問題食品基金制度立法研究

王 旭（沈陽廣播電視大學(xué) 遼寧 沈陽 110003）

我國(guó)食品安全問題是十八大以來政府一直極為重視，2013年5月國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上提出建立最嚴(yán)格的食品藥品監(jiān)管制度，而問題食品出現(xiàn)以后的影響是多方面的，涉及到對(duì)食品企業(yè)的問責(zé)和對(duì)受害消費(fèi)者的賠償，而對(duì)消費(fèi)者的賠償?shù)膶?shí)現(xiàn)如何加以保障正是問題食品基金制度重點(diǎn)要解決的。

一、問題食品基金制度及其必要性分析

（一）問題食品基金制度的內(nèi)涵及特點(diǎn)

1、問題食品基金制度的內(nèi)涵

顧名思義問題食品即可以依據(jù)相關(guān)證據(jù)，證明該食品對(duì)于認(rèn)得健康權(quán)造成或可能會(huì)造成危害結(jié)果的食品，法律對(duì)此無相關(guān)規(guī)定，但在《食品安全法》草案中有“不安全食品”的規(guī)定，基本上符合了對(duì)問題食品定義上的要求。

2、問題食品基金制度

問題食品基金制度的內(nèi)涵在我國(guó)學(xué)術(shù)界尚無統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，可以這樣理解，所謂“問題食品基金制度”，它是以問題食品受害人獲得救濟(jì)為核心，有食品生產(chǎn)企業(yè)按評(píng)估機(jī)構(gòu)的資本總額，年利潤(rùn)結(jié)合企業(yè)衛(wèi)生安全信用的程度，提取一定比例的風(fēng)險(xiǎn)基金，?？顚Ｓ糜谝寻l(fā)生食品安全事故的受害人救濟(jì)中，并由專門的機(jī)構(gòu)對(duì)基金的來源及使用進(jìn)行監(jiān)管的制度。

（二）問題食品基金制度必要性分析

1、設(shè)立問題食品基金制度有利于保障受害人合法權(quán)益

根據(jù)我國(guó)憲法有關(guān)規(guī)定，公民的生命、健康依法受保護(hù)，那么食用問題食品首先危及的就是公民的合法權(quán)益，給受害公民以政府和相關(guān)部門的財(cái)政救濟(jì)和相應(yīng)的補(bǔ)償。2009年三鹿奶粉事件對(duì)于受害的30萬嬰幼兒來說，無疑是嚴(yán)重地侵犯了其生命和健康的權(quán)利。但隨著三鹿企業(yè)的破產(chǎn)，相關(guān)法律有受害人得到賠償?shù)囊?guī)定，而且極少的受害人得到了賠償，但仍有近30萬受害嬰幼兒無法從三鹿破產(chǎn)程序中獲得相應(yīng)的賠償，因而有必要從其他途徑，比如設(shè)立問題食品基金來試著解決問題食品帶來的問題。

2、設(shè)立問題食品基金制度有利于國(guó)家宏觀調(diào)控

國(guó)家重視食品安全，從宏觀調(diào)控上用立法確立食品安全治理辦法，用食品安全執(zhí)法對(duì)其進(jìn)行管理，國(guó)家層面必定要兼顧問題食品受害人的權(quán)益保護(hù)和食品企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，那么，既要保障問題食品受害人權(quán)益又要考慮食品企業(yè)承受能力，設(shè)立問題食品基金制度無疑是一條可行的途徑，這個(gè)制度關(guān)鍵在食品企業(yè)對(duì)基金的注入，可以由問題食品基金擇優(yōu)選擇風(fēng)險(xiǎn)保障，比如國(guó)有或民辦的保險(xiǎn)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)食品工業(yè)的宏觀調(diào)控。

二、問題食品基金制度建立的可行性分析

（一）問題食品基金制度有立法依據(jù)

