黃河豫西段水行政執(zhí)法現(xiàn)狀及對策

雷亞紅，楊 洋，陳衛(wèi)國

（豫西黃河河務(wù)局，河南 洛陽 471000）

0 引言

黃河豫西段流經(jīng)三門峽市（靈寶市、陜縣、湖濱區(qū)和澠池縣）、洛陽市（新安縣、孟津縣、吉利區(qū)和偃師市）及濟(jì)源市（邵原鎮(zhèn)、下冶鎮(zhèn)、大峪鎮(zhèn)和坡頭鎮(zhèn)），其中三門峽市境內(nèi)187 km，洛陽市境內(nèi)96 km，濟(jì)源市境內(nèi)58 km。該河段水形地勢復(fù)雜，管理機(jī)構(gòu)交叉重疊，給水行政執(zhí)法帶來系列問題。作為該河段的一線員工，筆者對這個(gè)問題進(jìn)行了一些探索［1~2］。

1 復(fù)雜的黃河豫西段

1．1 復(fù)雜的水形地勢

豫西黃河河道水形地勢復(fù)雜，既有山區(qū)型河道，又有平原型河道；既有堤防河道，又有無堤防河道；既有自然狀態(tài)下的原型河道，又有水庫建成后受其影響的河道。就水庫而言，就有3座大中型水庫：三門峽水庫、小浪底水庫和西霞院水庫。其中：三門峽水利樞紐工程是中國黃河中上游段建設(shè)的大型水利工程項(xiàng)目，連接河南省三門峽市和山西省平陸縣，水庫面積2 350 km2，這是在黃河上修建的第一座大型水庫；小浪底水利樞紐是黃河干流三門峽以下唯一能夠取得較大庫容的控制性工程，小浪底庫區(qū)總面積1 262 km2，全長130 km（上至三門峽大壩，下至小浪底大壩）。庫區(qū)跨三門峽（陜縣和澠池縣）、洛陽（新安縣和孟津縣）和濟(jì)源3市；西霞院工程是小浪底工程的配套工程，其開發(fā)任務(wù)是以反調(diào)節(jié)為主，結(jié)合發(fā)電，兼顧供水、灌溉等，進(jìn)行綜合利用［1～2］。 西霞院水庫大壩以下至下界孟津扣馬之間的29 km屬自然流態(tài)設(shè)防河道，沿岸布設(shè)有黃河堤防7．6 km，險(xiǎn)工1處，控導(dǎo)工程 3處，護(hù)灘護(hù)岸工程 4處［2］。

1．2 重疊的管理機(jī)構(gòu)

目前，豫西黃河河段內(nèi)存在著四個(gè)管理單位：隸屬黃河水利委員會(huì)（簡稱“黃委會(huì)”）的三門峽黃河明珠（集團(tuán)）有限公司和豫西河務(wù)局；隸屬當(dāng)?shù)卣娜T峽市黃河河務(wù)局及所屬四個(gè)縣局；隸屬水利部的小浪底建管局。這些機(jī)構(gòu)之間存在相互隸屬或不相隸屬的關(guān)系，有的雖然行政管理上不相隸屬，但是業(yè)務(wù)上卻存在著隸屬關(guān)系，它們的職責(zé)范圍交叉重疊。

1.2.1 三門峽黃河明珠（集團(tuán)）有限公司的職責(zé)范圍

三門峽黃河明珠（集團(tuán)）有限公司負(fù)責(zé)三門峽水利樞紐的管理和運(yùn)營維護(hù)，負(fù)責(zé)陜西潼關(guān)至三門峽大壩段、高程在335 m以下三門峽庫區(qū)范圍內(nèi)取水許可監(jiān)督管理和三門峽大壩保護(hù)區(qū)管理范圍內(nèi)各類建設(shè)項(xiàng)目的審查。

1.2.2 豫西河務(wù)局的職責(zé)范圍

豫西河務(wù)局主要負(fù)責(zé)黃河豫西河道的治理開發(fā)規(guī)劃、工程建設(shè)與管理、防洪防凌、灘區(qū)安全建設(shè)、水政水資源管理與調(diào)度、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等工作。同時(shí)按照授權(quán)，對三門峽大壩保護(hù)區(qū)以下至西霞院黃河干流河道具體行使水行政管理職能，對潼關(guān)以下至西霞院大壩區(qū)間河道實(shí)施統(tǒng)一水量調(diào)度管理。

