服務(wù)型政府建設(shè)的基本思路

梁玉新

（中共山西省直機(jī)關(guān)黨校，山西 太原 030021）

建設(shè)服務(wù)型政府，是我們黨在新的歷史條件下從建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義全局出發(fā)提出的一項(xiàng)重要任務(wù)，對(duì)于深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)具有重大意義。從世界范圍看，構(gòu)建新公共服務(wù)體系是行政改革的新取向，當(dāng)前行政的重心已經(jīng)發(fā)生了由創(chuàng)建小型政府、有限政府向創(chuàng)建服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。為進(jìn)一步改革和創(chuàng)新政府的工作理念、行為方式，建設(shè)服務(wù)型政府，筆者在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上對(duì)此作一些粗淺的探討。

一、服務(wù)型政府概念的提出與界定

黨的十八大報(bào)告提出了今后一段時(shí)期行政體制改革的目標(biāo)要求，這就是：“要按照建立中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制目標(biāo)，深入推進(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政社分開(kāi)，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府?！睆?qiáng)調(diào)健全政府職責(zé)體系，完善公共服務(wù)體系，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)，并對(duì)加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)作出了全面部署。十八屆三中全會(huì)的決定又提出：“必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府?！苯ㄔO(shè)服務(wù)型政府，是由黨的全心全意為人民服務(wù)的宗旨和政府的性質(zhì)決定的。在改革開(kāi)放和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府傳統(tǒng)的管理模式越來(lái)越不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)飛速發(fā)展的需要，加快政府改革、轉(zhuǎn)變政府職能、不斷提高為人民服務(wù)的水平成為急迫任務(wù)。建設(shè)服務(wù)型政府，是構(gòu)建和諧社會(huì)的必然要求，是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的迫切需要，也是推進(jìn)政治體制改革的迫切需要。

經(jīng)過(guò)30多年的改革開(kāi)放，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)管理得過(guò)多過(guò)死、社會(huì)公共服務(wù)產(chǎn)品提供不足的狀況已有較大改變，但仍存在公共服務(wù)產(chǎn)品供給不合理、不平衡的問(wèn)題。要改變這一現(xiàn)狀，必須通過(guò)進(jìn)一步深化行政管理體制改革，形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的公共服務(wù)管理體制。有人把目前的公共服務(wù)管理體制改革形象地稱之為“加減改法”：所謂“加”，就是一方面要加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，為社會(huì)提供更多優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)；另一方面要加快健全市場(chǎng)體系，發(fā)展和規(guī)范民間組織，積極支持民間組織參與公共服務(wù)和社會(huì)管理。所謂“減”，就是進(jìn)行行政審批制度改革，減少行政審批事項(xiàng)，該取消的審批項(xiàng)目堅(jiān)決取消，該下放的項(xiàng)目盡快下放。所謂“改”，就是要加快政府職能轉(zhuǎn)變，最重要的是繼續(xù)推進(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政社分開(kāi)，進(jìn)一步規(guī)范政府權(quán)力運(yùn)作。這是深化公共服務(wù)管理體制改革的核心問(wèn)題。同時(shí)還要深化社會(huì)管理體制改革，通過(guò)建立政府與各類社會(huì)組織分工協(xié)作的社會(huì)管理機(jī)制，建立健全新型的基層社會(huì)管理體系，提高社會(huì)管理水平，更好地履行政府的公共服務(wù)管理職能。