1、立法保障

由于食品也是一種特殊的產(chǎn)品，由民法調(diào)整，《中華人民共和國(guó)民法通則》第122條規(guī)定“因產(chǎn)品質(zhì)量不合格造成他人財(cái)產(chǎn)、人身損害的，產(chǎn)品制造者、銷售者應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)民事責(zé)任。運(yùn)輸者、倉(cāng)儲(chǔ)者對(duì)此負(fù)有責(zé)任的，產(chǎn)品制造者、銷售者有權(quán)要求賠償損失?！边m用到問題食品上，食品生產(chǎn)者銷售者給食品消費(fèi)者生命、健康造成侵害的，食品生產(chǎn)者應(yīng)承擔(dān)民事賠償責(zé)任。設(shè)立問題食品基金制度使問題食品受害公民得到救濟(jì)和補(bǔ)貼為中心，有相應(yīng)的法律依據(jù)《中華人民共和國(guó)食品安全法》第97條規(guī)定“違反本法規(guī)定，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事賠償責(zé)任和繳納罰款、罰金，其財(cái)產(chǎn)不足以同時(shí)支付時(shí)，先承擔(dān)民事賠償責(zé)任。”《中華人民共和國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量法》沒有明文規(guī)定產(chǎn)品侵權(quán)責(zé)任適用的原則，但可以依據(jù)《中華人民共和國(guó)民法通則》侵權(quán)責(zé)任的規(guī)定處理。

2、嚴(yán)格責(zé)任歸責(zé)原則

食品產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)當(dāng)出現(xiàn)問題食品后，給問題食品受害人帶來了損失，在無法證明二者過錯(cuò)的前提下，食品生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)嚴(yán)格責(zé)任，對(duì)問題食品受害人進(jìn)行賠償。因?yàn)閺亩叩牡匚豢?，食品生產(chǎn)企業(yè)處于比較更有利的地位，其對(duì)生產(chǎn)原料、生產(chǎn)程序、加工工藝都有更好的認(rèn)知，對(duì)哪些原料、添加劑對(duì)人體有危害，會(huì)造成安全隱患都更為了解，食品生產(chǎn)企業(yè)有法律規(guī)定的注意義務(wù)，一旦出現(xiàn)問題食品，不加以控制，極容易造成食品安全事件，這種情況下，食品生產(chǎn)者必須負(fù)嚴(yán)格的民事賠償責(zé)任，那么，問題食品基金就有了從食品生產(chǎn)者收取基金經(jīng)費(fèi)的法律依據(jù)。

（二）保障問題食品受害者權(quán)益同時(shí)，不給食品企業(yè)過重負(fù)擔(dān)

1、強(qiáng)制繳納，事先預(yù)防

當(dāng)食品安全事件發(fā)生后，問題食品受害人的合法權(quán)益體現(xiàn)在現(xiàn)實(shí)中就是賠償數(shù)額，而建立問題食品基金制度強(qiáng)制食品生產(chǎn)者在進(jìn)入市場(chǎng)之前依據(jù)問題食品基金制度的有關(guān)規(guī)定按企業(yè)或個(gè)人資本總額或年利潤(rùn)，年收入的一定比例提取問題食品基金，存入問題食品基金的專門賬戶，這樣有效地保障了問題食品受害人得到賠償?shù)臋?quán)利，同時(shí)也用事先預(yù)防的方式減輕了由零星幾家食品生產(chǎn)企業(yè)出資的壓力，同時(shí)，有關(guān)企業(yè)還可以用食品價(jià)格、企業(yè)納稅等手段緩解資金壓力。

2、國(guó)家介入，實(shí)施監(jiān)管

設(shè)立問題食品基金制度應(yīng)當(dāng)有我國(guó)政府的介入，制定有關(guān)問題食品基金制度的法律法規(guī)，明確問題食品基金制度的基金啟動(dòng)方式、來源以及管理尤其對(duì)于問題食品基金制度的監(jiān)管尤為重要，因?yàn)槲覈?guó)已有食品或公共衛(wèi)生類行業(yè)協(xié)會(huì)，以及衛(wèi)生行政部門、食品安全部門等，可以由政府機(jī)構(gòu)有關(guān)部門監(jiān)管，相關(guān)協(xié)會(huì)發(fā)起，確保問題食品基金制度經(jīng)費(fèi)合理合法運(yùn)作、專款專用，基金安全得到積極保障并通過保險(xiǎn)、投資等得到保值增值。

