我國(guó)高校教師權(quán)利救濟(jì)問(wèn)題與對(duì)策研究

尚緒芝，宗 朋

（天津工業(yè)大學(xué)，天津 300387）

一、教師權(quán)利與法律救濟(jì)的內(nèi)涵

1.教師權(quán)利的內(nèi)涵

“權(quán)利就是法律規(guī)定的作為或不作為的自由，權(quán)利包含利益的獲取和保障，也稱(chēng)為權(quán)益，即法律所保護(hù)的利益?！保?］教師權(quán)利是指教師在教育教學(xué)活動(dòng)中，依照法律的規(guī)定或者合同的約定，根據(jù)自己的意愿實(shí)現(xiàn)自己某種利益的可能性。

我國(guó)法律法規(guī)對(duì)教師及高校教師權(quán)利的規(guī)定梳理如下：

（1）《高等教育法》第四十五條規(guī)定：高等學(xué)校的教師及其他教育工作者享有法律規(guī)定的權(quán)利，履行法律規(guī)定的義務(wù)，忠誠(chéng)于人民的教育事業(yè)。

（2）《教育法》第三十二條規(guī)定：“教師享有法律規(guī)定的權(quán)利，履行法律規(guī)定的義務(wù)，忠誠(chéng)于人民的教育事業(yè)。”

（3）《教師法》第七條規(guī)定：教師享有下列權(quán)利：①進(jìn)行教育教學(xué)活動(dòng)，開(kāi)展教育教學(xué)改革和實(shí)驗(yàn)；②從事科學(xué)研究、學(xué)術(shù)交流，參加專(zhuān)業(yè)的學(xué)術(shù)團(tuán)體，在學(xué)術(shù)活動(dòng)中充分發(fā)表意見(jiàn)；③指導(dǎo)學(xué)生的學(xué)習(xí)和發(fā)展，評(píng)定學(xué)生的品行和學(xué)業(yè)成績(jī)；④按時(shí)獲取工資報(bào)酬，享受?chē)?guó)家規(guī)定的福利待遇以及寒暑假期的帶薪休假；⑤對(duì)學(xué)校教育教學(xué)、管理工作和教育行政部門(mén)的工作提出意見(jiàn)和建議，通過(guò)教職工代表大會(huì)或者其他形式，參與學(xué)校的民主管理；⑥參加進(jìn)修或者其他方式的培訓(xùn)。

與教育有關(guān)的法律法規(guī)中，除對(duì)與教師職業(yè)相關(guān)的權(quán)利有所規(guī)定外，與教師職業(yè)不直接相關(guān)的權(quán)利如工資、住房、醫(yī)療等也有所規(guī)定。如《國(guó)務(wù)院關(guān)于貫徹實(shí)施<中華人民共和國(guó)教師法>若干問(wèn)題>的通知》第三條中規(guī)定：“確保教師的平均工資水平不低于或高于國(guó)家公務(wù)員的平均工資水平。要增加對(duì)教職工住房建設(shè)的投資，使城市教職工家庭人均居住面積盡快達(dá)到當(dāng)?shù)鼐用竦钠骄?。教職工住房建設(shè)項(xiàng)目不屬于壓縮基本建設(shè)投資的范圍，各地不得壓縮。在住房制度改革中要制定具體辦法，對(duì)教職工住房的建設(shè)、租賃、出售實(shí)行優(yōu)先和優(yōu)惠?！睆囊陨弦?guī)定不難看出，我國(guó)法律法規(guī)對(duì)高校教師權(quán)利的規(guī)定還是比較宏觀的。

因?yàn)楦咝＝處煓?quán)利是探討高等教育諸多領(lǐng)域問(wèn)題時(shí)不可回避的問(wèn)題，因此，不少學(xué)者在研究高校教師權(quán)利相關(guān)問(wèn)題時(shí)，依據(jù)我國(guó)如上相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，對(duì)高校教師權(quán)利做出不同的界定，例舉如下：

（1）有的學(xué)者將教師權(quán)利概括為：進(jìn)行教育、教學(xué)活動(dòng)；從事科學(xué)研究與學(xué)術(shù)交流的權(quán)利；指導(dǎo)學(xué)生和評(píng)定學(xué)生的權(quán)利；按時(shí)獲取報(bào)酬的權(quán)利；對(duì)學(xué)校教學(xué)管理提出意見(jiàn)和建議的權(quán)利；參加進(jìn)修和培訓(xùn)的權(quán)利。［2］

