我國內地和香港環(huán)境犯罪的立法比較

李紅震

(天津市南開區(qū)人民檢察院，天津300100)

一、環(huán)境犯罪的刑事立法理念、目的及趨向

(一)立法理念

我國內地和香港地區(qū)均建立起了比較完整的環(huán)境污染刑事立法調控制度。我國內地經濟社會發(fā)展的一個重要指導方針和重大戰(zhàn)略思想就是科學發(fā)展觀，即以人為本，全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。因此，科學發(fā)展觀的重要內涵之一就是可持續(xù)發(fā)展觀。我國《環(huán)境保護法》第一條規(guī)定:為保護和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，保障人體健康，促進社會主義現(xiàn)代化建設的發(fā)展，制定本法。這表明我國環(huán)境立法實行二元保護主義，即一方面保護生態(tài)環(huán)境，保障人體健康;另一方面要促進經濟的發(fā)展。然而，當經濟發(fā)展到一定程度時，理應更加側重環(huán)境保護，突出環(huán)境優(yōu)先的理念。具體到刑法來說，應當通過罪名設置、責任形式等加大對破壞環(huán)境行為的追究力度。另外，我國內地的環(huán)境刑事立法還體現(xiàn)了行政依附性的理念。我國刑法典對環(huán)境犯罪的規(guī)定大多包含了“違反國家規(guī)定”、“違反土地管理法規(guī)”、“違反水資源法規(guī)”等字眼，這就意味著行為人構成犯罪的前提是其行為違反了相關行政法規(guī)的規(guī)定，體現(xiàn)了我國環(huán)境刑事立法的行政依附性。比如，我國《刑法》第三百四十二條規(guī)定，違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地、林地等農用地，改變被占用土地用途，數量較大，造成耕地、林地等農用地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。

香港的環(huán)境政策經歷了一個由“消極治理”到“積極治理”的演變過程，環(huán)境刑事立法也在這個過程中日漸成熟與完善。上世紀七十年代，香港的環(huán)境觀深受物欲主義的影響，加上受制于客觀條件，特別是香港地少人多，天然資源不足，在經濟起飛時期，對環(huán)境保護的信念相當薄弱，其早期的發(fā)展戰(zhàn)略以“先污染，后治理”為主。到了20世紀80年代，香港政府發(fā)表了關于香港環(huán)境污染狀況的白皮書，明確規(guī)定了環(huán)境保護的政策路線，有關環(huán)境保護的立法步伐也進一步加快，但是總體來說，在環(huán)境保護的初期，香港政府欠缺一個整體的環(huán)境保護政策，宏觀政策上的取向是在對持續(xù)經濟繁榮影響最少的情況下進行環(huán)境保護。此后，各種環(huán)保非政府組織的興起，在一定程度上促進了政府的環(huán)保政策由消極向積極轉變。另外，香港的環(huán)境刑事立法還體現(xiàn)了保護環(huán)境法益的理念。由于香港地區(qū)的環(huán)境刑法從屬于行政法規(guī)，輕微的危害環(huán)境的行為也是犯罪，因此，整體上來說體現(xiàn)了保護環(huán)境法益的理念。

(二)立法目的及趨向

我國內地和香港進行環(huán)境刑事立法的目的和趨向各有不同，前者以懲處和重罰為重點，后者則以管制為主題。我國內地之所以將環(huán)境違法行為通過立法而刑事化，是因為運用行政法規(guī)管治環(huán)境污染所得到的成效有限，不但沒有將國內的環(huán)境污染局勢控制下來，反而導致環(huán)境質量進一步下降，生態(tài)環(huán)境日益惡化。究其原因，主要是以罰款為主的環(huán)境行政法規(guī)對污染者的處罰力度過輕，威懾力不大，而環(huán)境違法者通過違法所獲得利益遠大于此，所以，環(huán)境違法行為愈演愈烈。因此，環(huán)境刑事立法的主要目的是通過刑法的強大威懾力，將政府嚴厲打擊環(huán)境污染者的決心表達出來，以達到更佳的阻嚇和懲處污染者的刑事效果。我國內地立法的趨向是為利用刑事手段嚴厲懲處嚴重環(huán)境污染的罪行提供足夠的刑事實體法作為環(huán)境執(zhí)法和司法的法律依據。因此，對環(huán)境犯罪的處罰是比較重的:重大環(huán)境污染事故罪的法定最高刑為有期徒刑七年，并處罰金;非法處置進口的固體廢物罪的法定最高刑為十五年有期徒刑，并處罰金;擅自進口固體廢物罪的法定最高刑為十年有期徒刑，并處罰金;盜伐林木罪的法定最高刑為十五年有期徒刑，并處罰金。

