我國(guó)農(nóng)村兒童權(quán)利保障問(wèn)題研究

譚和平，冷 倩

（衡陽(yáng)師范學(xué)院 南岳學(xué)院法律系，湖南 衡陽(yáng) 421008）

兒童也稱未成年人。然而由于歷史、自然環(huán)境與風(fēng)俗習(xí)慣等原因，各國(guó)對(duì)成年年齡的界定具有一定的差異性。《聯(lián)合國(guó)兒童權(quán)利公約》第一條規(guī)定：“兒童系指18周歲以下的任何人，除非對(duì)其適用之法律規(guī)定成年年齡低于18周歲?！保?］而我國(guó)《憲法》﹑ 《未成年人保護(hù)法》﹑ 《刑法》等相關(guān)法律規(guī)定，兒童是指從出生至未滿18周歲的人。

目前，我國(guó)大約有9億農(nóng)民，其中農(nóng)民工約1.2億，處于義務(wù)教育年齡段的留守兒童就有2000多萬(wàn)！而且這個(gè)數(shù)字還在逐年增長(zhǎng)［2］。因此，我國(guó)農(nóng)村兒童權(quán)利的保護(hù)問(wèn)題已經(jīng)成為制約社會(huì)發(fā)展的重要因素。事實(shí)上，兒童的健康成長(zhǎng)，不僅關(guān)系到農(nóng)民的切身利益和權(quán)益，而且關(guān)系到整個(gè)社會(huì)的發(fā)展。如果不重視，整個(gè)社會(huì)都會(huì)為農(nóng)村下一代的發(fā)展缺失付出代價(jià)。近幾年農(nóng)村兒童的權(quán)利保護(hù)問(wèn)題，主要是教育權(quán)問(wèn)題得到了政府一定程度的重視，但是農(nóng)村兒童權(quán)利保護(hù)問(wèn)題依然嚴(yán)重。有專家指出：沒(méi)有農(nóng)村的現(xiàn)代化就沒(méi)有我國(guó)的現(xiàn)代化，沒(méi)有農(nóng)村的和諧就沒(méi)有我們?nèi)鐣?huì)的和諧。所以，解決好農(nóng)村兒童問(wèn)題，便成為構(gòu)建和諧社會(huì)、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的時(shí)代要求。

一、當(dāng)前農(nóng)村兒童權(quán)利保障面臨的主要問(wèn)題

（一）監(jiān)護(hù)權(quán)問(wèn)題

兒童權(quán)利公約規(guī)定，所有兒童，無(wú)論何種民族，何種性別，是否殘疾等，都有生存的權(quán)利。生存權(quán)包括生命權(quán)﹑健康權(quán)和醫(yī)療保健獲得權(quán)等［3］。然而，在我國(guó)當(dāng)前的農(nóng)村，封建殘余思想在我國(guó)廣大的農(nóng)村可以說(shuō)根深蒂固，重男輕女的現(xiàn)象在農(nóng)村依然比較嚴(yán)重，虐待﹑遺棄﹑摧殘兒童的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。另一方面，我國(guó)經(jīng)濟(jì)總體水平發(fā)展較快，但農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展依然緩慢，某些農(nóng)村經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，農(nóng)民的生活依然處于極度貧困的階段，溫飽問(wèn)題尚未得到徹底解決，因此，我國(guó)農(nóng)村有不少地區(qū)依然存在監(jiān)護(hù)權(quán)不能到位的歷史因素與現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)困境。

父母作為監(jiān)護(hù)人，對(duì)未成年子女的人身安全負(fù)有保護(hù)的義務(wù)，排除來(lái)自外界的各種自然損害、防止他人的非法侵害是他們的職責(zé)所在。但是在農(nóng)村，很多兒童的父母長(zhǎng)期在外務(wù)工，監(jiān)護(hù)缺位。無(wú)奈之下，只好委托他人代為監(jiān)管，而受托人，譬如祖父母、親戚朋友等的監(jiān)護(hù)往往又不到位，致使農(nóng)村兒童的生命健康權(quán)受到嚴(yán)重威脅［4］。例如四川一女童被臨時(shí)監(jiān)護(hù)人 （其堂叔）強(qiáng)奸，湖北黃梅縣一兒童因父母長(zhǎng)期外出打工，養(yǎng)成孤僻的性格，經(jīng)常跟爺爺發(fā)生口角，后來(lái)被爺爺殺害。還有很多兒童因?yàn)楸O(jiān)管不力，因車禍﹑觸電，溺水等意外事故身亡，這種悲劇事件不勝枚舉，發(fā)人深思［5］。

