從社會(huì)管理到社會(huì)治理的邏輯轉(zhuǎn)換探究——群眾路線與社會(huì)治道變革

文 （中共重慶市委黨校涪陵分校，重慶涪陵 408000）

一、社會(huì)治理理論的由來(lái)及內(nèi)在邏輯

（一）社會(huì)治理理論的由來(lái)

社會(huì)治理理論起源于西方。1989年世界銀行在其報(bào)告中首次以“治理危機(jī)”來(lái)概括當(dāng)時(shí)非洲的社會(huì)動(dòng)蕩、生態(tài)破壞、經(jīng)濟(jì)失速的危機(jī)情形。之后，治理一詞逐漸被廣泛使用。1995年，［美］詹姆斯·N·羅西瑙《沒(méi)有政府的治理——世界政治中的秩序和變革》成為治理理論的創(chuàng)始人。之后，治理理論開(kāi)始發(fā)展。1996年經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織以《轉(zhuǎn)變中的治理》為題總結(jié)經(jīng)合組織國(guó)家的治理變革；后來(lái)，R·羅茨《新治理：沒(méi)有政府的統(tǒng)治》、蓋伊·彼得斯《治理的未來(lái)：四種出現(xiàn)的模式》、吉爾斯·佩奎特《通過(guò)社會(huì)學(xué)習(xí)的治理》等等著作、論文逐漸多了起來(lái)。在西方社會(huì)學(xué)、公共管理學(xué)領(lǐng)域，治理一詞也不斷獲得話語(yǔ)霸權(quán)，在很多地方取代了公共行政、政府管理和社會(huì)管理。

在全球化的開(kāi)放時(shí)代，社會(huì)治理理論誕生后很快被介紹到我國(guó)并在國(guó)內(nèi)引發(fā)了研究熱潮。毛壽龍1998年出版了《西方政府的治道變革》、俞可平2000年出版了《治理與善治》，之后關(guān)于社會(huì)治理理論的文章和著作如雨后春筍。

（二）社會(huì)治理理論的內(nèi)在邏輯

盡管社會(huì)治理理論目前還譜系龐雜，但一致認(rèn)同的核心觀點(diǎn)有：第一，由于存在市場(chǎng)失靈，完全依靠市場(chǎng)不可能實(shí)現(xiàn)社會(huì)永遠(yuǎn)持續(xù)良性發(fā)展；由于政府失靈，依賴(lài)政府干預(yù)和管控也不能實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平發(fā)展；有可能克服市場(chǎng)失靈和政府失靈的方案是激活社會(huì)的力量，變政府管控或市場(chǎng)放任為政府、市場(chǎng)、社會(huì)三大力量良性互動(dòng)的社會(huì)治理模式。第二，社會(huì)治理是對(duì)社會(huì)管理的超越，能夠?qū)崿F(xiàn)善治目標(biāo)、滿(mǎn)足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要、順應(yīng)后現(xiàn)代時(shí)期社會(huì)崛起的潮流。第三，社會(huì)治理的主體不僅僅是政府機(jī)關(guān)，治理的主體是多元化和多樣性的，它包括政府機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、企業(yè)、公民。第四，社會(huì)治理的目標(biāo)是為社會(huì)成員提供公共服務(wù)，包括協(xié)調(diào)社會(huì)利益關(guān)系、化解社會(huì)矛盾、處理國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)。管理的目標(biāo)重在保持社會(huì)秩序，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。第五，社會(huì)治理的手段強(qiáng)調(diào)法制手段、思想道德手段、文化習(xí)俗手段、行政手段等多種手段綜合運(yùn)用，不再是行政手段為主。第六，社會(huì)治理過(guò)程是自上而下、自下而上的互動(dòng)參與過(guò)程，它主要是通過(guò)談判協(xié)商、對(duì)話合作、溝通交流、相互認(rèn)同和確立目標(biāo)等方式對(duì)公共事務(wù)實(shí)施管理。第七，社會(huì)治理的范疇既可以是特定領(lǐng)土界限內(nèi)的民族國(guó)家，也可以是超越國(guó)家領(lǐng)土界限的國(guó)際領(lǐng)域。如全球氣候問(wèn)題、核控問(wèn)題、跨國(guó)犯罪等等。

