃，培訓面向未能升學的農村應屆初高中畢業(yè)生,進城求職農村勞動者, 企業(yè)在崗農民工, 到鄉(xiāng)農民工等人員，根據不同群體的特點，分別組織開展實用技能培訓,技能提升培訓,勞動預備制培訓和創(chuàng)業(yè)培訓。而濟寧杜屯社區(qū)選擇把新區(qū)建在其經濟開發(fā)區(qū)，這樣不僅合理安置了其部分富余人員，還加快了經濟發(fā)展，使農民生活水平進一步提高。

（二）引導農村富余勞動力合理流動

1.首先是發(fā)揮社區(qū)委員會的主導作用。 社區(qū)委員會要充分利用農村市場信息體系，拓展服務領域，做好信息服務工作。 在鼓勵分工分業(yè)農民順利轉產方面， 經濟發(fā)達地區(qū)已有一些實踐，例如在社區(qū)創(chuàng)辦夜校，開展農村勞動力轉移培訓計劃，培訓面向未能升學的農村應屆初高中畢業(yè)生,進城求職農村勞動者,企業(yè)在崗農民工,到鄉(xiāng)農民工等人員，根據不同群體的特點，分別組織開展實用技能培訓,技能提升培訓,勞動預備制培訓和創(chuàng)業(yè)培訓。鼓勵多部門、多渠道、多形式為農民工提供法律服務，進城農村勞動力的失業(yè)要逐漸納入失業(yè)保險系列，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，促進城鄉(xiāng)社會穩(wěn)定。

2.建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)一體化勞動力市場體系，開辟多渠道的轉移路徑。 按照社會主義市場經濟體制的要求把束縛農村勞動力轉移的諸如人口、土地、就業(yè)、社會保障等體制加以改革和完善。 要真正落實到位， 首先是要改革戶籍制度， 消除城鄉(xiāng)二元對立造成的隔閡。 同時還要進行相應的社會保障體制、 教育體制等方面的改革。 為降低勞動力的流轉成本，克服自發(fā)性和盲目性，必須實現城鄉(xiāng)勞動力資源的一體化管理，從而實現農村勞動力的有序流動。 培育新型社區(qū)居民， 促進農業(yè)產業(yè)結構調整。 加快產業(yè)結構升級，加快第二、三產業(yè)的發(fā)展，增強本地企業(yè)對勞動力的吸納能力。 同時進一步擴大勞務輸出，開辟多途徑的就業(yè)渠道。 開展創(chuàng)業(yè)教育培訓工程，鼓勵農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。

（三）完善“合村并居”有效治理模式的對策

1.切實提升村級管理隊伍的管理能力，大力提高村民民主自治管理的參與度。 “合村并居”改革試點后的大行政村村級管理隊伍的管理能力亟需提升，其中村兩委組成人員更需得到提升。 村民在選舉中能選舉出擁有威望并愿意服務于村民、能帶領村民致富的人組成一支強有力的隊伍。 村級管理隊伍組建后除開展正常的村級管理活動，人員要及時關注國家時事與政策、注意基礎管理知識的學習， 提升自我管理水平。 村民對民主自治管理的參與度的提高關鍵在于村民民主自治管理意識的提高， 而村民能否參與村級民主自治管理更加重要。 村委要盡可能提供一切能讓村民參與民主自治管理的平臺，廣泛了解民意，采納村民的合理化建議，樹立村兩委在村民中的威望，進而提高村民參與民主自治管理的熱情。

2.立足本村實際，明確新農村建設的重點，造福于村民。實現“生產發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的新農村建設，村兩委要立足實際、分析本村的整體性優(yōu)劣、整合所有資源，明確新農村建設中的重點。 使農村集體經濟朝著現代農業(yè)的特色化、規(guī)模化、科技化與現代化方向發(fā)展，真正達到生產發(fā)展、生活寬裕的目標。通過村公共服務設施建設、村民業(yè)余文化設施建設、村容村貌的合理整治等提升村民的生活質量。

3.加強社區(qū)工作平臺建設，加快形成新型社區(qū)框架體系和運行機制。加快管理型政府向服務性政府的轉變，盡快實現從領導向指導、從指令向協(xié)調、從管理向服務的轉變。 減輕居民社區(qū)負擔，尊重和支持社區(qū)自治，推動新農村社區(qū)建設， 促使政府公共服務盡快向農村延伸。 切實加強社區(qū)組織建設，形成以社區(qū)黨組織為核心、居民自治組織為基礎、民間組織為載體、志愿者服務組織為依托的社區(qū)領導、管理和服務體系。

4.“村改居”選舉中要關注宗族勢力的影響。 農村新社區(qū)建設中為了避免因宗族問題帶來的不必要的糾紛，我們要加強黨組織的領導核心地位，制定具體辦法和措施，避免宗族勢力干擾“兩委”選舉，加強對新村兩委干部的培訓，完善組織和制度建設，依法打擊利用宗族勢力干擾選舉或村級事務的行為。

（四）為新農村社區(qū)組織建設提供相關法律與制度保障

1.嚴守各項法律法規(guī)，按章辦事，切實保護農民權益。 嚴格按照國家土地補償標準對農民失地進行補償，保障失地農民的一切應有的權益； 嚴防少數村干部利用村務之便占地賣地，獲取非法利益，對招商引資的項目進行必要的審查， 不能因為暫時經濟利益損害人民群眾利益，危害可持續(xù)發(fā)展。