（2）有的學(xué)者認(rèn)為教師權(quán)利主要由三部分構(gòu)成：①教師實(shí)施某種行為的權(quán)利，亦稱(chēng)積極行為的權(quán)利。如從事科學(xué)研究、在學(xué)術(shù)活動(dòng)中充分發(fā)表意見(jiàn)的權(quán)利稱(chēng)為學(xué)術(shù)自由權(quán)；②教師要求義務(wù)人履行法律義務(wù)的權(quán)利，如按時(shí)獲取工資報(bào)酬的權(quán)利；③當(dāng)教師的權(quán)利受到侵害時(shí)，有權(quán)訴諸法律，要求確認(rèn)和保護(hù)其權(quán)利。如教師申訴制度就是一項(xiàng)保障教師權(quán)利的法律救濟(jì)手段。［3］

（3）有的學(xué)者認(rèn)為教師權(quán)利主要包括四種權(quán)利：學(xué)術(shù)自由權(quán)，民主管理參與權(quán)，物質(zhì)待遇保障權(quán)，權(quán)益受損的事后救濟(jì)權(quán)。［4］

（4）有的學(xué)者將教師的權(quán)利分為基本性權(quán)利和職業(yè)性權(quán)利。所謂的基本性權(quán)利就是與教師身份沒(méi)有關(guān)系而是與公民身份有關(guān)系的作為公民應(yīng)該享有的權(quán)利，包括：公民享有的政治權(quán)利和自由，公民的人身自由和信仰自由，公民的社會(huì)經(jīng)濟(jì)教育文化權(quán)利等；所謂公民的職業(yè)性權(quán)利是指除了《教育法》、《高等教育法》和《教師法》中所述職業(yè)性權(quán)利以外，還包括學(xué)術(shù)自由權(quán)、高校民主管理參與權(quán)、行業(yè)自律權(quán)等權(quán)利。［5］

由以上學(xué)者的論述來(lái)看，教師權(quán)利確實(shí)是比較龐大的體系，很難在一篇論文中對(duì)教師龐大的權(quán)利體系闡釋清楚。廣義而言，教師權(quán)利應(yīng)該既包括作為公民應(yīng)該享有的權(quán)利及作為教師應(yīng)該享有的權(quán)利；狹義而言，教師權(quán)利僅指作為教師、與教師職業(yè)相關(guān)的權(quán)利。本文探討的教師權(quán)利是狹義上的教師權(quán)利。

2.法律救濟(jì)的界定

救濟(jì)通常是指為陷入危難之中的人提供物質(zhì)和精神幫助的行為。救濟(jì)的途徑有很多種，《牛津法律大辭典》認(rèn)為：“主要有寬厚的行為，例如權(quán)利要求的撤回或出自恩惠的給付；政治救濟(jì)方法，例如向下議院或地方議員提出申訴，向議會(huì)或其他政治機(jī)關(guān)提出申訴；還有法律救濟(jì)方法，也就是依法律規(guī)則獲得的救濟(jì)。”［6］法律救濟(jì)是指當(dāng)相對(duì)人的權(quán)利受到侵害時(shí)，相對(duì)人可以通過(guò)法定程序和途徑使受損害的權(quán)利得到法律上的補(bǔ)救。教師權(quán)利的法律救濟(jì)是指當(dāng)教育行政主體或其他的國(guó)家機(jī)關(guān)在對(duì)教師實(shí)施管理過(guò)程中侵犯了教師的權(quán)利時(shí)，教師可以通過(guò)申訴、行政復(fù)議、行政訴訟或調(diào)解的方式獲得法律上的救濟(jì)。教師權(quán)利救濟(jì)的含義有兩方面內(nèi)容：①為教師提供法律上的補(bǔ)償，使其受損的權(quán)利得到恢復(fù)或補(bǔ)救;②使被破壞的高校與教師之間的法律關(guān)系得到恢復(fù)，從而使教師在恢復(fù)正常的法律關(guān)系中享有正當(dāng)?shù)臋?quán)利。

