憲法框架下司法權監(jiān)督問題芻議

齊 鳴，司佳輝

(1.哈爾濱市中級人民法院，黑龍江哈爾濱150090;2.天津市濱海新區(qū)漢沽人民檢察院，天津300480)

一、司法權監(jiān)督的憲法依據

我國《憲法》規(guī)定:人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。人民檢察院依照法律規(guī)定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。據此，不難發(fā)現(xiàn)憲法語境下的司法權包括審判權與檢察權。學理上一般認為包括檢查權在內的司法權屬于廣義上的司法權，而狹義的司法權則僅指審判權，之所以有這樣的認識也與我國憲法的沿革歷史不無關系。

在制定1954年《憲法》過程中，憲法起草小組曾就人民法院行使職權，究竟稱為司法權還是審判權展開了激烈的辯論。據相關資料記載，認為司法權不必改為審判權的理由是:首先，司法兩字習慣使用已久，一般人都很了解;其次，司法兩字適用范圍較廣，適用于法院的一切業(yè)務活動;最后，蘇聯(lián)憲法中相應條文所給出的概念亦為司法權。主張采用審判權的人認為:首先，法院的主要活動是審判，而司法包括的范圍很寬，容易和司法行政機關的職權混淆;其次，司法一詞原為國民黨時代舊憲法中所習慣使用，隱含有“三權分立”的意思，不符合我國人民民主專政的政治體制。最終“五四”憲法規(guī)定了人民法院行使審判職權這一規(guī)定。而現(xiàn)行憲法中的司法權則包含了檢察權，擴大了之前憲法中的司法權范圍。因此，在學理上對司法權的界定有廣義與狹義之分。

我國憲法中司法權精神具有堅實的文化政治基礎。傳統(tǒng)司法文化具體表現(xiàn)為工具主義司法權，它應權力需要而產生，沒有自己的獨特使命。現(xiàn)代司法文化雖然也還殘留工具主義價值傾向，但更多的也體現(xiàn)了權利保護的精神，滿足了民主社會公民對權利維護的渴望。在司法領域，政治優(yōu)于法律，法律只有被納入到政治軌道才能發(fā)揮出自身對社會的調解作用。因為政治優(yōu)于法律，司法工作的重點不在于其技術性和專業(yè)性，而在于其政治性和階級性。憲法是統(tǒng)治階級的“政治宣言書”，因此研究司法權的相關問題應在憲法框架內進行，以憲法為依據，解決司法權的監(jiān)督問題。

二、司法權監(jiān)督問題現(xiàn)狀

(一)司法權力內部制約機制存在的問題

1.司法權行政化，缺乏獨立性。首先，微觀層面表現(xiàn)為法官制度的行政化。在法官考核程序方面，當前各個法院所采取的通行考核做法與行政機關普通公務員年終考核的程序相同;在考核標準方面，是參照行政機關公務員年終考核標準制定的，這使得對法官的考核毫無職業(yè)特殊之處;在法官晉升方面，現(xiàn)行體制中法官的晉升與行政機關公務員的晉升有很大的暗合性，晉升程序也沒有較大差別，由于未考慮法官職業(yè)的特殊性，這樣便會加劇法官官僚化和法官之間人際關系的復雜化，為不正當干預司法活動提供了便利。其次，宏觀層面表現(xiàn)為司法體制行政化。我國法院設置較少考慮司法權自身的運行規(guī)律，是設置了一套自上而下，層次分明的司法體系，且沒有為這樣的設置提供必要的獨立保障，導致當前的司法機關與行政機關存在著一定的人身依附關系，致使憲法和法律規(guī)定的獨立地位不能得到切實有效的保障，這也便難以形成確保司法公正中立的抗干擾機制，這也是司法權地方化的重要原因之一。

2.司法程序形式化，損害了當事人的權利。根據我國法律規(guī)定，人民法院的審判組織形式分為合議制與獨任制兩種。合議制的組織形式表現(xiàn)為合議庭，它是人民法院審理各類訴訟的重要組織形式，也是民主集中制原則在審判中的重要體現(xiàn)，它有利于發(fā)揮集體智慧，集思廣益，防止主觀片面，對保障公正審判具有重要意義。然而受我國政治文化傳統(tǒng)的影響，在判案過程中我們更多的提倡集體審議和整個機構負責，這直接致使法官獨任審判制、合議制流于形式，尤其在遇到疑難復雜的重案要案時，大都需要經過審判委員會的討論決定，這樣一來便出現(xiàn)兩個弊端:其一就是看似全體負責，其實誰也不負責，難以落實錯案追究制;其二就是挫傷了法官獨立思考和公正司法的積極性，最終背離了合議制設定的初衷，損害了當事人的權利。