香港的環(huán)境刑事立法的主要出發(fā)點是，隨著本地區(qū)的環(huán)境污染威脅日益嚴重，政府認為有必要對環(huán)境污染行為以法律的強制力進行管制，從而確保環(huán)境質量不致下降。由于采用英國的環(huán)境立法模式，因此，香港的環(huán)境立法都是刑事立法，并不是因為行政法規(guī)對污染控制的成效有限而將環(huán)境違法行為刑事化。由于缺乏環(huán)境行政法的傳統(tǒng)，運用刑事懲罰污染行為被認為是管制環(huán)境污染的唯一法律手段。所以，香港環(huán)境立法的目的是全面地以刑事法律管制污染。同時，通過環(huán)境刑事立法，也將政府管制環(huán)境污染的政策方向和污染者要負刑事責任的信息傳達出來，從而提高污染者的警覺性。所以，立法的趨向是通過一套完整的污染控制的刑事實體法，并在其中明確地規(guī)定受管制的環(huán)境污染行為及其懲處標準，為公民個人及公司法人設置守法的準則，為環(huán)境刑事執(zhí)法和司法提供法律依據。

二、環(huán)境刑事立法的形式

我國內地環(huán)境刑事立法的表述方式以刑法典為主，環(huán)境法為輔。這一點在1997年刑法設專章規(guī)定破壞環(huán)境資源保護罪后更為顯著。表現(xiàn)在立法實踐上，就是在制定單行防治污染的環(huán)境法時，都設有刑事懲處造成嚴重破壞的污染者的條款。其主要的范式是在每個防治污染的環(huán)境法和條例的“法律責任”一章中，訂立對“導致公司財產重大損失或者人身傷亡的嚴重后果”的污染行為，依刑法的有關條文，追究刑事責任。中國6個主要管制污染的環(huán)境法規(guī)，即《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《海洋環(huán)境保護法》、《海洋傾廢管理條例》、《環(huán)境噪聲污染防治法》，都有此處環(huán)境犯罪的刑事條款。然而，這些條款只是原則性的，單獨是不足以作為環(huán)境刑事司法的法律依據的。因為，對環(huán)境犯罪定罪量刑的刑事條款是規(guī)定在刑法典里的，我國刑法典基本上涵蓋所有刑事罪行及其懲處的刑事實體法典。1997年《刑法》第六章“妨害社會管理秩序罪”的第六節(jié)即為“破壞環(huán)境資源保護罪”，其中第三百三十八條和第三百三十九條是用以懲處環(huán)境污染犯罪行為的。總體來說，雖然環(huán)境刑事條款同時在刑法及管制污染的環(huán)境法規(guī)中規(guī)定，但是刑法中的環(huán)境刑事條款是環(huán)境刑法司法實踐的主要依據，環(huán)境法規(guī)中的刑事條款則是對環(huán)境犯罪作出原則性的定義，以作為環(huán)境執(zhí)法機關對環(huán)境污染案件定性為行政違法行為或是刑事罪行的準則。