（二）受教育權(quán)問(wèn)題

當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村兒童受教育權(quán)值得特別重視。雖然我國(guó)的諸多法律法規(guī)都明文規(guī)定保障兒童接受教育的權(quán)利，如 《憲法》、 《未成年人保護(hù)法》、《義務(wù)教育法》都有涉及，但在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，尤其在我國(guó)西部地區(qū)或偏遠(yuǎn)的山區(qū)，兒童失學(xué)現(xiàn)象還是大量存在的。一方面，不少家庭由于經(jīng)濟(jì)狀況欠佳，溫飽問(wèn)題還沒(méi)徹底解決，進(jìn)而不愿意拿出更多的錢供孩子讀書 （更為普遍的是義務(wù)教育后期的教育）；一方面，偏遠(yuǎn)的山區(qū)辦學(xué)條件極差，農(nóng)村小孩找不到適合的讀書場(chǎng)所；此外，當(dāng)今社會(huì) “拜金主義”、 “享樂(lè)主義”思想嚴(yán)重，不少農(nóng)村家長(zhǎng)認(rèn)為讀不讀書、讀多少書無(wú)所謂，孩子只要能賺錢就可以了。況且，子女早一天賺到錢，自己就能早減輕負(fù)擔(dān)。于是，農(nóng)村不少孩子過(guò)早地?fù)?dān)負(fù)起賺錢養(yǎng)家的責(zé)任。盡管我國(guó)小學(xué)適齡兒童入學(xué)率由1990年的96.3%，提高到2000年的99.1%，小學(xué)5年鞏固率由1990年的71.4%提高到2000年的94.5%，占全國(guó)人口85%的地區(qū)普及了9年義務(wù)教育［3］，但由于發(fā)展不平衡，我國(guó)貧困地區(qū)仍有許多適齡兒童無(wú)法入學(xué)。僅 “安康計(jì)劃西部行”的調(diào)查表明，失學(xué)兒童在四川省達(dá)13.5萬(wàn)名、寧夏寧南8個(gè)縣達(dá)2.7萬(wàn)名、內(nèi)蒙古自治區(qū)達(dá)5萬(wàn)名。上述資料顯示：我國(guó)農(nóng)村兒童受教育權(quán)利實(shí)現(xiàn)的狀況呈明顯的地域性特征。此外，我國(guó)流動(dòng)兒童中仍有近10%沒(méi)能入學(xué)。農(nóng)民工的適齡子女失學(xué)問(wèn)題仍較嚴(yán)重。此外，不在學(xué)兒童的 “童工”問(wèn)題也比較突出。在失學(xué)的12到14周歲的流動(dòng)兒童中，有60%的人已經(jīng)開(kāi)始工作［6］。

二、我國(guó)農(nóng)村兒童權(quán)利保護(hù)缺失的成因

（一）父母子女異地分居，政府措施缺失

從 《民法通則》及 《婚姻家庭法》的規(guī)定來(lái)看，父母是法定監(jiān)護(hù)人，然而迫于生計(jì)，父母雙雙離家謀生，將子女留給年邁的父母照料，除了經(jīng)濟(jì)上的照顧以外，其他的監(jiān)護(hù)義務(wù)又如何落實(shí)？此外，農(nóng)民工子女在城市就讀的問(wèn)題自改革開(kāi)放以來(lái)幾十年了，又有幾部地方性的法規(guī)或地方性政策涉及了這方面的問(wèn)題？因此，即使不少父母有將子女留在身邊照顧的良好愿望，也難以實(shí)現(xiàn)。近幾年少數(shù)沿海開(kāi)放地區(qū)的城市開(kāi)始開(kāi)展了一些實(shí)際性的工作，為農(nóng)民工子女在城市就讀的問(wèn)題開(kāi)啟了一扇希望的大門。然而，這些地方也是迫于國(guó)家政策重心的轉(zhuǎn)移，為了留住必要的勞動(dòng)力，才不得已而為之！盡管如此，我國(guó)大部分城市這方面的法規(guī)政策依然未見(jiàn)端貌。