無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利，在教育領(lǐng)域?qū)嵤┓删葷?jì)可以保護(hù)教師在教育活動(dòng)中的合法權(quán)利，也可以彌補(bǔ)現(xiàn)行教育法律法規(guī)的不足，促進(jìn)教育法制建設(shè)。

我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)中對(duì)教師的權(quán)利保護(hù)方面的規(guī)定梳理如下：

（1）《高教法》第四十三條規(guī)定:“高等學(xué)校通過(guò)以教師為主體的教職工代表大會(huì)等組織形式，依法保障教職工參與民主管理和監(jiān)督，維護(hù)教職工合法權(quán)益?！钡诹鶙l規(guī)定:“對(duì)高等教育活動(dòng)中違反教育法規(guī)定的，依照教育法的有關(guān)規(guī)定給予處罰。”第五十條規(guī)定:“國(guó)家保護(hù)高等學(xué)校教師及其他教育工作者的合法權(quán)益。”第五十一條規(guī)定:“高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)為教師參加培訓(xùn)、開(kāi)展科學(xué)研究和進(jìn)行學(xué)術(shù)交流提供便利條件。”

（2）《教育法》第三十三條規(guī)定:“國(guó)家保護(hù)教師的合法權(quán)益，改善教師的工作條件和生活條件，提高教師的社會(huì)地位。教師的工資報(bào)酬、福利待遇，依照法律、法規(guī)的規(guī)定辦理。”第八十一條規(guī)定:“違反本法規(guī)定，侵犯教師、受教育者、學(xué)校或者其他教育機(jī)構(gòu)的合法權(quán)益，造成損失、損害的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)民事責(zé)任?！?/p>

（3）《教師法》第二十五條規(guī)定:“教師的平均工資水平應(yīng)當(dāng)不低于或者高于國(guó)家公務(wù)員的平均工資水平，并逐步提高。建立正常晉級(jí)增薪制度，具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定?！钡诙艞l規(guī)定:“教師的醫(yī)療同當(dāng)?shù)貒?guó)家公務(wù)員享受同等的待遇；定期對(duì)教師進(jìn)行身體健康檢查，并因地制宜安排教師進(jìn)行休養(yǎng)。醫(yī)療機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)當(dāng)?shù)亟處煹尼t(yī)療提供方便?！钡谌鍡l規(guī)定“侮辱、毆打教師的，根據(jù)不同情況，分別給予行政處分或者行政處罰；造成損害的，責(zé)令賠償損失；情節(jié)嚴(yán)重，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！钡谌艞l規(guī)定:“教師對(duì)學(xué)校或者其他教育機(jī)構(gòu)侵犯其合法權(quán)益的，或者對(duì)學(xué)?；蛘咂渌逃龣C(jī)構(gòu)作出的處理不服的，可以向教育行政部門(mén)提出申訴，教育行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)在接到申訴的三十日內(nèi)，作出處理。教師認(rèn)為當(dāng)?shù)厝嗣裾嘘P(guān)行政部門(mén)侵犯其根據(jù)本法規(guī)定享有的權(quán)利的，可以向同級(jí)人民政府或者上一級(jí)人民政府有關(guān)部門(mén)提出申訴，同級(jí)人民政府或者上一級(jí)人民政府有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)作出處理。”

（4）《國(guó)務(wù)院關(guān)于貫徹實(shí)施<中華人民共和國(guó)教師法>若干問(wèn)題>的通知》第三條中規(guī)定“要切實(shí)保障教師合法權(quán)益，對(duì)侮辱、毆打教師和對(duì)教師進(jìn)行打擊報(bào)復(fù)的，要依法從快處理”。

（5）《關(guān)于加強(qiáng)依法治校工作的若干意見(jiàn)》中要求：建立校內(nèi)教師申訴渠道，依法公正、公平解決教師與學(xué)校的爭(zhēng)議，維護(hù)教師的合法權(quán)益。