香港環(huán)境刑事立法的表述方式是個別污染管制范疇立法，并獨立于一般的刑事立法。香港將違法的環(huán)境污染行為全面刑事化，表現(xiàn)在立法實踐上，就是每次對環(huán)境污染進行立法管制時，即是進行環(huán)境刑事立法。所以，香港的污染管制條例包括《水污染管制條例》、《廢物處置條例》、《空氣污染管制條例》、《噪音管制條例》、《保護臭氧層條例》以及《環(huán)境影響評估條例》，這些都是環(huán)境刑事法律，是環(huán)境刑事執(zhí)法和司法的依據。雖然香港的污染管制條例本質上是刑法，但卻不是香港刑法的組成部分。環(huán)境刑事司法實踐中，在懲處環(huán)境犯罪時，并不需要參照香港刑法。這種形式的立法特點是，每一個污染類型的污染管制條例都各自成為一個獨立的環(huán)境刑事實體法律，并足以作為法庭定罪量刑的刑事法律依據。此外，由于環(huán)境刑事條例與香港刑法不存在從屬關系或者參照作用，因此，環(huán)境刑事立法的進行，對后者的內容、組織和結構式沒有影響的?？傊?，香港的環(huán)境刑事立法體系是自成一個體系的，而環(huán)境刑法則由眾多的污染管制條例所組成。

三、環(huán)境違法刑事化的程度

我國內地將環(huán)境污染的違法行為分為行政違法行為和環(huán)境犯罪行為，前者是較輕微的違法行為，屬于環(huán)境法的管制范疇;而后者則是具有嚴重社會危害性的犯罪行為，屬于刑事法律及刑事司法的管轄范疇。據此我們可以看出，我國內地只是將嚴重的環(huán)境污染違法行為刑事化，而刑事化的依據是污染事故是否造成了嚴重的經濟損失或人身傷亡。就刑事化的覆蓋面來看，雖然1997年《刑法》僅僅規(guī)定了兩個條款即第三百三十八條和第三百三十九條，但是這兩條的規(guī)定覆蓋面廣闊，實際上已經將所有與環(huán)境污染有關的環(huán)境犯罪置于其管轄之下。整體而言，我國內地對環(huán)境違法行為的刑事化是選擇性的，只將嚴重的污染行為刑事化，而其覆蓋的層面主要集中在管制污染的范圍內，外延至預防污染的范圍仍然非常狹窄，只限于非法進口固體廢物方面。

香港則將環(huán)境污染違法行為全面刑事化。凡列入法律管制的污染行為，不管違法行為的程度如何，一律刑事化。選擇性只出現(xiàn)在決定是否將某類型的污染納入法律管制范圍之內。在這方面，香港首先選擇管制水污染及有關固體廢物的污染(1980年)，跟著是空氣污染(1983年)，噪音污染(1988年)，臭氧層污染(1989年)，以及建設項目的污染(1997年)。由于1997年制定了《環(huán)境影響評估條例》，用以管制建設項目可能出現(xiàn)的污染，于是刑事化的覆蓋面已經由管制污染的范疇擴大至預防污染的范圍。整體而言，香港對環(huán)境污染行為刑事化是全面性的，而其覆蓋層面現(xiàn)已包括管制污染及預防污染兩個范疇。

四、環(huán)境刑事立法的過程

我國內地與香港的環(huán)境刑事立法過程存在著重大的區(qū)別。內地的環(huán)境刑事立法是政府主導的，而香港則是協(xié)商主導的。我國內地的環(huán)境保護在中央集權的管制模式下，環(huán)境刑事立法是政府主導的。在這種環(huán)境管治的制度下，環(huán)保機關是環(huán)境刑事立法的主要倡議者，其支持者主要是人大代表和學者。由于嚴格的環(huán)境刑事法會影響經濟增長，其他主管經濟發(fā)展的政府部門對那些污染工業(yè)或擁有污染的企業(yè)持保留態(tài)度。雖然政府會邀請法律及環(huán)保專家參與環(huán)境立法和提供意見，但是，制度上給予公眾及非國有商業(yè)參與環(huán)境立法的途徑不多并且影響力有限。在面對環(huán)保及經濟發(fā)展的兩股政府勢力下，中央領導人的環(huán)境意識及其對環(huán)境保護的趨向在環(huán)境刑事立法上是決定性的。20世紀90時代以來，在“先發(fā)展，后治理”的發(fā)展策略上，由于污染問題對國家的壓力大增，中央領導層意識到污染問題對國家長遠發(fā)展的破壞性影響，漸次從過去一面倒惟經濟發(fā)展的立場逐漸轉向較平衡發(fā)展的立場。同時，由于意識到了以行政手段控制污染成效不顯著，中央政府轉而開始認同有必要加大打擊及阻嚇污染罪行的力度。在此情況下，由于國家領導層認識到了刑事法律對污染控制的重要性，因此，開展了系統(tǒng)性的環(huán)境刑事立法，并最終確立了環(huán)境刑事立法和司法的制度。