3.司法隊伍良莠不齊，不利于自我監(jiān)督和自我約束。建立一個高素質的司法隊伍是對抗各種干擾司法公正因素的前提條件。目前，我國法院隊伍素質不盡人意。法院干警人員成分龐雜，相當一部分是轉業(yè)軍人，行政管理人員、招干人員組成，特別是基層法院這種情況更為明顯，法官中具有法律專業(yè)出身的法官所占比例較小，加之當前法官待遇不高，難以真正做到自我制約，致使權力尋租現(xiàn)象屢屢發(fā)生。

(二)司法權力外部監(jiān)督機制存在的問題

1.人大監(jiān)督司法的憲法困惑。人大在憲法中的地位既是權力機關又是立法機關，人大有權監(jiān)督司法機關。然而實踐中，人大監(jiān)督司法權過程中背離憲法規(guī)定的具體做法，導致了司法權的弱化。首先，表現(xiàn)為法院向人大報告工作制度。我國《憲法》第一百二十八條規(guī)定:最高人民法院對全國人民代表大會及其常委會負責。地方各級人民法院對產生它的國家權力機關負責。按照文字表述可知，法院對人大“負責”而非“報告工作”?，F(xiàn)行憲法之所以規(guī)定是負責而不是報告工作應該是在充分考慮司法機關與行政機關的不同性質，而對司法機關的責任方式做出了不同規(guī)定。有學者認為，人民法院向人大“工作報告”的制度是與司法權的性質完全相悖的。它是中國司法體制行政化的根本性的制度因素。這一監(jiān)督方式不符合司法權自身的專業(yè)性和規(guī)律性，不能達到司法監(jiān)督的效果，相反這種監(jiān)督方式往往導致對司法權的干涉，弱化了司法權的獨立地位。其次，人大監(jiān)督總體懸置，個體欠妥。憲法規(guī)定的人大監(jiān)督方式主要包括法律監(jiān)督、決定法官任免、提出質詢以及成立調查委員會進行監(jiān)督等。應該說憲法規(guī)定的監(jiān)督方式比較全面，但是上述各種監(jiān)督缺乏經常性、全面性、制度化的監(jiān)督渠道。由于憲法自身并未規(guī)定具體的監(jiān)督細則，一定程度上導致了權力機關對司法機關監(jiān)督的懸置。

2.執(zhí)政黨的監(jiān)督缺乏專業(yè)性，收效甚微。中國共產黨是我國各項事業(yè)建設的領導核心，是中國政治的核心，對司法權有領導權，執(zhí)政黨應在憲法和法律的范圍內實現(xiàn)對司法權的領導。但是一些黨員包括一些干部對憲法和法律的權威認識不足，導致對司法權的干預。黨對司法機關及其工作人員的監(jiān)督主要表現(xiàn)為政策監(jiān)督、思想監(jiān)督與組織監(jiān)督。實踐中負責監(jiān)督的具體部門是政法委，但是，政法委的干部和成員往往不精通法律，不了解法律的運行規(guī)律，導致政法委對司法系統(tǒng)的監(jiān)督不能專業(yè)化，造成外行領導內行，外行監(jiān)督內行的尷尬局面。

3.輿論監(jiān)督不能發(fā)揮應有作用，評價不一。輿論監(jiān)督的作用是雙方面的。一方面，它是司法公正最有力、最可靠的保證，因為社會公眾是司法公正的最大受益者，并不受部門觀念驅遣，具有較強的中立性和客觀性。但實際上，公眾的輿論監(jiān)督有時會受到壓制，波及司法形象的重大案件，在公眾媒體舉報后往往在處理上須經主管機關審批，否則不得在傳媒領域公布，這實際上是姑息了司法腐敗，不利于類似行為的禁止。另一方面，雖然公民的權利意識正在覺醒，但受各種因素影響，公民在對司法權進行監(jiān)督的過程中，所發(fā)表的言論、評價未必客觀，因此，需要對公眾輿論進行有效地控制和引導，避免出現(xiàn)“輿論判案”的現(xiàn)象。

三、憲法框架下司法權監(jiān)督機制的重新構建

(一)樹立司法權威觀 摒棄司法權力觀

司法權力觀將司法簡單混同于一般的國家權力，視司法機關為專政工具。而權威司法是將司法視為一種權威，它獨立于其它國家權力而成為人們普遍信仰和自愿服從的公信力。司法的本質不是權力，而是司法機關對糾紛進行的居中裁判。正如有的學者所言，只有在國家人格分裂以后，法院不再代表國家權力時，司法失去權力屬性，法院在訴訟中做出的裁判在學理上才不屬于自我裁判。