公共服務(wù)，指的是關(guān)于公共行政在以公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演的角色的一套理念。其基本的觀點(diǎn)有：政府的職能是服務(wù)，而不是掌舵；公共利益是核心目標(biāo)而非副產(chǎn)品；思想上要有戰(zhàn)略性，行動(dòng)上要有民主性；為公民而非顧客服務(wù)；重視人而不只是重視生產(chǎn)；公民權(quán)和公共服務(wù)比企業(yè)精神更重要。而服務(wù)型政府是指按照公眾的意愿和偏好提供公共物品和服務(wù)，以回應(yīng)公民和社會(huì)的需要。建設(shè)依法、有效、透明、負(fù)責(zé)和公正的政府，其根本的目標(biāo)是公眾滿意。因此，服務(wù)型政府既不是簡(jiǎn)單地強(qiáng)調(diào)服務(wù)態(tài)度的轉(zhuǎn)變，也不僅僅是把政府的職能轉(zhuǎn)變?yōu)橐蕴峁┕卜?wù)為主，而是強(qiáng)調(diào)這種對(duì)公共服務(wù)的提供是依據(jù)公民意愿的，追求的根本目標(biāo)是公眾滿意。從一般意義上來(lái)說(shuō)，效率、公正、責(zé)任、規(guī)范、透明、合法等無(wú)疑都是現(xiàn)代政府的特征，也是現(xiàn)代社會(huì)中任何一個(gè)謀求合法性的政府必須倡導(dǎo)的價(jià)值和目標(biāo)。但現(xiàn)代政府最本質(zhì)的特征在于對(duì)其角色的基本設(shè)定，即按照公眾的意愿和偏好提供公共物品和服務(wù)，回應(yīng)公眾的要求。這也是服務(wù)型政府區(qū)別于其他類型政府如透明政府、責(zé)任政府、效能政府的基本特點(diǎn)。

二、政府公共服務(wù)存在的主要問(wèn)題

（一）公共服務(wù)意識(shí)較差

隨著改革開(kāi)放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，逐利觀念日益泛化。一些地方政府及其公職人員忘記了自己是人民的公仆，利用人民賦予的公共權(quán)力為自己的私欲服務(wù)。官本位思想嚴(yán)重，重權(quán)力輕責(zé)任、重管理輕服務(wù)；服務(wù)有償化，服務(wù)逐利化；“門難進(jìn)，臉難看，事難辦”的現(xiàn)象依然嚴(yán)重，部門利益及個(gè)人利益至上。這就嚴(yán)重?fù)p害了黨和政府在人民群眾心目中的形象，造成干群關(guān)系緊張、官民對(duì)立和沖突不斷出現(xiàn)。

（二）公共服務(wù)職能缺失

政府作為公共權(quán)力代表者，其有效作為的領(lǐng)域是公共領(lǐng)域，為公眾提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)是政府義不容辭的責(zé)任。但政府職能定位不清，職能錯(cuò)位、越位、缺位同時(shí)存在，公共服務(wù)內(nèi)容殘缺，把本應(yīng)由政府或政府為主提供的某些公共產(chǎn)品和公共服務(wù)推向市場(chǎng)、推向社會(huì)，對(duì)社會(huì)分配、社會(huì)就業(yè)、社會(huì)保障、社會(huì)福利重視不夠，加劇了社會(huì)沖突和矛盾，阻礙社會(huì)公平，影響社會(huì)穩(wěn)定。

（三）公共服務(wù)主體單一

隨著人們生活水平的提高和需求的多樣化，對(duì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的品質(zhì)、種類、數(shù)量的要求越來(lái)越高，而現(xiàn)代政府不可能也無(wú)法將各種社會(huì)事務(wù)和公共服務(wù)一一包攬，這必然要求政府公共服務(wù)的提供方式和途徑多樣化，實(shí)現(xiàn)由單一主體向多元主體、“單中心治理”模式向“多中心治理”模式轉(zhuǎn)變。但由于管制型政府觀念的長(zhǎng)期影響，公共服務(wù)主要由政府這一單一主體來(lái)承擔(dān)，政府管了許多“不該管、管不了和管不好”的事情，沒(méi)有充分發(fā)揮公眾、企業(yè)、第三部門的作用，也沒(méi)有充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用，公共服務(wù)供給活力不足、效率低下。

（四）公共服務(wù)制度缺位

服務(wù)型政府必須以完備的制度體系和服務(wù)體系為支撐。但長(zhǎng)期以來(lái)，政府還沒(méi)有成熟和完善的制度來(lái)保證公共服務(wù)的供給，法制建設(shè)滯后，行政決策體制不科學(xué)，行政執(zhí)行機(jī)制不嚴(yán)密，行政監(jiān)督制度不完善，政府的公共服務(wù)體制僵化。個(gè)別政府部門的服務(wù)行為存在告知制度不完善、執(zhí)法依據(jù)不透明、程序不公開(kāi)等現(xiàn)象，審批透明度低、自由裁量權(quán)過(guò)大，導(dǎo)致“權(quán)力尋租”。一些政府部門對(duì)群眾的公共服務(wù)不規(guī)范，不按程序辦事，決策盲目隨意，甚至以權(quán)謀私、貪污腐化，損害了政府的形象，造成了政府誠(chéng)信危機(jī)。