三、設(shè)立問題食品基金制度對(duì)策分析

問題食品出現(xiàn)影響了食品安全的秩序，而秩序的維護(hù)從制度上講有行政法、民法、刑法三方面加以規(guī)定，其中行政法上建立問題食品基金制度可以解決問題食品中補(bǔ)償受害人和促進(jìn)法律實(shí)施的保障性功能，從基金形式、基金繳納的保障和基金運(yùn)作和支出的管理上進(jìn)行設(shè)計(jì)。

（一）基金形式的選擇

在我國(guó)問題食品基金制度可選擇的基金形式有兩種，一種國(guó)家基金，一種是信托基金。

1、國(guó)家基金

國(guó)家基金是政府及其部門依法為某項(xiàng)事業(yè)發(fā)展，向公民、法人或其它組織提取、募集并合理地特定用途的預(yù)算外資金。由于我國(guó)此類基金管理日趨成熟，有相應(yīng)法制支持，設(shè)立便捷，由財(cái)政部統(tǒng)一管理，資金由國(guó)庫(kù)保管。許多學(xué)者和政府官員更看好此類基金模式來設(shè)立問題食品基金制度。

2、信托基金

信托基金是某項(xiàng)事業(yè)的委托人在對(duì)受托人信任的基礎(chǔ)上，委托其資金給受托人按委托人意愿運(yùn)作管理的基金。此類為純民事主體之間建立的民事法律關(guān)系。在中國(guó)由于傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下政府的工作方式有一定的延續(xù)，信托基金的發(fā)起、募集、管理都比國(guó)家基金更為困難，但信托雙方法律平等，資金來源方及管理方有密切的關(guān)系，有利于對(duì)問題食品受害人加以補(bǔ)償。

（二）基金繳納的保障

1、與財(cái)稅系統(tǒng)收入情況關(guān)聯(lián)

我國(guó)政府財(cái)稅收入有相當(dāng)一部分來自于食品工業(yè)，食品企業(yè)入市需要行政許可，行政許可的繳費(fèi)可以流向問題食品基金，作為問題食品基金的重要部分，每年我國(guó)各級(jí)各地區(qū)政府可以依據(jù)《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》按預(yù)算支出額的1%-3%設(shè)置問題食品基金預(yù)備金，作為當(dāng)年預(yù)算中突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的特殊資金，我國(guó)政府對(duì)食品工業(yè)違法行為均有法律規(guī)定處以比較高額的罰款，這部分行政罰款也應(yīng)與問題食品基金關(guān)聯(lián)，設(shè)立相關(guān)法律法規(guī)全額撥付問題食品基金。

2、與衛(wèi)生系統(tǒng)信用評(píng)級(jí)關(guān)聯(lián)

如治病要治未病一樣，問題食品基金制度也要和預(yù)防問題食品的相關(guān)機(jī)構(gòu)協(xié)同合作，對(duì)于生產(chǎn)綠色食品的企業(yè)，風(fēng)險(xiǎn)金比率應(yīng)當(dāng)適當(dāng)降低。相反，違反食品衛(wèi)生規(guī)定的生產(chǎn)者則要使其違法成本增加，避免發(fā)生更嚴(yán)重的食品安全事故付出更高的代價(jià)。至于未造成明顯損害的，也應(yīng)明確公示食品企業(yè)的衛(wèi)生信用等級(jí)，同時(shí)提高其企業(yè)的稅收比率。

（三）基金運(yùn)作和支出的管理

問題食品基金管理機(jī)構(gòu)的運(yùn)作，應(yīng)當(dāng)有食品工業(yè)相關(guān)的協(xié)會(huì)組織加入，有行業(yè)發(fā)展方向感，能有效地規(guī)避行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，減輕食品生產(chǎn)企業(yè)負(fù)擔(dān)，有消費(fèi)者保護(hù)協(xié)會(huì)和代表國(guó)家出資的財(cái)政部門、工商部門、衛(wèi)生部門、質(zhì)檢部門、稅務(wù)部門作為代表加入問題食品基金管理機(jī)構(gòu)，成立執(zhí)行董事會(huì)，對(duì)基金的使用進(jìn)行監(jiān)督。在基金的支出方面從制度上確立問題食品基金制度補(bǔ)償?shù)姆秶?、補(bǔ)償?shù)膶?duì)象和有關(guān)基金支出的法律程序。

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