香港的環(huán)境保護是在協(xié)作的管治模式下進行的，因此，環(huán)境立法是協(xié)商主導的。特別是特區(qū)政府強調積極不干預的政策，使得政府在環(huán)境立法方面顯得相當被動。在大多數的情況下，除非政府發(fā)現(xiàn)有強大的社會訴求及取得主要政治勢力的共識，否則是不愿意進行環(huán)境立法、管制某類型的污染的。由于環(huán)境立法制度較我國內地開放，容許較大程度的公眾參與，政府需要協(xié)商的層面也在擴大。積極支持制定嚴格的環(huán)境條例的，主要包括環(huán)境保護署及環(huán)保團體，而主要的反對勢力則是傳統(tǒng)主管經濟發(fā)展的部門及工商界。近年來，由于立法局的綠色力量抬頭，市民的環(huán)保意識提升，環(huán)保勢力在整個環(huán)境立法中占據優(yōu)勢。過去多年來，經過環(huán)保和經濟發(fā)展兩大勢力的商討、角力和妥協(xié)，《環(huán)境影響評估條例》終于在1997年通過，正好體現(xiàn)了香港環(huán)境立法的協(xié)商政治的主導和環(huán)境保護利益的優(yōu)勢。

五、環(huán)境刑事法律的構建

我國內地和香港環(huán)境刑事法律的構建截然不同。我國內地環(huán)境刑事法律的構建是規(guī)則、劃一和簡單的，而香港是以污染類型為中心、不規(guī)則和繁復的。我國內地環(huán)境刑法的大原則在《中華人民共和國環(huán)境保護法》這一綜合環(huán)境法中訂立下來，并在各個管制污染的單項環(huán)境法律、法規(guī)及條例中，在“法律責任”一章以劃一的形式重申了此原則，作為環(huán)境犯罪的構成和刑事懲處的法律依據?！缎谭ā分械谌偃藯l為各環(huán)境媒體的環(huán)境犯罪提供了劃一的定罪量刑的準則，即以重大環(huán)境污染事故罪懲處。而《刑法》中第三百三十九條雖然是懲處與固體廢物有關的環(huán)境犯罪的專門條款，其實中心仍是重大環(huán)境污染事故罪。事實上，1997年《刑法》制定后，第三百三十八條及第三百三十九條已經成為環(huán)境刑事司法的依據，定罪量刑無須參考有關的環(huán)境污染管制法或條例。

香港環(huán)境刑事法律是平衡構建的，由單行的污染管制條例組成環(huán)境刑事法律體系，并沒有綜合環(huán)境法做統(tǒng)一的規(guī)范。個別的污染管制條例是根據所要管制的污染類型而特別訂立的，并以獨立的形式出現(xiàn)，強調不同類型的污染需要不同的刑事條例去進行管制。因此，各污染管制條例均有各自的結構和特色。例如，《空氣污染管制條例》、《水污染管制條例》及《廢物處置條例》等，規(guī)定公司法人違反上述的污染管制條例，其管理層亦要負刑事責任。然而，《噪音管制條例》都有向污染者發(fā)出消減污染通知的規(guī)定，但在《水污染管制條例》卻沒有此規(guī)定。香港污染管制條例最大的特色，就是每個條例體裁豐富而詳盡，包括董事等人的法律責任、罰則、免責辯護、被定罪人對環(huán)境的補償責任、許可證的發(fā)放及其上訴的機制等都有專門的條款規(guī)定，于是自成體系并對其管轄污染范疇的環(huán)境犯罪，在執(zhí)法和司法方面都能提供足夠的定罪量刑的法律依據。其實，香港的污染管制條例有著強烈的環(huán)境行政法色彩，只不過是刑事執(zhí)行而已。