（二）有關(guān)立法脫離了基本國(guó)情，缺乏針對(duì)性

目前，我國(guó)關(guān)于兒童的受教育權(quán)問(wèn)題的立法主要有：《未成年人保護(hù)法》、《義務(wù)教育法》。但這些法律適用的對(duì)象是未成年兒童，既包括城市兒童也包括農(nóng)村兒童。從我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，許多規(guī)定都是針對(duì)全國(guó)兒童而言的，但事實(shí)上問(wèn)題主要發(fā)生在或者說(shuō)幾乎發(fā)生在農(nóng)村兒童身上。換句話說(shuō)，這些問(wèn)題很難發(fā)生在城市兒童身上。譬如：《義務(wù)教育法》第十五條規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府必須創(chuàng)造條件，使適齡兒童、少年入學(xué)接受義務(wù)教育”；《教育法》第十八條規(guī)定：“各級(jí)人民政府采取各種措施保障適齡兒童、少年就學(xué)?！边@些規(guī)定所要解決的適齡兒童入學(xué)問(wèn)題，就現(xiàn)狀而言就是農(nóng)村兒童面臨的問(wèn)題。

（三）觀念落后是一個(gè)不可忽視的因素

《婦女兒童權(quán)利保護(hù)法》第三十三條規(guī)定：“國(guó)家保障婦女享有與男子平等的人身權(quán)利?！钡谌鍡l規(guī)定：“婦女的生命健康權(quán)不受侵犯。禁止溺、棄、殘害女嬰。”可是在農(nóng)村，傳統(tǒng)的男尊女卑、傳宗接代的思想依然存在，致使農(nóng)村未成年女子在受教育權(quán)等方面都難以取得與未成年男子同等的權(quán)利。此外，農(nóng)村未成年子女人身權(quán)受侵害的現(xiàn)象也是屢見(jiàn)不鮮。我國(guó)傳統(tǒng)文化強(qiáng)調(diào)的是在社會(huì)生活中個(gè)人的責(zé)任和義務(wù)，君仁、臣忠、父慈、子孝、婦賢、兄悌、友信，強(qiáng)調(diào)的都是個(gè)人的身份以及與身份相適應(yīng)的職責(zé)與義務(wù)。這種觀念導(dǎo)致父母打罵兒童﹑甚至虐待兒童的現(xiàn)象往往得不到應(yīng)有的制止，更談不上懲罰了。因?yàn)楦改?“教育”自己的子女是 “天經(jīng)地義”的；古語(yǔ)云 “棍棒底下出孝子”，因此教訓(xùn)教訓(xùn)子女也沒(méi)什么大不了的事。政府官員或職能部門往往也將父母管教子女的事情看做是 “家務(wù)事”。往往是出了重大的刑事案件之后，政府才出面干預(yù)。

三、解決農(nóng)村兒童權(quán)利保護(hù)問(wèn)題的應(yīng)對(duì)之策

（一）轉(zhuǎn)變立法觀念，將兒童從立法的客體地位轉(zhuǎn)變?yōu)橹黧w地位

在兒童權(quán)利保護(hù)工作中，我們需要反思的另一個(gè)問(wèn)題是兒童是權(quán)利的主體，還是權(quán)利的客體？從傳統(tǒng)到現(xiàn)實(shí)，人們往往更多地把兒童當(dāng)作弱小被動(dòng)的保護(hù)對(duì)象，而較少地把他們當(dāng)作積極主動(dòng)的權(quán)利主體來(lái)對(duì)待。從這樣一種兒童觀出發(fā)，成人往往是把自己的意志和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)加給兒童，而較少考慮兒童自己的需要與愿望。這種出于好意的 “保護(hù)”，往往結(jié)果造成的是對(duì)兒童的傷害。把兒童看作積極主動(dòng)的權(quán)利主體，是現(xiàn)代兒童權(quán)利保護(hù)的基點(diǎn)。雖然由于其在生理與心理上的弱小與不成熟，兒童需要成人的保護(hù)，但是保護(hù)不等于放棄對(duì)他們的尊重。恰恰相反，保護(hù)的前提是尊重。缺乏尊重的保護(hù)可能會(huì)變成對(duì)兒童權(quán)利的剝奪。只有在尊重的前提下，才能真正實(shí)現(xiàn)保護(hù)［7］。