（6）《關(guān)于開(kāi)展加強(qiáng)教育執(zhí)法及監(jiān)督試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》中要求：“行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使行政職權(quán)時(shí)有法定的侵犯人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)情形的，受害人有提起行政復(fù)議、行政訴訟和取得賠償?shù)臋?quán)利?！薄案骷?jí)黨委、政府統(tǒng)一組織和協(xié)調(diào)下，推進(jìn)政府及其有關(guān)部門(mén)的教育執(zhí)法工作，強(qiáng)化政府教育法制監(jiān)督職能；配合公安、司法機(jī)關(guān)積極對(duì)教育案件進(jìn)行依法查處和審判，通過(guò)仲裁、司法途徑裁處教育糾紛，充分發(fā)揮綜合執(zhí)法的效用?！?/p>

通過(guò)以上對(duì)我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)中關(guān)于教師權(quán)利保護(hù)及救濟(jì)的規(guī)定可以得出：我國(guó)法律法規(guī)對(duì)教師權(quán)利是非常重視的，對(duì)教師的權(quán)利的保護(hù)及救濟(jì)有比較明確的規(guī)定。從法律法規(guī)的規(guī)定可以看出，關(guān)于教師權(quán)利保護(hù)途徑有申訴、仲裁、行政復(fù)議、行政訴訟、民事訴訟乃至刑事訴訟。但在教師的職業(yè)權(quán)利救濟(jì)方面，運(yùn)用最多的司法救濟(jì)是行政救濟(jì)，包括行政復(fù)議和行政訴訟制度。除此之外，還有申訴制度。盡管有多種保護(hù)途徑，但我國(guó)法律規(guī)定的非常宏觀，對(duì)如何保護(hù)及如何救濟(jì)缺少更為明確的規(guī)定，因此,也就導(dǎo)致教師權(quán)利救濟(jì)手段的可操作性不強(qiáng)。

二、我國(guó)高校教師權(quán)利法律救濟(jì)方面存在的問(wèn)題

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)法制化進(jìn)程的加快，雖然我國(guó)法律法規(guī)對(duì)高校教師權(quán)利的保護(hù)做出了相關(guān)規(guī)定，但是隨著我國(guó)教育改革的不斷深入，相關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)不能應(yīng)對(duì)當(dāng)今教師權(quán)利救濟(jì)過(guò)程中出現(xiàn)的新問(wèn)題、新情況。我國(guó)高校教師權(quán)利法律救濟(jì)方面主要存在以下問(wèn)題：

1.高校教師身份、法律地位和聘任合同性質(zhì)界定不明確

《教師法》第三條規(guī)定：“教師是履行教育教學(xué)職責(zé)的專(zhuān)業(yè)人員”，這種身份定位不同于傳統(tǒng)意義上的自由職業(yè)者，也有別于公務(wù)員，是一種專(zhuān)業(yè)人員。在實(shí)踐中教師的法律身份是多重的，“專(zhuān)業(yè)人員”的身份并不能界定教師在不同法律關(guān)系中的身份和地位。［7］《高等教育法》第四十八條規(guī)定：“高等學(xué)校實(shí)行教師聘任制，教師經(jīng)過(guò)評(píng)定具備任職條件的，由高等學(xué)校按照教師職務(wù)的職責(zé)、條件和任期聘任。高等學(xué)校教師的聘任，應(yīng)當(dāng)遵循雙方平等自愿的原則，由高等學(xué)校校長(zhǎng)與受聘教師簽訂聘任合同?！彪m然法律規(guī)定高校教師是實(shí)行聘任制的，但我們的聘任制與企業(yè)的聘任制及美國(guó)高校的聘任制有很大的差異，我國(guó)高校的聘任制對(duì)絕大多數(shù)老師來(lái)說(shuō)是“有聘無(wú)期”，絕大部分高校老師幾乎不用擔(dān)心自己會(huì)被解聘、會(huì)失業(yè)，其實(shí)在我國(guó)高校教師職業(yè)幾乎就是“鐵飯碗”。因?yàn)閷?duì)教師定位的特點(diǎn)，導(dǎo)致所謂的“聘任合同”的定性也是模糊的。教師與高校之間的聘任合同到底是基于勞動(dòng)雇傭關(guān)系簽訂的還是基于行政隸屬關(guān)系簽訂的，規(guī)定上并不清晰。這樣一來(lái)導(dǎo)致高校、教師和行政部門(mén)法律關(guān)系也比較模糊，以致造成教師權(quán)利糾紛解決途徑模糊，解決方式隨意性較大。法律身份、地位、合同性質(zhì)規(guī)定的不同會(huì)導(dǎo)致其權(quán)利救濟(jì)途徑的差異。我國(guó)現(xiàn)行的法律對(duì)高校教師的身份、地位和合同性質(zhì)界定模糊，必然導(dǎo)致我國(guó)高校教師權(quán)利救濟(jì)存在諸多問(wèn)題。