三、我國(guó)建設(shè)服務(wù)型政府的基本思路

（一）更新政府行政理念

這是建設(shè)服務(wù)型政府，履行政府公共管理職能的重要前提。一是要樹(shù)立以民為本的理念。即政府行政要做到“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”，始終堅(jiān)持為人民服務(wù)，尊重和保護(hù)人民群眾的合法權(quán)益，以人民的受益水平和滿意程度作為政府施政的終極標(biāo)準(zhǔn)。政府只有從維護(hù)人民的長(zhǎng)遠(yuǎn)和整體利益出發(fā)，尊重公民的基本權(quán)利，按市場(chǎng)規(guī)律辦事，才可以做到政令暢通并贏得民心。二是要樹(shù)立責(zé)任理念。政府的各級(jí)工作人員要把傳統(tǒng)政治中的官民有別的觀念轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代政治中的政府與公民平等交換和平等制約的觀念。民主政治是建立在社會(huì)契約和人民主權(quán)的理論基礎(chǔ)之上的。公民通過(guò)納稅來(lái)支撐龐大的政府機(jī)構(gòu)雇傭政府工作人員，而政府工作人員則用服務(wù)來(lái)與之交換，這就是平等的交換關(guān)系；公民通過(guò)選舉和罷免的方式來(lái)選擇社會(huì)管理者，而管理者則在選民的時(shí)刻制約下為公民提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，這就是平等的制約關(guān)系。三是要樹(shù)立“公共管理”理念。實(shí)現(xiàn)政府公共服務(wù)社會(huì)化，由“單中心治理模式”轉(zhuǎn)向“多中心治理模式”，改變?cè)瓉?lái)政府是唯一的治理中心的傳統(tǒng)做法，強(qiáng)調(diào)政府與非政府組織、社區(qū)及私人等部門的合作，形成政府與非政府組織的合作伙伴關(guān)系。通過(guò)政府生產(chǎn)性和服務(wù)性功能的轉(zhuǎn)移，通過(guò)社會(huì)責(zé)任的共同負(fù)擔(dān)、通過(guò)合同外包等方式，將社會(huì)和民間力量釋放出來(lái)形成國(guó)家建設(shè)的合力，這樣不僅有利于提高政府治理的能力，彌補(bǔ)政府力量的不足，體現(xiàn)公助、互助、資助，而且有利于實(shí)現(xiàn)責(zé)任共擔(dān)和利益共享。

（二）建立適合我國(guó)國(guó)情的公共服務(wù)體系

這是建設(shè)服務(wù)型政府的基礎(chǔ)。黨的十八大報(bào)告明確提出：“要多謀民生之利，多解民生之憂，解決好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，在學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居上持續(xù)取得新進(jìn)展，努力讓人民過(guò)上更好生活。”十八大報(bào)告的這段表述十分簡(jiǎn)潔、準(zhǔn)確、醒目，得到了黨內(nèi)外的廣泛贊同和廣大人民群眾的衷心擁護(hù)，對(duì)建立中國(guó)特色的公共服務(wù)體系具有重要的指導(dǎo)意義。建立公共服務(wù)體系，一是要明確公共服務(wù)體系的門類、結(jié)構(gòu)和重點(diǎn)。公共服務(wù)的門類很多，既包括基本民生方面的教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療、保障性住房、基礎(chǔ)設(shè)施，也包括公共安全方面的社會(huì)安全、消費(fèi)安全、生產(chǎn)安全、生態(tài)安全，還包括促進(jìn)人的全面發(fā)展的科學(xué)技術(shù)、文化藝術(shù)、體育休閑等。在推進(jìn)公共服務(wù)體系建設(shè)的過(guò)程中，既要強(qiáng)化重點(diǎn)，又要兼顧全面，逐步建立起重點(diǎn)突出、門類齊全、比較完善的公共服務(wù)體系。二是要制定動(dòng)態(tài)的基本公共服務(wù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。公共服務(wù)涉及的服務(wù)對(duì)象、供給主體和政府部門很多，在服務(wù)程序、支出標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)質(zhì)量上要求不一，這就要求我們建設(shè)公共服務(wù)體系國(guó)家層面的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，為全國(guó)各類公共服務(wù)體系建設(shè)的推進(jìn)建立一個(gè)基本參照體系。三是要制定和實(shí)施公共服務(wù)體系建設(shè)的總體戰(zhàn)略規(guī)劃。公共服務(wù)體系建設(shè)既是一項(xiàng)艱巨復(fù)雜的系統(tǒng)工程，又是一個(gè)不斷推進(jìn)的歷史過(guò)程，難度大，涉及面廣，持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，面臨的問(wèn)題多。因而需要集中各方力量和智慧，廣泛匯集民意，制定科學(xué)的總體戰(zhàn)略規(guī)劃，使之與國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃相銜接，與全面建成小康社會(huì)的要求相適應(yīng)。要分階段、有重點(diǎn)、按步驟實(shí)施規(guī)劃，努力到2020年建立起惠及全民、公平公正、水平適度、可持續(xù)發(fā)展的公共服務(wù)體系。