（二）完善農(nóng)村子女城市求學(xué)方面的立法

目前，國(guó)家出臺(tái)了一些解決農(nóng)民工子女上學(xué)的立法與政策。部門規(guī)章主要有：1998年3月2日國(guó)家教委﹑公安部發(fā)布的 《流動(dòng)兒童少年就學(xué)暫行辦法》；國(guó)家政策主要有：2003年國(guó)務(wù)院辦公廳先后發(fā)布的 《關(guān)于做好農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》，以及 《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見(jiàn)》等等。這些法規(guī)、政策雖然為保障農(nóng)民工子女入學(xué)提供了支持，但依然存在不少的法律空白地帶，以及不明確﹑不合理甚至相互沖突的地方，這種狀況不利于農(nóng)民工子女的受教育權(quán)的保障。據(jù)此，應(yīng)進(jìn)一步健全與完善相關(guān)立法和政策。筆者認(rèn)為，以下幾個(gè)方面應(yīng)是完善的重點(diǎn)：

首先，改革戶籍制度。改革現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的戶籍制度及與之相關(guān)的教育體制，消除城鄉(xiāng)差別，從根本上解決流動(dòng)兒童入學(xué)難的問(wèn)題。戶籍制度最突出的弊端在于區(qū)分了 “農(nóng)業(yè)人口”與 “非農(nóng)業(yè)人口”，人為地將城市兒童和農(nóng)村兒童區(qū)別開(kāi)來(lái)。使城鄉(xiāng)兒童在同一片天空中難以甚至不可能獲取同等的教育資源。因此，戶籍制度改革的重點(diǎn)是：徹底打破維系多年的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)體制，拆除教育壁壘，逐步取消農(nóng)民工子女城市上學(xué)的限制。最終使農(nóng)民工子女在城市中享受 “無(wú)差別待遇”，實(shí)現(xiàn)均等的受教育權(quán)［8］。如此以來(lái)，那些遠(yuǎn)在他鄉(xiāng)疲于生計(jì)的農(nóng)民們就可享受到同當(dāng)?shù)厝艘粯拥母＠?，他們就可以將孩子帶在身邊，更好地行使?duì)未成年子女的監(jiān)護(hù)權(quán)。從某種程度上說(shuō)，備受關(guān)注的農(nóng)村 “留守兒童”的監(jiān)護(hù)權(quán)問(wèn)題就得到了根本性解決。

其次，出臺(tái)保障農(nóng)民工子女求學(xué)的政策、規(guī)章與地方性法規(guī)。由于政策較法律有更大的靈活性，在相關(guān)法律未出臺(tái)之前，可以先行頒布有針對(duì)性的政策，解決農(nóng)民工子女求學(xué)的 “燃眉之急”。在政策比較完善，實(shí)施取得了成功之后，再將之上升為法律。由于農(nóng)民工子女上學(xué)問(wèn)題已經(jīng)成為全國(guó)普遍性問(wèn)題，因此就該問(wèn)題單獨(dú)立法應(yīng)該也并無(wú)不可。但農(nóng)民工子女上學(xué)問(wèn)題的關(guān)鍵是流動(dòng)兒童上學(xué)的問(wèn)題，而這個(gè)問(wèn)題同樣涉及到流動(dòng)的城市兒童。因此，建議國(guó)務(wù)院頒布一部 《流動(dòng)兒童上學(xué)的實(shí)施辦法》較為妥當(dāng)。

（三）健全未成年人監(jiān)護(hù)制度

1.貫徹落實(shí)未成年人保護(hù)法，建立未成年人監(jiān)護(hù)人委托制度

父母對(duì)未成年人的監(jiān)護(hù)和教育責(zé)任是法定的，父母應(yīng)切實(shí)履行這一職責(zé)。父母未能很好履行其監(jiān)護(hù)職責(zé)的，應(yīng)進(jìn)行教育，責(zé)令其悔改，嚴(yán)重不合格的父母可以剝奪其監(jiān)護(hù)的資格。在監(jiān)護(hù)人父母將子女委托他人照管方面，我國(guó)未成年保護(hù)法中應(yīng)該加入 “未成年人監(jiān)護(hù)人委托制度”，明確受委托人的職責(zé)，落實(shí)留守兒童監(jiān)護(hù)主體，并落實(shí)其教育和管理責(zé)任，從法律上保障農(nóng)村兒童的各種權(quán)益。