2.高校教師權(quán)利法律救濟(jì)途徑規(guī)定雖多，但真正能夠運(yùn)用的少

綜觀國(guó)內(nèi)外高校教師權(quán)利法律救濟(jì)途徑，歸納為以下三種方式：一是訴訟方式。凡是侵犯了相對(duì)人的合法權(quán)利，符合民事訴訟法、刑事訴訟法和行政訴訟法受案范圍的，可以通過(guò)訴訟渠道來(lái)取得司法救濟(jì)。二是行政方式。主要包括行政申訴、行政復(fù)議和行政賠償?shù)刃问降男姓葷?jì)方式。三是仲裁和調(diào)解等其他方式。主要指通過(guò)教育組織內(nèi)部機(jī)構(gòu)以及其他民間渠道來(lái)實(shí)施法律救濟(jì)。

雖然我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)中提及到教師權(quán)利救濟(jì)的途徑有申訴、仲裁、民事訴訟、行政訴訟、刑事訴訟。但是在目前我國(guó)高校解決與教師之間權(quán)利法律糾紛的渠道主要有教師申訴和教育行政復(fù)議、行政訟訴三種，但是大多數(shù)教師權(quán)利糾紛案件難以進(jìn)入司法訴訟領(lǐng)域。例如我國(guó)現(xiàn)行《教師法》中只是規(guī)定了教師具有申訴的權(quán)利，對(duì)其他救濟(jì)途徑?jīng)]有提及，在一定程度上限制了教師權(quán)利的法律救濟(jì)。在高校教師權(quán)利救濟(jì)過(guò)程中，對(duì)于內(nèi)部人事處理是否可以申請(qǐng)復(fù)議，我國(guó)《行政復(fù)議法》沒(méi)有規(guī)定，只規(guī)定了對(duì)人事處理決定的申訴救濟(jì)途徑。［8］同時(shí)《行政訴訟法》中也沒(méi)有明確規(guī)定有關(guān)教師聘任申訴處理是否可以提起訴訟。這樣一來(lái)導(dǎo)致我國(guó)高校教師在遇到權(quán)利糾紛時(shí)尋求法律救濟(jì)的途徑實(shí)際僅有申訴制度。

3.高校教師權(quán)利救濟(jì)規(guī)定存在“重實(shí)體、輕程序”、“重宏觀，輕微觀”傾向

綜觀現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)教師權(quán)利救濟(jì)的規(guī)定，發(fā)現(xiàn)有“重實(shí)體、輕程序”的傾向。雖然我國(guó)《教師法》第三十九條明確規(guī)定了教師申訴制度，但只是在實(shí)體上簡(jiǎn)單規(guī)定了該制度，沒(méi)有將其具體的申訴程序體現(xiàn)在《教師法》或相關(guān)程序法中。我國(guó)高校教師對(duì)學(xué)校的處分不服或認(rèn)為學(xué)校侵犯了自己的合法權(quán)利時(shí)，校內(nèi)申訴是最便利的方式。但是當(dāng)前我國(guó)很多高校都沒(méi)有正規(guī)的校內(nèi)申訴救濟(jì)渠道和正當(dāng)?shù)男?nèi)申訴程序，即使存在申訴渠道的學(xué)校也是程序簡(jiǎn)陋，大多數(shù)申訴是由某些校領(lǐng)導(dǎo)單方面組織一部分人決定，缺乏教師及其權(quán)力相對(duì)人的參與，教師的合法“請(qǐng)求權(quán)”，正當(dāng)“選擇權(quán)”，合理“知情權(quán)”難以得到保障和維護(hù)。［9］美國(guó)的教師權(quán)利救濟(jì)也有申訴機(jī)制，而且為申訴機(jī)制設(shè)計(jì)了非常完美的程序，將申訴機(jī)制程序設(shè)計(jì)為六個(gè)步驟，即非正式的申訴程序、正式的申訴程序、聽(tīng)證程序、申訴決定的做出程序、申訴程序的審核與送達(dá)、申訴時(shí)效。［10］更為值得一提的是對(duì)其中的聽(tīng)證程序設(shè)計(jì)得更為完備。在聽(tīng)證程序之前、之中、之后，都有完備的程序與之相配套，充分保障當(dāng)事人的知情權(quán)、申辯權(quán)，甚至隱私權(quán)都在其考慮之內(nèi)。與之相比，我國(guó)對(duì)高校教師的權(quán)利救濟(jì)途徑之一——申訴制度的設(shè)計(jì)，不僅對(duì)如何進(jìn)行申訴規(guī)定不夠且對(duì)受理申訴的主體界定也不夠明確，不像美國(guó)系、院、學(xué)校都設(shè)有教師申訴委員會(huì)，非常便利地滿(mǎn)足教師們權(quán)利救濟(jì)的需求。申訴制度規(guī)定中程序的缺失導(dǎo)致操作性不強(qiáng)，進(jìn)而導(dǎo)致隨意性強(qiáng)。