（三）加快轉(zhuǎn)變政府職能

這是建設(shè)服務(wù)型政府的重點(diǎn)，也是處理好政府與市場(chǎng)關(guān)系的關(guān)鍵。政府職能轉(zhuǎn)變的基本方向和目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)三個(gè)方面的轉(zhuǎn)變，即推動(dòng)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義轉(zhuǎn)變。為此，一是要深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)。加快推進(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政社分開(kāi)，切實(shí)減少對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。要遵循社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，加強(qiáng)和改進(jìn)國(guó)家宏觀調(diào)控，完善宏觀調(diào)控體系，著力提高宏觀調(diào)控和管理水平。二是要進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管，不斷完善市場(chǎng)體系，創(chuàng)造良好市場(chǎng)環(huán)境，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序。三是要更加注重社會(huì)管理和公共服務(wù)，從體制、機(jī)制、政策、人才和信息化方面全面加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)。創(chuàng)新社會(huì)管理，保障和改善民生，提高公共服務(wù)水平；營(yíng)造既有活力又有秩序的社會(huì)環(huán)境，切實(shí)維護(hù)社會(huì)公平正義，促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)。

（四）穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革，健全部門職責(zé)體系

這是建設(shè)服務(wù)型政府的重要途徑。大部門制是一種合理設(shè)置機(jī)構(gòu)、優(yōu)化職能配置的政府組織模式。實(shí)行大部門制改革，不僅可以優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)和行政運(yùn)行機(jī)制，有效克服行政體制中機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉，權(quán)責(zé)脫節(jié)、職責(zé)不清，推諉扯皮、效率低下等弊端，而且有利于推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化、規(guī)范化，提高決策水平，有利于整合公務(wù)員隊(duì)伍，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)。黨的十七大提出，要“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制”；黨的十七屆五中全會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要“堅(jiān)定推進(jìn)大部門制改革”；黨的十八大報(bào)告更加明確要求，要“穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革，健全部門職責(zé)體系”。這充分體現(xiàn)了中央對(duì)深化行政體制改革、建設(shè)服務(wù)型政府的決心。推進(jìn)大部門制改革，要對(duì)職能相近、管理分散的機(jī)構(gòu)進(jìn)行合并，對(duì)職責(zé)交叉重復(fù)、相互扯皮、長(zhǎng)期難以協(xié)調(diào)解決的機(jī)構(gòu)進(jìn)行合并調(diào)整，以利于實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一、提高整體效能。同時(shí)，要對(duì)職能范圍過(guò)寬、權(quán)力過(guò)分集中的機(jī)構(gòu)進(jìn)行適度分設(shè)，以改變部門結(jié)構(gòu)失衡和運(yùn)行中顧此失彼的現(xiàn)象。建立健全部門職責(zé)體系，是政府全面正確履行職能的基礎(chǔ)。要科學(xué)劃分、合理界定政府各部門職能，包括綜合部門與專業(yè)部門、專業(yè)部門與專業(yè)部門的職能關(guān)系，明確各部門責(zé)任，確保權(quán)責(zé)一致。要進(jìn)一步理順部門關(guān)系，促進(jìn)各部門之間協(xié)調(diào)配合、運(yùn)轉(zhuǎn)有序。