1992年黨的十四大確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向，奠定了社會(huì)管理向社會(huì)治理轉(zhuǎn)型的一個(gè)前提基礎(chǔ)：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要擺脫政府包攬經(jīng)濟(jì)的計(jì)劃模式。1993年黨的十四屆三中全會(huì)提出政府部門(mén)不能再大包大攬、繼續(xù)以指令計(jì)劃方式管理經(jīng)濟(jì)。2002年，黨的十六大提出“健全基層自治組織和民主管理制度，完善公開(kāi)辦事制度，保證人民群眾依法直接行使民主權(quán)利，管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè)，對(duì)干部實(shí)行民主監(jiān)督。完善村民自治，健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿(mǎn)活力的村民自治機(jī)制。完善城市居民自治，建設(shè)管理有序、文明祥和的新型社區(qū)。堅(jiān)持和完善職工代表大會(huì)和其他形式的企事業(yè)民主管理制度，保障職工的合法權(quán)益?！笔筇岢龅拿裰鞴芾?、基層自治在現(xiàn)在看來(lái)，增加了社會(huì)治理的成分。2012年，黨的十八大進(jìn)一步提出社會(huì)管理體制是“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法制保障”，把社會(huì)治理的政府、社會(huì)組織、公民廣泛參與和法制保障等措施納入了社會(huì)建設(shè)原則。十八屆三中全會(huì)鮮明地提出了市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，要求在社會(huì)體制改革加大力度。至此，我黨主張的社會(huì)建設(shè)措施與社會(huì)治理理論所主張的社會(huì)建設(shè)措施在具體操作方案上已經(jīng)高度契合。所以，提出“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”也水到渠成。

二、從社會(huì)管理到社會(huì)治理的邏輯轉(zhuǎn)換辨析

(一)從社會(huì)管理向社會(huì)治理的邏輯轉(zhuǎn)換之必然性

1.經(jīng)濟(jì)改革確立“市場(chǎng)決定資源配置”機(jī)制，必然要求相應(yīng)社會(huì)改革。十八大時(shí)還是主張市場(chǎng)機(jī)制對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用，即指在市場(chǎng)基礎(chǔ)之上還有政府調(diào)控，所以社會(huì)管理模式與之相適應(yīng)。十八屆三中全會(huì)確立市場(chǎng)機(jī)制起決定性作用，意味著政府只是在市場(chǎng)決定不了的領(lǐng)域起補(bǔ)位作用、在市場(chǎng)機(jī)制失靈的時(shí)候起補(bǔ)救的作用，政府要向市場(chǎng)放權(quán)。與此相適應(yīng)的，政府也要向社會(huì)放權(quán)。否則如何讓市場(chǎng)機(jī)制起決定作用？十八屆三中全會(huì)的全面改革不僅要解放生產(chǎn)力，也要更大地釋放社會(huì)活力。

2.自2005年以來(lái)的維穩(wěn)實(shí)踐表明，在社會(huì)矛盾多發(fā)時(shí)期，在還沒(méi)有找到根本解決方案之前，為了保持社會(huì)穩(wěn)定，只能采用維穩(wěn)的權(quán)宜之策。但維穩(wěn)并沒(méi)有治愈社會(huì)之病，社會(huì)矛盾不斷累積，治本之策成為新的呼喚。在社會(huì)管理模式下，政府掌管社會(huì)利益分配大權(quán)，對(duì)社會(huì)多元化的利益要求采取“官方供給”模式。一方面造成政府尋租，民眾向官員行賄以尋求官方供給其更多利益；另一方面，社會(huì)民眾因利益供給不公平對(duì)政府頻生怨氣；更嚴(yán)重的是民眾把政府看成利益來(lái)源，只等待政府提供紅利，民眾自主創(chuàng)利積極性下降，社會(huì)活力下降、經(jīng)濟(jì)動(dòng)力不足。在社會(huì)管理模式下，政府負(fù)責(zé)社會(huì)矛盾問(wèn)題的仲裁、解決。在社會(huì)矛盾多發(fā)、頻發(fā)的當(dāng)下，政府成為繁忙的救火隊(duì)，維穩(wěn)任務(wù)成為官員最大的工作、維穩(wěn)支出超越軍費(fèi)。目前，利益多元化、人群分化、矛盾糾葛難解，眾多矛盾問(wèn)題并非都能由政府徹底解決，不能完美解決的諸多矛盾問(wèn)題就會(huì)指向“應(yīng)該的解決者”——政府成為千夫所指。社會(huì)治理模式讓社會(huì)利益各方、社會(huì)矛盾各方自主協(xié)商，政府退居其后向各方提供公共服務(wù)、法律保障。政府把不該自己包辦、或自己不能很好解決的事情交給社會(huì)；把本來(lái)不屬于自己的權(quán)力還給社會(huì)；政府精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、提高效能，管好自己份內(nèi)的事。政府的壓力也隨之化解，“惡人”政府變身成為 “好人”政府，社會(huì)主體自己解決自己的一般問(wèn)題。