綜觀現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)教師權(quán)利救濟(jì)的規(guī)定，發(fā)現(xiàn)“重宏觀、輕微觀”也是其明顯的特征。從具體的規(guī)定看，幾乎所有的文件規(guī)定宏觀上都能充分展示出國(guó)家對(duì)教師權(quán)利救濟(jì)的安排和重視，從國(guó)家層面、教育行政部門(mén)、學(xué)校層面多個(gè)角度規(guī)定了為保障教師權(quán)利應(yīng)該履行的職責(zé)義務(wù)。但是從微觀角度這些相對(duì)主體應(yīng)該具體做些什么，卻沒(méi)有規(guī)定，一旦這些相對(duì)主體不履行義務(wù)的救濟(jì)辦法也沒(méi)有規(guī)定。正如美國(guó)程序法學(xué)派所說(shuō)的：“把程序制度化，就是法律?！币?yàn)槲覈?guó)高校教師權(quán)利救濟(jì)程序方面存在瑕疵、缺失，必然使教師權(quán)利救濟(jì)的實(shí)效性受到一定影響。

三、完善我國(guó)高校教師權(quán)利救濟(jì)之建議

“他山之石，可以攻玉”，在高校教師權(quán)利救濟(jì)方面，英、美、法、日等教育發(fā)達(dá)國(guó)家有很多制度值得我們借鑒。但同時(shí)也要注意，教師權(quán)利救濟(jì)的設(shè)計(jì)一定還要根植于其所在的教育土壤，否則則會(huì)造成“淮南之橘變?yōu)殍住钡木置妗Ｒ虼?，在汲取外域?jīng)驗(yàn)時(shí)要同時(shí)兼顧我們自己的實(shí)際。綜合我國(guó)高校教師權(quán)利救濟(jì)的現(xiàn)狀，提出如下完善建議：

1.進(jìn)一步明確教師的法律定位，建議給予教育公務(wù)員的法律定位

在英、美兩國(guó)，教師兼有公務(wù)員和雇員雙重身份?！肮W(xué)校的教師一般由地方政府任用，而這種任用關(guān)系是用合同的方式確立的。教師與地方政府簽訂的合同主要規(guī)定教師在教學(xué)過(guò)程中的各種權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，教師履行教學(xué)職責(zé)并享有某些公務(wù)員的特權(quán)。”［11］而在日、法兩國(guó)，明確規(guī)定教師具有公務(wù)員身份。就我國(guó)目前高校教師的實(shí)際法律地位看，法律沒(méi)有規(guī)定是公務(wù)員，但卻規(guī)定比照公務(wù)員的各項(xiàng)待遇，法律沒(méi)有規(guī)定是雇員，但履責(zé)時(shí)卻與校長(zhǎng)簽訂聘任合同，而聘任合同又幾乎是無(wú)限聘期。這樣一種“四不像”的定位雖然沒(méi)有影響我國(guó)教育事業(yè)的發(fā)展，但是卻影響到教師權(quán)利救濟(jì)途徑的設(shè)定。