2.完善我國(guó)未成年人的國(guó)家監(jiān)護(hù)制度

嚴(yán)格地講，我國(guó)是有未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)制度的，只不過(guò)這些制度不夠健全，更沒(méi)有得到落實(shí)。因?yàn)?，根?jù) 《中華人民共和國(guó)民法通則》第16條規(guī)定，沒(méi)有法定監(jiān)護(hù)人和指定監(jiān)護(hù)人的，由未成年人的父、母的所在單位或者未成年人住所地的居民委員會(huì)、村民委員會(huì)或者民政部門擔(dān)任監(jiān)護(hù)人。而現(xiàn)實(shí)是：有哪一個(gè)村委會(huì)、民政部門擔(dān)任過(guò)監(jiān)護(hù)人？因此，我國(guó)應(yīng)該從中央到地方建立起一個(gè)國(guó)家監(jiān)護(hù)職能部門體系，明確相關(guān)監(jiān)護(hù)部門的權(quán)力與職責(zé)。加大對(duì)村民委員會(huì)、農(nóng)村地區(qū)民政部門等監(jiān)護(hù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)力度，解決好那些喪失父母的孤兒、父母無(wú)監(jiān)護(hù)能力的 “貧困兒”等社會(huì)最底層的未成年人的生命健康權(quán)、受教育權(quán)問(wèn)題。

（四）加強(qiáng)職能部門的配合，建立行政介入機(jī)制，構(gòu)建農(nóng)村兒童保護(hù)網(wǎng)

農(nóng)村兒童的現(xiàn)狀怎樣，有兩個(gè)機(jī)構(gòu)是最為知情的，一個(gè)是學(xué)校；一個(gè)是村委會(huì)。學(xué)校應(yīng)定期將學(xué)生在校的表現(xiàn)反映給家長(zhǎng)；對(duì)于失學(xué)兒童要查明失學(xué)原因，并及時(shí)上報(bào)教育主管部門，同時(shí)向?qū)W生所在村委會(huì)通報(bào)情況。對(duì)于有經(jīng)濟(jì)能力又無(wú)正當(dāng)理由隨意剝奪子女受教育權(quán)的家長(zhǎng)，村委會(huì)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主管部門應(yīng)進(jìn)行勸告、批評(píng)和教育，督促其改進(jìn)錯(cuò)誤；對(duì)家長(zhǎng)遺棄、虐待子女的現(xiàn)象村委會(huì)要及時(shí)干預(yù)，情節(jié)嚴(yán)重的要上報(bào)行政主管部門作出進(jìn)一步的處理。

［1］陳怡琴.對(duì)家庭兒童權(quán)利保護(hù)的調(diào)查與思考［J］.雁北師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2003 （4）：108－110.

［2］王秋香，歐陽(yáng)晨.論父母監(jiān)護(hù)缺位與農(nóng)村留守兒童權(quán)益保障［J］.學(xué)術(shù)論壇，2006 （10）：137－140.

［3］宋戈.加強(qiáng)對(duì)兒童權(quán)利的法律保護(hù)［J］.江西教育科研，2002 （5）：34－35.

［4］危珊珊，楊艷.我國(guó)農(nóng)村留守兒童存在的問(wèn)題及建議［J］.理論界，2006 （6）：92－93.

［5］姚云.農(nóng)村留守兒童的問(wèn)題及教育應(yīng)對(duì)［J］.教育理論與實(shí)踐，2005 （4）：41－43.

［6］國(guó)務(wù)院婦女兒童工作委員會(huì).中國(guó)兒童發(fā)展綱要（2001—2010年）［EB／OL］.（2011－11－20）.http ：／／baike.baidu.com／view／3161346.htm.

［7］李薇薇.我國(guó)流動(dòng)兒童近10%未入學(xué)，民工子女入學(xué)仍成問(wèn)題［EB／OL］.（2011－11－20）.http：／／news.xinhuanet.com／edu／2004－11－04／content＿2177662.htm.

［8］劉焱.兒童權(quán)利保護(hù)：?jiǎn)栴}與思考［J］.學(xué)前教育研究，1996，（3）：17－19.