3.隨著網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的來(lái)臨，虛擬世界的自主平等在時(shí)空互換規(guī)律的作用下也必然導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)世界的自主平等要求；網(wǎng)絡(luò)是草根狂歡的舞臺(tái)和大本營(yíng)，在網(wǎng)絡(luò)中演練了力量的草根群體也必然要求現(xiàn)實(shí)社會(huì)的舞臺(tái)和力量展示；網(wǎng)絡(luò)連接消弭了時(shí)空間距，使世界成為瞬時(shí)可達(dá)的一體，西方社會(huì)治理理論、民主平等等觀念在中國(guó)廣泛傳播。所以，我國(guó)社會(huì)也漸趨自主。政府從前臺(tái)管控退后，與市場(chǎng)力量、社會(huì)力量一起治理社會(huì)，成為現(xiàn)實(shí)需要。

4.社會(huì)治理模式要求人民群眾發(fā)揮主體性，自主解決社會(huì)矛盾、自主地在市場(chǎng)中發(fā)展經(jīng)濟(jì)、自主發(fā)展自己的人生，這與馬克思主義所奉行的人民主體性原則契合，并且是實(shí)現(xiàn)人民主體性、實(shí)現(xiàn)人民群眾自主發(fā)展的可操作現(xiàn)實(shí)模式，優(yōu)于社會(huì)管理模式下政府管理人民群眾的狀態(tài)。所以，十八屆三中全會(huì)采用社會(huì)治理模式定為國(guó)策。

（二）從社會(huì)管理向社會(huì)治理的邏輯轉(zhuǎn)換辯析

中國(guó)特色社會(huì)主義的社會(huì)治理是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)為前提，與西方學(xué)者主張的無(wú)領(lǐng)導(dǎo)者的社會(huì)治理顯著區(qū)別；中國(guó)特色社會(huì)主義的社會(huì)治理是為了人民群眾的根本利益，西方社會(huì)治理中各社會(huì)主體僅為了各自的利益；中國(guó)特色社會(huì)主義的社會(huì)治理應(yīng)該主動(dòng)提高人民群眾參與社會(huì)事務(wù)的能力、分享社會(huì)發(fā)展紅利，西方社會(huì)治理僅僅基于民眾的自發(fā)能力和要求。同時(shí)，我們還應(yīng)從以下幾方面辯證分析：首先，警惕跨國(guó)勢(shì)力借道社會(huì)治理的公共性掠奪、操控弱勢(shì)國(guó)家。其次，中國(guó)正面臨快速現(xiàn)代化，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)建立，需要確立社會(huì)治理理念與方式與之匹配。但是中國(guó)的市場(chǎng)化還不充分、市場(chǎng)還不完全成熟、市場(chǎng)決定資源配置的機(jī)制還未真正實(shí)現(xiàn)。政府應(yīng)該先用“看得見(jiàn)的手”的力量強(qiáng)力破除壁壘，為經(jīng)濟(jì)體制改革掃清道路。否則，社會(huì)治理只能成為口號(hào)。再次，中國(guó)幾千年等級(jí)社會(huì)的慣性影響使得現(xiàn)今中國(guó)還官本位觀念深厚、全能政府色彩濃重。政府放棄社會(huì)管理者角色退后成為社會(huì)治理的主體之一，很多官員需要轉(zhuǎn)變、行政體制機(jī)制也要相應(yīng)轉(zhuǎn)變、行政文化也要隨之轉(zhuǎn)變，這些轉(zhuǎn)變都不會(huì)在一日之間完成。最后，中國(guó)民眾習(xí)慣了政府管理和官民等級(jí)，社會(huì)組織對(duì)政府的依賴(lài)性較強(qiáng)、民眾參與性弱。雖然在打開(kāi)國(guó)門(mén)后的近三十余年里民眾的思想、行為有了變化，但更深層的文化烙印、行為能力、社會(huì)整體發(fā)育尚未達(dá)到民眾能成為社會(huì)治理的三大平等力量之一。社會(huì)組織和民眾尚缺乏實(shí)力擔(dān)負(fù)有效地彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈、政府失靈，減輕社會(huì)管理成本的職責(zé)，更難自覺(jué)消除市場(chǎng)弊端。