結(jié)合我國(guó)高校實(shí)際的運(yùn)行狀態(tài)，建議給予教師教育公務(wù)員的法律定位。理由如下：（1）我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)中對(duì)教師的待遇、醫(yī)療等方面的規(guī)定一直比照著公務(wù)員來(lái)做，本身和公務(wù)員比較接近，轉(zhuǎn)為教育公務(wù)員跨越較小；（2）目前我國(guó)公務(wù)員是非常吸引人的職業(yè)，教育公務(wù)員將更能夠增強(qiáng)教師行業(yè)的吸引力，起到集聚優(yōu)秀人才的作用；（3）教育公務(wù)員身份較好地保障教師不受失業(yè)的威脅，進(jìn)一步保持教師隊(duì)伍的穩(wěn)定性，促進(jìn)教育事業(yè)的發(fā)展；（4）能夠有效促進(jìn)高校職能的實(shí)現(xiàn)。高等學(xué)校承載著人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和服務(wù)社會(huì)的重要職能，高校與教師之間出現(xiàn)的權(quán)利糾紛問(wèn)題能否通過(guò)法律手段順暢得以解決，關(guān)系到高等教育職能能否順利實(shí)現(xiàn)，只有高校教師的身份和法律地位得到明確的規(guī)定和有效的保障，才能有利于實(shí)現(xiàn)我國(guó)高等教育的目標(biāo)；（5）如果將教師定位為教育公務(wù)員，當(dāng)其權(quán)利受到侵害時(shí)可以適用我國(guó)《行政法》、《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》，更切實(shí)有效保障教師權(quán)利，做到有明確法律可以適用。

2.改變重實(shí)體、重宏觀的立法傾向，切實(shí)為教師權(quán)利救濟(jì)提供程序保障

實(shí)體正義和程序正義同樣重要，沒(méi)有程序的實(shí)體正義無(wú)異于畫(huà)餅充饑，沒(méi)有實(shí)體的程序正義無(wú)異于空中樓閣。對(duì)于教師權(quán)利的關(guān)注也不能停留在表明態(tài)度、鼓動(dòng)宣傳的層面，而是應(yīng)該無(wú)論從觀念準(zhǔn)備還是制度設(shè)計(jì)都應(yīng)該切切實(shí)實(shí)關(guān)注教師權(quán)利救濟(jì)的實(shí)效性。我國(guó)目前關(guān)于教師權(quán)利救濟(jì)途徑的相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定已經(jīng)比較全面，但存在的問(wèn)題主要有兩個(gè)：一是有些救濟(jì)途徑實(shí)現(xiàn)的程序規(guī)定不明確，如申訴制度；有些救濟(jì)途徑規(guī)定的不明確，如行政訴訟中沒(méi)有明確規(guī)定教師權(quán)利救濟(jì)是否屬于受案范圍。二是救濟(jì)程序之間的銜接及位階規(guī)定不明確。在法律救濟(jì)中，正當(dāng)程序是非常重要的。在設(shè)計(jì)程序保障時(shí)，要關(guān)注事前保障、事中保障、事后保障，使當(dāng)事人在任何階段都能感覺(jué)程序的力量，權(quán)利的張揚(yáng)。

3.引入聽(tīng)證制度，完善申訴機(jī)制

雖然我國(guó)《教育法》明確規(guī)定了教師權(quán)利受到侵害時(shí)，可以向教育行政部門(mén)申訴。但是該規(guī)定的配套程序并沒(méi)有規(guī)定。對(duì)此可以借鑒美國(guó)高校教師權(quán)利救濟(jì)的申訴機(jī)制，構(gòu)建起我國(guó)教師權(quán)利救濟(jì)的申訴制度，構(gòu)建的原則是既具有可操作性又具有便捷性及完整性。在申訴制度的構(gòu)建中，依然可以學(xué)習(xí)美國(guó)，將聽(tīng)證制度引入申訴制度中來(lái)。美國(guó)聽(tīng)證程序規(guī)定：聽(tīng)證程序開(kāi)始前，法律賦予教師申請(qǐng)聽(tīng)證的權(quán)利，教師申訴委員會(huì)有接受教師聽(tīng)證申請(qǐng)的義務(wù)。教師申訴委員會(huì)在收到申請(qǐng)書(shū)后，負(fù)責(zé)組建聽(tīng)證委員會(huì)，為聽(tīng)證會(huì)的召開(kāi)做好各項(xiàng)準(zhǔn)備，并將所收集到的證據(jù)資料在聽(tīng)證會(huì)召開(kāi)前向申訴人和被申訴人公開(kāi)，從而保證聽(tīng)證會(huì)的公平、有效、快捷。在聽(tīng)證程序中，雙方當(dāng)事人都直接參與聽(tīng)證全過(guò)程，保證當(dāng)事人的各項(xiàng)權(quán)利。在聽(tīng)證結(jié)束后，也依然非常重視充分保障申訴人的權(quán)利，如對(duì)當(dāng)事人隱私權(quán)的保護(hù)及事后救濟(jì)權(quán)利的規(guī)定都非常詳盡。通過(guò)申訴制度并配之以聽(tīng)證制度，高校教師的諸多權(quán)利基本得到保障和實(shí)現(xiàn)，切實(shí)地保障了權(quán)利救濟(jì)。