2.正確處理政府組織與民間組織的關系。 協(xié)調政府組織與民間組織的關系問題，促進民間組織完善，依法管理政府組織，是政府組織更好的為民間組織服務的前提。只有將政府的主導地位和農民的主體地位有機結合，才能推進村莊建設整治的實施和村莊環(huán)境的長效管理。 積極制定相關政策措施， 鼓勵社會各界參與村莊建設與整治。

（五）完善社區(qū)基礎設施建設，拓寬服務渠道，為新社區(qū)居民提供優(yōu)質服務

1.新型社區(qū)基礎設施建設方式及功能定位。 社區(qū)基礎設施建設項目要按要求統(tǒng)一設計、 統(tǒng)一規(guī)劃、 統(tǒng)一色調、統(tǒng)一標識。為保證工程質量，節(jié)省投資，社區(qū)基礎設施建設項目要由區(qū)施工建設監(jiān)督領導小組會同各辦事處選擇施工單位。 社區(qū)基礎設施要成為社區(qū)管理、 社區(qū)服務和社區(qū)居民活動的中心。 新建的社區(qū)辦公和服務用房必須按如下設置： 一是有社區(qū)黨組織辦公室。 二是有社區(qū)綜合辦公室，具體承接低保、社區(qū)就業(yè)。 三是有社區(qū)警務室與社區(qū)社會治安、綜合治理辦公室，具體承接警務服務、治安管理、法律咨詢服務等工作。 四是有社區(qū)綜合活動室，具體承接社區(qū)老年人、青少年文化娛樂活動，開展居民學習教育活動等工作。除了上述“四有”以外，具備條件同時居民也有需要的，還可以有1 個閱覽室，有1 個社區(qū)衛(wèi)生（計生）服務站，有1 個健身室，有1 個經常性社會捐助站。要逐步地完善社區(qū)功能，即：便民服務功能、救助保障功能、醫(yī)療保健功能、文化娛樂功能、體育健身功能、居民教育功能、普法維權功能、環(huán)境保護功能。

目前，應重點抓好四個功能建設：一是便民利民服務功能，滿足社區(qū)居民日常生活需要。 二是救助保障功能，社區(qū)要建有保障服務室， 負責低保服務管理等事宜。 三是治安服務功能，社區(qū)設立警務室，配備警務人員，實行警務進社區(qū)。 四是文化教育功能， 設文化活動室和居民學校，為居民提供文體娛樂和社會教育的場所。

2.加強新型社區(qū)的服務隊伍和制度建設。 社區(qū)建設工作要提高管理與服務水平， 隊伍建設是基礎。 要適應時代和社區(qū)工作實際，改革社區(qū)用人制度，搞好社區(qū)隊伍的政治、業(yè)務培訓，提高社區(qū)工作的工資待遇，留住人才，吸引人才。 政府各相關部門，要加強工作指導，幫助社區(qū)健全組織，完善制度，規(guī)范工作，使社區(qū)軟硬件建設和規(guī)范管理同步加強，發(fā)揮最大的社會效益。

（六）加快新農村社區(qū)的文化建設，增強文化認同感

1.發(fā)揮農民在社區(qū)文化建設中的主體作用，開展多姿多彩的社區(qū)文化活動。 提高居民參與社區(qū)文化建設的積極性，加大宣傳動員力度，通過召開群眾會議，開辦夜校，組織培訓活動等方式，對農民進行思想教育，了解農民所需的文化需求，開展有意義的社區(qū)活動，讓居民認識到自己的主體地位。 在進行文化教育時要兼顧全方位的文化建設，充分做到與時俱進，使傳統(tǒng)文化與現代文化相結合， 外來文化與本土文化相結合。 在實際走訪中， 我們了解到濟寧杜屯社區(qū)組建了自己的秧歌隊，另外， 村民在傍晚閑暇之余還自發(fā)地走進廣場跳起了時下流行的廣場舞，傳統(tǒng)文化與現代文化和諧共舞；新社區(qū)的落成迎進了不少外地居民前來安家落戶，他們的到來為社區(qū)增加了新的文化元素，外來文化與本土文化齊頭并進。 要實現社區(qū)文化的多元化， 可以在社區(qū)廣泛開展適合人民群眾的文化活動與文化項目，例如通過開展文藝活動、科普教育、思想教育、體育活動等多種多樣的文化形式，促使社區(qū)群眾廣泛參與并形成社區(qū)文化認同。

2.發(fā)掘新農村社區(qū)文化的地區(qū)特色和傳統(tǒng)特色。 在新農村社區(qū)文化建設中，要發(fā)掘地區(qū)特色和傳統(tǒng)特色，將地區(qū)特有的文化色彩和傳統(tǒng)元素加以發(fā)揚，與現代時尚相互補， 形成新農村社區(qū)文化的一道靚麗風景線。 政府要制定并推行有利于傳統(tǒng)文化保護與傳承的意見和決定，運用法律手段引導傳統(tǒng)文化健康運行，順應市場經濟的必然趨勢，以實現農村社區(qū)經濟效益和社會效益的完美提升。 政府要加大財政投入， 積極宣傳并推廣傳統(tǒng)文化， 培養(yǎng)能夠傳承傳統(tǒng)文化的人和民間團體。 不斷豐富傳統(tǒng)文化的內涵，堅持與時俱進，堅持文化創(chuàng)新。

[1] 甘信奎.新農村社區(qū)建設模式及政策推進[J].江漢論壇,2009（02）

[2]http://baike.baidu.com/view/2118870.htm