此外，治理理論出現(xiàn)的時(shí)間很短，理論自身尚處在多頭摸索發(fā)展時(shí)期，理論自身的統(tǒng)一、自身的正確性尚待進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)。根據(jù)羅茨的梳理，不同的治理理論學(xué)者主張不同的治理模式，主要有六種：第一，作為最小國(guó)家的管理活動(dòng)的治理，它指的是國(guó)家削減公共開(kāi)支，以最小的成本取得最大的效益。第二，作為公司管理的治理，它指的是指導(dǎo)、控制和監(jiān)督企業(yè)運(yùn)行的組織體制。第三，作為新公共管理的治理，它指的是將市場(chǎng)的激勵(lì)機(jī)制和私人部門(mén)的管理手段引入政府的公共服務(wù)。第四，作為善治的治理，它指的是強(qiáng)調(diào)效率、法治、責(zé)任的公共服務(wù)體系。第五，作為社會(huì)—控制體系的治理，它指的是政府與民間、公共部門(mén)與私人部門(mén)之間的合作與互動(dòng)。第六，作為自組織網(wǎng)絡(luò)的治理，它指的是建立在信任與互利基礎(chǔ)上的社會(huì)協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)。［1］究竟何種模式最為正確或者最適合中國(guó)，需要實(shí)踐驗(yàn)證、發(fā)展。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織在一些欠發(fā)達(dá)或發(fā)展中國(guó)家推行“效率、法治、透明、公平、責(zé)任”的治理并未取得預(yù)想的成效。這些國(guó)家認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織開(kāi)出的藥方不符合他們的社會(huì)、歷史和文化國(guó)情，在政治經(jīng)濟(jì)秩序不平等的國(guó)際環(huán)境中，善治并不能在這些國(guó)家實(shí)現(xiàn)。治理即使在理論上也不是萬(wàn)能的，它也內(nèi)在地存在著許多局限。Bob Jessop將治理理論的內(nèi)在困境概括為四種矛盾：一是合作與競(jìng)爭(zhēng)的矛盾，二是開(kāi)放與封閉的矛盾，三是原則性與靈活性的矛盾，四是責(zé)任與效率的矛盾。這些矛盾不能由治理理論自身提供的方案完美解決。［2］

三、堅(jiān)持群眾路線是實(shí)現(xiàn)社會(huì)善治的根本路徑

（一）踐行群眾路線是在中國(guó)實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理善治目標(biāo)的理想方案

社會(huì)治理理論追求的是通過(guò)良好的社會(huì)治理達(dá)到最幸福的社會(huì)狀態(tài)，與“一切為了群眾”的價(jià)值最求高度契合。社會(huì)治理理論所追求的善治的實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵在于“群眾自己解放自己”?，旣悾藙诘隆に鼓恼J(rèn)為社會(huì)治理能夠?qū)崿F(xiàn)善治目標(biāo)的唯一前提是社會(huì)成員自己組織起來(lái)，自己制定規(guī)則，保護(hù)自己的利益：“關(guān)于治理的多項(xiàng)研究都以惟一的一個(gè)前提為出發(fā)點(diǎn)：現(xiàn)代社會(huì)愈來(lái)愈復(fù)雜、愈來(lái)愈分裂，是一張由大量相互差別、各自獨(dú)立的社會(huì)子系統(tǒng)組成的網(wǎng)。諸多社會(huì)部門(mén)（消費(fèi)者、運(yùn)輸用戶(hù)、狩獵者、店主等協(xié)會(huì)）有能力組織起來(lái)，保護(hù)自己的資源，卻無(wú)需考慮它們的活動(dòng)在總體上將對(duì)社會(huì)造成什么后果；它們組織網(wǎng)絡(luò)，制定自己的標(biāo)準(zhǔn)?！保?］社會(huì)治理理論的原點(diǎn)在于市場(chǎng)失靈、政府失靈需要從傳統(tǒng)的政府、市場(chǎng)之外尋找社會(huì)自身的力量來(lái)解決問(wèn)題。政府和市場(chǎng)都是工具和手段，是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)中的人的幸福。所以，社會(huì)組織、公民能否組織起來(lái)，成為解決政府失靈、消除市場(chǎng)弊端的力量，成為社會(huì)善治能否實(shí)現(xiàn)的唯一前提。這個(gè)前提用群眾路線的語(yǔ)言來(lái)表述就是“一切依靠群眾”、“相信群眾自己解放自己”。