1.2.3 三門峽市黃河河務(wù)局及所屬縣局的職責(zé)范圍

三門峽市黃河河務(wù)局及所屬縣局負(fù)責(zé)三門峽、小浪底庫區(qū)三門峽境內(nèi)的治理規(guī)劃、治理工程的建設(shè)管理、防汛防凌、灘涂開發(fā)及水土保持等工作。

1.2.4 小浪底水利樞紐管理中心的職責(zé)范圍

小浪底水利樞紐管理中心主要負(fù)責(zé)小浪底水庫和西霞院水庫庫區(qū)管理以及地震臺網(wǎng)運(yùn)行管理、塌岸滑坡體監(jiān)測等工作，并開展水政監(jiān)察有關(guān)工作，在業(yè)務(wù)上接受黃委會(huì)水政監(jiān)察總隊(duì)的指導(dǎo)和監(jiān)督。

2 黃河豫西段水行政執(zhí)法現(xiàn)狀及原因分析

2．1 水行政執(zhí)法不力

黃河豫西段復(fù)雜的水形地勢，交叉重疊的管理機(jī)構(gòu)，加上人們對經(jīng)濟(jì)利益的片面追求，使得該河段的執(zhí)法不力、管理效果不佳，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（1）水事活動(dòng)亂而無序。黃河豫西段水事活動(dòng)頻繁而無章。如現(xiàn)在小浪底庫區(qū)旅游設(shè)施眾多，存在大量浮橋、游船、碼頭和渡船等生產(chǎn)、旅游設(shè)施、設(shè)備，這些設(shè)施大多沒有審批手續(xù)，分屬于地方政府、海事、港監(jiān)、旅游等多個(gè)部門管理，各種安全設(shè)施和應(yīng)急措施不到位，存在著重大的安全隱患；庫區(qū)內(nèi)網(wǎng)箱養(yǎng)魚和灘地種植現(xiàn)象嚴(yán)重。一旦遇上游洪水，有可能阻攔大量漂浮雜物，造成河道堵塞，進(jìn)而影響河道行洪能力；庫區(qū)正常蓄水位275米以下，如今庫區(qū)仍有部分的住戶和挖砂、開礦、耕種、放牧、養(yǎng)魚等流動(dòng)人群，一旦出現(xiàn)大洪水或小浪底水庫緊急蓄水，遷安救護(hù)措施很難保證。

（2）庫區(qū)內(nèi)存在滑坡、塌岸等重大安全隱患。庫區(qū)內(nèi)存在大量滑坡體，由于庫區(qū)黃河河道狹窄，一旦滑動(dòng)，可能造成黃河斷流，形成堰塞湖和庫中庫。同時(shí)，庫區(qū)內(nèi)還有大量的危巖體和塌岸區(qū)，經(jīng)過多年的高水位浸泡，風(fēng)化和沖蝕嚴(yán)重，隨時(shí)威脅著人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全。

（3）生態(tài)環(huán)境脆弱。在庫區(qū)沿岸零散分布著數(shù)十家鋁礬土、煤炭、硫鐵、石英石礦井，礦區(qū)廢棄礦渣及半成品料堆積嚴(yán)重，大批植被受到破壞，山體、灘岸水土流失嚴(yán)重，廢水、廢渣、廢氣給空氣、水體及防洪安全造成極大威脅，生態(tài)環(huán)境脆弱，生態(tài)保護(hù)和修復(fù)任務(wù)重。

2．2 水行政執(zhí)法效果不佳的原因分析

黃河豫西段水行政執(zhí)法效果不佳的原因，主要在于現(xiàn)存的多家管水的體制問題，表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（1）法權(quán)與授權(quán)不符。法權(quán)與授權(quán)不符，水行政執(zhí)法主體沖突，管理措施難以落實(shí)。根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定和上級授權(quán)，當(dāng)?shù)睾拥乐鞴軝C(jī)關(guān)——豫西河務(wù)局對授權(quán)河段行使水行政管理職責(zé)。而三門峽市黃河河務(wù)局根據(jù)當(dāng)?shù)卣跈?quán)也對境內(nèi)小浪底庫區(qū)實(shí)施河道管理，造成在同一河段的管理沖突。