4.充分挖掘仲裁制度的優(yōu)勢(shì)，并將司法救濟(jì)作為權(quán)利救濟(jì)的最后一道防線(xiàn)

“仲裁，從理論上講意味著各方當(dāng)事人自愿將他們之間發(fā)生的爭(zhēng)議提交給各方所同意的第三方裁判，以求爭(zhēng)議的最終解決。”［12］雖然我國(guó)在高校教師權(quán)利救濟(jì)中沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的仲裁制度，但是在民商領(lǐng)域我們有比較成熟的仲裁制度。仲裁制度在解決糾紛中有很多優(yōu)勢(shì)，包括當(dāng)事人的意思自治，程序相對(duì)簡(jiǎn)單，時(shí)間相對(duì)較短。要進(jìn)一步挖掘仲裁制度的優(yōu)勢(shì)，使其在權(quán)利高校教師權(quán)利救濟(jì)中發(fā)揮重要作用。美國(guó)在解決高校教師權(quán)利救濟(jì)中有非常成熟的仲裁制度，可以予以借鑒。

關(guān)于申訴制度、仲裁制度、司法救濟(jì)三者之間關(guān)系，我國(guó)的法律制度中并沒(méi)有規(guī)定。有些學(xué)者認(rèn)為，在引進(jìn)仲裁制度的同時(shí)，應(yīng)該同時(shí)打破“教師申訴制度”這種救濟(jì)模式，使教師與高校之間的糾紛跳出行政部門(mén)的圈子，進(jìn)入仲裁這一相對(duì)獨(dú)立、相對(duì)公平氛圍的專(zhuān)業(yè)處理糾紛的機(jī)構(gòu)解決，這會(huì)增加公平的概率，很大程度上保護(hù)教師作為弱勢(shì)群體的權(quán)利。筆者不認(rèn)同這一觀點(diǎn)。因?yàn)閺慕鉀Q糾紛的途徑角度看，多元的解決糾紛途徑總比一元的糾紛解決途徑更符合現(xiàn)代法治的要求，更符合人的權(quán)利保障和實(shí)現(xiàn)的需求。在我國(guó)教育資源分布尚不均衡的情況下，利益需求必定是多元的，因此，多元的糾紛解決途徑比一元的更符合我國(guó)國(guó)情。有些學(xué)者對(duì)高校教師權(quán)利救濟(jì)的司法途徑給予高度重視，并主張將司法救濟(jì)作為高校教師權(quán)利法律救濟(jì)的主渠道。筆者也不同意該種主張。筆者認(rèn)為按照法的價(jià)值要求，一切糾紛都應(yīng)該貫徹司法最終救濟(jì)的原則，這符合現(xiàn)代法治的必然要求。但是在我國(guó)目前高校設(shè)置的情況下，學(xué)校與教師之間主要還是一種行政管理意義上的關(guān)系，因此，司法救濟(jì)不一定是最好的選擇。在當(dāng)下，申訴制度、仲裁制度比司法救濟(jì)具有更符合實(shí)際，更便利當(dāng)事人，更能體現(xiàn)救濟(jì)效力的優(yōu)勢(shì)。因此主張不是將司法救濟(jì)作為主渠道，而是作為最后一道防線(xiàn)。

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