（二）以群眾路線推進(jìn)社會(huì)治理與中國(guó)國(guó)情高度契合

社會(huì)治理依賴(lài)三大力量源泉，只要群眾力量和能力發(fā)展起來(lái)，就能在市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域和政府一起彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的不足；就能抗衡政府可能的貪、腐、官僚、濫權(quán)等惡象，防止市場(chǎng)被人為扭曲和社會(huì)利益被貪占、損害；就能不斷解決社會(huì)自身的問(wèn)題，如積極發(fā)展經(jīng)濟(jì)、守法遵紀(jì)等等。但是，當(dāng)前我國(guó)民眾還沒(méi)有達(dá)到社會(huì)主人的狀態(tài)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不徹底，政府還習(xí)慣于管控。解決這些問(wèn)題可以耐心等待民眾自發(fā)的成長(zhǎng)和市場(chǎng)機(jī)制自發(fā)的擴(kuò)展，然后迫使政府改變習(xí)慣。這種方式也許需要五十年至一百年的時(shí)間才能在中國(guó)實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理目標(biāo)，因?yàn)檫@些改變的自發(fā)產(chǎn)生和完成需要漫長(zhǎng)的時(shí)間過(guò)程。解決這些問(wèn)題的最佳方案是執(zhí)政者自覺(jué)教育群眾、宣傳群眾、組織群眾，使群眾很快具備社會(huì)治理的能力；同時(shí)，執(zhí)政者自覺(jué)放權(quán)，把權(quán)力還給市場(chǎng)、社會(huì)與地方政府，使市場(chǎng)機(jī)制盡快完善、社會(huì)治理機(jī)制盡快完善，治理能力和水平盡快提高。這就要求各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要自覺(jué)地真心實(shí)意地為人民服務(wù)，權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀，不斷推進(jìn)群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)，并在其中實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的價(jià)值目標(biāo)。中國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，社會(huì)主義核心價(jià)值觀、社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)對(duì)社會(huì)建設(shè)具有深刻影響。群眾路線與社會(huì)治理結(jié)合實(shí)現(xiàn)了社會(huì)主義價(jià)值觀、方法論與源于西方的社會(huì)治理理論的融合互補(bǔ)，有利于統(tǒng)一社會(huì)各方各界認(rèn)識(shí)和力量，形成改革共識(shí)和改革合力。

四、結(jié) 語(yǔ)

如果群眾路線切實(shí)得到貫徹，就能促進(jìn)社會(huì)治理在中國(guó)實(shí)現(xiàn)、并且是更好的實(shí)現(xiàn)：領(lǐng)導(dǎo)自覺(jué)就能解決政府越位、缺位、錯(cuò)位等問(wèn)題；群眾發(fā)展就能壯大社會(huì)力量，社會(huì)治理唯一前提條件得以實(shí)現(xiàn)；這兩者結(jié)合起來(lái)，政府放權(quán)市場(chǎng)與服務(wù)市場(chǎng)、群眾發(fā)力市場(chǎng)，就能發(fā)展市場(chǎng)；這一切結(jié)合起來(lái)，甚至可能解決社會(huì)治理內(nèi)在的困境——政府、群眾自覺(jué)就能主動(dòng)克服社會(huì)治理理論在某些情況下的失靈。所以，中國(guó)特色社會(huì)主義的社會(huì)治理應(yīng)該比西方社會(huì)治理更優(yōu)越，才能匹配中國(guó)改革開(kāi)放事業(yè)、實(shí)現(xiàn)突破發(fā)展，助推社會(huì)主義中國(guó)取得比西方國(guó)家更大的發(fā)展成就，實(shí)現(xiàn)中華民族復(fù)興的偉大夢(mèng)想。

［1］羅茨.新的治理.政治研究，1996（154）.

［2］Bob Jessop.治理的興起及其失敗的風(fēng)險(xiǎn)：以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為例的論述.國(guó)際社會(huì)科學(xué)，1999（2）.

［3］瑪麗－克勞德·斯莫茨.治理在國(guó)際關(guān)系中的正確運(yùn)用.國(guó)際社會(huì)科學(xué)，1999（2）.