（2）授權(quán)與事權(quán)不符。授權(quán)與事權(quán)不符，管線長，沒有專管機(jī)構(gòu)，監(jiān)管難度大。黃河在三門峽陜縣、澠池縣和洛陽市新安縣境內(nèi)河道長117 km，目前還未依法設(shè)立水行政主管部門，造成該段河道監(jiān)管缺位。

（3）水資源管理監(jiān)督交叉。豫西黃河水資源管理尚未真正實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理與調(diào)度。根據(jù)《黃河水量調(diào)度條例》規(guī)定，河南省境內(nèi)黃河干流的水量由河南黃河河務(wù)局負(fù)責(zé)。豫西黃河河務(wù)局負(fù)責(zé)洛陽、濟(jì)源、三門峽境內(nèi)黃河水量的調(diào)度，但三門峽庫區(qū)的取水許可監(jiān)督管理權(quán)卻歸三門峽水庫水政監(jiān)察支隊(duì)所有。實(shí)質(zhì)上并沒有實(shí)現(xiàn)真正意義上的對豫西黃河水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督［3~5］。

（4）體制不順。體制不順，職能交叉。目前，豫西黃河河道由不同隸屬關(guān)系的四個(gè)管理單位同時(shí)按照各自職責(zé)實(shí)施管理，造成政出多門、多頭管理、體制不順、職能交叉，沒有形成有效的執(zhí)法力量和管理機(jī)制。

（5）庫區(qū)立法進(jìn)程滯后。庫區(qū)立法進(jìn)程滯后，規(guī)范管理任重道遠(yuǎn)。目前，針對三門峽、小浪底和西霞院庫區(qū)群的管理還沒有一整套法律、法規(guī)或規(guī)范性文件，也沒有現(xiàn)成的成功經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，執(zhí)法部門只能在摸索中尋求新路子，給河道執(zhí)法及規(guī)范化管理造成較大困難。

3 提高水執(zhí)法效果策略探究

3．1 明確和強(qiáng)化河道主管機(jī)關(guān)的法定地位

根據(jù)《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國防洪法》、《中華人民共和國河道管理?xiàng)l例》、《黃河水量調(diào)度條例》、《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》、《河南省黃河工程管理?xiàng)l例》、《河南省黃河河道管理辦法》等有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，豫西河務(wù)局作為黃河豫西段唯一合法的水行政機(jī)關(guān)，對所轄河道依法實(shí)施規(guī)范、有效、有序的監(jiān)督和管理，既是法定的職責(zé)和權(quán)利，也是應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)。

3．2 健全組織管理機(jī)構(gòu)

在沿黃分別設(shè)立黃河河道主管機(jī)關(guān)的同時(shí)，將當(dāng)?shù)睾拥拦芾頇C(jī)構(gòu)的建制納入流域管理機(jī)構(gòu)。如政策或條件不允許，還可依托當(dāng)?shù)厮块T，積極探索“依法授權(quán)、聯(lián)合執(zhí)法”的新模式，彌補(bǔ)管理缺位的不足。對豫西黃河實(shí)施全面、統(tǒng)一管理，真正擔(dān)負(fù)起黃河水行政主管部門的職責(zé)。

3．3 完善執(zhí)法管理的體制機(jī)制

理順管理體制、完善執(zhí)法機(jī)制是規(guī)范和加強(qiáng)豫西黃河管理的關(guān)鍵和重點(diǎn)。要充分發(fā)揮河道主管機(jī)關(guān)的法定主導(dǎo)作用，盡快建立以河道主管機(jī)關(guān)為主導(dǎo)、以執(zhí)法協(xié)作為紐帶、各管理單位參與的河道綜合管理和執(zhí)法管理體系，既要明晰各方的職責(zé)范圍，又要加強(qiáng)合作協(xié)作，既注重發(fā)揮各方的主動(dòng)性，還要明確河道主管機(jī)關(guān)的主導(dǎo)性；要整合執(zhí)法力量，建立對內(nèi)聯(lián)動(dòng)、對外聯(lián)合執(zhí)法的機(jī)制和定期會(huì)商制度，信息共享，聯(lián)動(dòng)聯(lián)合，形成執(zhí)法的合力；要嚴(yán)格程序和職責(zé)，在強(qiáng)化執(zhí)法協(xié)作的同時(shí)，各方盡職盡責(zé)做好本職工作［3］。