要維護司法權威，首先要樹立司法公信力。實際上，司法公信力反映了社會公眾對司法活動的信任程度。公正的司法行為，高質量的審判活動，高度的司法公信，是司法權威的基礎。其次，必須切實加強審判監(jiān)督和社會監(jiān)督。加強審判監(jiān)督要求正確對待當前法院的內部請示制度，兩審終審是我國法定審級制度，然而審判實踐中，當一審法院對案件處理分歧較大或者案件性質十分重要的就會以匯報的形式請求上級法院提供審理意見，這意味著上級法院的答復意見代表了二審法院的基本態(tài)度，如果當事人對一審結論不服提出上訴，那么結局可想而知。如此便導致了二審程序流于形式，妨礙了上級法院對下級法院的正常監(jiān)督。因此，在重新構建司法監(jiān)督機制過程中應對此制度進行反思。最后，維護司法權威還必須正確處理有錯必糾與維護法院生效裁判的關系，在維護群眾利益的同時保證生效裁判的穩(wěn)定性。

(二)完善司法權監(jiān)督的自律性制約機制

1.確保司法獨立原則的真正實現(xiàn)。孟德斯鳩說過:“如果司法與立法、行政不分離，則無自由可言”。因為與立法、行政相比，“司法幾乎沒有什么權力”，只有司法獨立，才能“免受其他兩方面的侵犯”。司法獨立有三層含義，即司法機關獨立于其他機關，下級法院獨立于上級法院，法官獨立于本院。實現(xiàn)這三方面的獨立需要作出如下努力:首先，保障司法經濟獨立。只有在經濟上不依賴于所在地方，才能保障司法權的正常運行，具體做法可以逐步實現(xiàn)由司法專項撥款轉變?yōu)閲邑斦兄?。同時，法院也要確保司法款項的純潔性，堅決杜絕法院以辦案經費不足為借口，從其它渠道非法籌措資金。其次，構建司法獨立保障機制。主要是處理好司法機構與行政機構的關系，收回各級行政機關對司法機關人財物的決定權和供應權，改由中央統(tǒng)一管理。

2.提高司法隊伍的整體素質。嚴格選拔任用優(yōu)秀法律人才充實司法隊伍，逐步把公開招錄作為進入司法隊伍的唯一途徑。同時，強化對司法隊伍的管理與培訓，不但要對司法人員的業(yè)務素質進行培訓，還要對司法人員處理問題的能力和廉潔奉公的意識進行培養(yǎng)，進而增強司法人員的自我約束力。

3.促進司法人事獨立。逐步使法官的任命獨立于行政和組織系統(tǒng)，根據司法行為的規(guī)律和要求擇優(yōu)錄用優(yōu)秀法官，最后再由人大任命。此外，還要建立法官考核制度，逐步建立符合法官職業(yè)特點的考評機制，最終實現(xiàn)法官終身制。

(三)以憲法為依據完善司法權的外部監(jiān)督

1.規(guī)范人民代表大會對司法權的監(jiān)督。有學者認為，權力機關對司法權的有效控制取決于司法過程之外的各種制約措施的真正落實，而不在于對司法過程的直接干預。具體而言，司法權應主導由立案到裁判執(zhí)行的全過程，監(jiān)督權的行使范圍應在這一過程起始之前和結束之后。權力機關可以采取的監(jiān)督方式包括對人民群眾反映強烈的，帶有共性的問題進行調查，受理人民群眾對司法機關所辦案件的申訴和司法人員違法行為的控告等。另外，權力機關應對司法機關是否正確適用法律進行重點監(jiān)督，設置由豐富法律知識和經驗的工作人員組成的工作組進行。既然憲法規(guī)定了人大的法律監(jiān)督權，并且司法機關還要向人大負責，那么，作為權力機關的人民代表大會及其常委會就應該以憲法規(guī)定為依據，創(chuàng)新監(jiān)督機制。

2.改善政黨對司法權的監(jiān)督。黨領導人民制定憲法和法律，一經國家權力機關通過，全黨必須嚴格遵守。由于我國存在著與司法系統(tǒng)直接融為一體的系統(tǒng)內的黨組織，這常使黨的領導工作變成對司法過程的直接干預，不利于司法獨立，也不利于對司法權進行監(jiān)督。因此，法律應明確規(guī)定執(zhí)政黨對司法工作的領導權限，明確規(guī)定執(zhí)政黨實現(xiàn)司法領導權的工作程序。同時，也要建立執(zhí)政黨領導司法權的憲法解釋機制，進一步完善既有的執(zhí)政黨監(jiān)督組織，挑選具有深厚法學造詣和豐富司法經驗的人進入政法委隊伍，進而實現(xiàn)專業(yè)化的領導監(jiān)督。

［1］許崇德.中華人民共和國憲法史：上卷［M］.福建：福建人民出版社，2005.

［2］〔法〕孟德斯鳩.論法的精神(上)［M］.張雁深，譯.北京：商務印書館，1961.

［3］程竹汝.司法改革與政治發(fā)展［M］.北京：中國社會科學出版社，2001.