3．4 加快庫區(qū)立法進(jìn)程

要借鑒國內(nèi)其他水庫乃至外國水庫管理經(jīng)驗(yàn)，積極協(xié)調(diào)河南、山西兩省，盡快做好調(diào)查研究等立法前期工作，盡早把三門峽、小浪底及西霞院水庫的管理納入庫區(qū)管理立法計(jì)劃。只有加快庫區(qū)立法進(jìn)程，才能實(shí)現(xiàn)庫區(qū)依法規(guī)范管理。目前，在沒有專門法規(guī)的情況下，建議暫時(shí)按照部門規(guī)章對庫區(qū)實(shí)施依法監(jiān)管。

3．5 強(qiáng)化依法實(shí)施監(jiān)管

依法實(shí)施監(jiān)管是法律法規(guī)賦予我們的法定職責(zé)和權(quán)利?！吨腥A人民共和國水法》、《中華人民共和國防洪法》等有關(guān)法律法規(guī)均明確規(guī)定了流域管理機(jī)構(gòu)及河道主管機(jī)關(guān)的法律地位、法定職責(zé)。依法實(shí)施監(jiān)管是落實(shí)最嚴(yán)格的流域管理制度的必然要求。2010年，黃委會(huì)黨組提出了實(shí)施最嚴(yán)格的水資源管理、最嚴(yán)格的河道管理和最嚴(yán)格的水土保持監(jiān)督監(jiān)測制度，實(shí)現(xiàn)最嚴(yán)格的流域管理，維持黃河健康生命。同時(shí)，河南河務(wù)局黨組提出了 “四位一體”（黃河工程、黃河經(jīng)濟(jì)、黃河文化、黃河生態(tài)）總體工作思路。這些都給我們各項(xiàng)管理工作提出了新的更嚴(yán)格的管理標(biāo)準(zhǔn)。依法實(shí)施監(jiān)管是踐行現(xiàn)代治河新理念的必然要求。從以管理工程為主、以防洪減災(zāi)為中心的傳統(tǒng)治河觀念向?qū)嵤┕こ?、資源、環(huán)境、生態(tài)全面管理的現(xiàn)代治河理念的轉(zhuǎn)變，給我們的管理工作賦予了新的內(nèi)涵和使命。依法實(shí)施監(jiān)管是區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然要求。要加大引黃供水力度，充分發(fā)揮黃河最大水源地、最優(yōu)水資源的優(yōu)勢，用足、用好黃河水資源，讓黃河更好地造福區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)。依法實(shí)施監(jiān)管是豫西黃河復(fù)雜管理現(xiàn)狀的客觀要求。只有依法實(shí)施監(jiān)管，才能實(shí)現(xiàn)豫西黃河的長治久安、規(guī)范有序和健康發(fā)展［4］。

4 結(jié)語

黃河豫西段作為黃河中下游的連接點(diǎn)和過渡段，有著不同于其他河段的特殊情況和顯著特點(diǎn)。應(yīng)盡早理順管理體制，逐步建立以河道主管機(jī)關(guān)為主導(dǎo)、以執(zhí)法協(xié)作為紐帶、各管理單位參與的河道綜合管理和執(zhí)法管理體系。應(yīng)進(jìn)一步建立、完善聯(lián)動(dòng)機(jī)制和定期會(huì)商制度，信息共享，聯(lián)動(dòng)聯(lián)合，整合執(zhí)法力量，形成執(zhí)法的合力，推動(dòng)豫西黃河河道管理及水行政執(zhí)法工作盡快步入法治、規(guī)范、有序、健康的軌道。

［1］河南黃河河務(wù)局．河南黃河志［M］．鄭州：黃河水利出版社，2009：85－96．

［2］ 衛(wèi)國峰．豫西黃河［M］．鄭州：黃河水利出版社，2009：52－55．

［3］ 全國人大常委會(huì)．中華人民共和國水法［EB ／OL］．［2013－08 －11］．http： ／／www．mwygov．cn ／zcfg ／fl／2010 ／t2002100 1_155904．

［4］全國人大常委會(huì)．中華人民共和國防洪法［EB／OL］．［2013－07－09］．http： ／／www．chinawater．net．／law ／FlordC trl．htm．

［5］中華人民共和國國務(wù)院．黃河水量調(diào)度條例［EB／OL］．［2013－12－03］．http： ／／www．gov．cn ／zwgk ／2006－07 ／28 ／content_348927．htm．