公民參與服務型政府建設研究

周小清，資林波

（中南大學，湖南長沙410083）

一、公民參與服務型政府建設的內(nèi)涵

公民參與服務型政府構建就是指在服務型政府構建中，政府充當服務人，公民則是作為被服務對象，公民在服務型政府構建過程中進行充分有效的公民參與，積極表達公民意愿、利益訴求，從而讓政府能夠全方位地了解公民的公共需求，進而能夠將政策或服務傾向于最廣大的群眾，體現(xiàn)政府“服務”的本質。公民參與貫穿服務型政府構建的整個過程，監(jiān)督服務型政府相關政策的落實情況，保證服務型政府構建的方向。公民參與服務型政府構建的整個過程是公民與政府雙向互動的過程。公民通過參與活動向政府表達利益訴求，向政府“輸入”信息，政府獲悉公民的公共信息后，進行政策醞釀，最終向社會“輸出”信息，因此，可以說，公民參與服務型政府構建其實是公民與政府之間信息的“輸入”與“輸出”的過程，是一個動態(tài)的整合過程。

二、公民參與對服務型政府建設的重要意義

1.公民參與有助于建設有限政府和法治政府

服務型政府是有限政府，有限性既是服務型政府的重要特征之一，也是服務型政府形成的前提條件。只有限定政府的職能范圍，明確政府的角色定位，才能實現(xiàn)服務性政府服務型目標。公民參與，有效地分解了政府職能，使得政府的有限性成為可能。服務型政府是有限政府，提倡以“小政府”促成“大社會”，即政府職能趨向有限性，鼓勵公民廣泛參與社會公共事務的治理，最終形成政府與公民共治的多元化的社會公共服務體系。因此，可以說公民參與是服務型政府構建的內(nèi)在要求。公民參與有效地分解和轉移了政府部分職能，并對政府行政過程進行有效監(jiān)督，形成強有力的外部制約因素，從而促進政府有限性的發(fā)展。

法治政府是指政府必須在法律的框架下行使權力，政府行為受到制約和規(guī)范，政府權力受到監(jiān)督和約束。服務型政府是法治政府，只有政府職能和行為受到規(guī)范和約束，政府的服務型原則才能得到充分地保障。政府發(fā)展的實踐充分表明，公民監(jiān)督是促使政府邁向法治之路的最有效途徑。公民參與，對政府構成了一種強有力的外部制約力量，能對其行為實行及時而有效的監(jiān)督，從而防止了政府權力的擴張和濫用，是構建法治政府的基礎條件之一。政府只有在人民的監(jiān)督下才能真正保證各項權力的行使符合法律規(guī)范，才能最終建設成為法治政府。因此，公民參與有利于服務型政府建設成為法治政府，踐行依法行政的原則。只有積極推進公民廣泛參與，才能夠有效防止政府權力的無限擴張和濫用，才能使政府行為符合法律規(guī)范，才能使服務型政府成為真正意義上的法治政府。因此，公民參與對服務型政府建設成為法治政府意義重大。

2.公民參與有助于建設透明政府和效能政府

透明化是服務型政府的一個重要特征，服務型政府就是透明政府。政府透明性是指政府政務公開，行政透明，要通過公共媒體將政府應該公開的信息向社會全面公開，讓公眾能夠及時地了解政府近期動態(tài)。透明政府應該讓民眾知道政府在做什么，怎樣做，會有怎樣的效果。透明政府包括政府組織透明，政府決策透明，政府管理透明。公民具有知情權，知情權是公民最基本的一項權利，是公民其他權利得以實現(xiàn)的保障。只有公眾能夠及時全面了解到真實而有效的信息，才會做出正確的判斷，才會對政府做出的決策給予支持與配合。只有政府以積極透明的姿態(tài)面對社會，才能得到公民的理解和贏來公民的全力支持，從而提升政府的威望。公民參與是保證公民及時全面了解政府信息的根本方式。公民參與與政府透明度有著重要關聯(lián)。公民參與要求政府管理的透明性，而政府管理透明度需要通過公民參與得以體現(xiàn)。公民參與有利于提高政府管理的透明度?！坝行У墓駞⑴c能夠使行政體制公開化、透明化，而封閉的行政體制往往忽視對公眾要求的整合，會導致政府部門對權力的濫用。隨著公民參與的發(fā)展，滿足公民的知情權，建立透明政府的呼聲越來越高，而且這也是建立服務型政府的必然選擇?！盵1]透明政府不僅要向社會公開政府事務，政策規(guī)章還要公開政策制定的背景和過程，即不僅要讓公眾知道政府的政策還要讓公眾明白政策制定的全程。在這個過程中，公民參與顯得尤為重要，如果沒有公民積極參與，政府透明化實現(xiàn)就缺少了一個重要邏輯前提，政府就很難實現(xiàn)透明化和公開化。

公民參與有助于服務型政府效能化。現(xiàn)代社會的發(fā)展，對政府公共服務的高效化呼聲越來越高，政府服務高效化已是政府發(fā)展的一種必然趨勢，是社會發(fā)展對政府的要求。政府是否高效主要體現(xiàn)在政府行政效率的高低上?，F(xiàn)代政府管理由于各種原因會出現(xiàn)低效問題。這主要是由政府職能交叉重疊及政府敏銳性不足兩方面的原因所導致的。一方面，政府職能交叉重疊，政府機構龐大臃腫，政府人員繁冗，人浮于事，這嚴重影響了政府的行政效率。因此，必須對政府的職能范圍進行合理規(guī)范，而這就需要公民的積極參與。政府自身的改革離不開公民的支持和參與，對政府職能范圍的規(guī)范也離不開公民的支持和參與，若這種規(guī)范缺乏公眾壓力的推動，政府就會難以及時解決。另一方面，政府缺乏應有的敏銳性，對社會和公民的需求把握不準，不能及時回應社會和公民的需求，這也大大影響了政府的行政效率。公民積極廣泛的參與是暢通信息溝通渠道的基本手段，是保證政府與公民有效溝通的基本方式。服務型政府強調(diào)政府的回應性，強調(diào)滿足社會和公民的需求，因此，服務型政府要積極引導公民參與，讓公民充分表達意愿，及時了解社會及公民的需求，迅速而有效的做出回應，從而提高政府服務的效能。因此，公民參與有助于服務型政府提高服務效能。

三.公民參與服務型政府建設的現(xiàn)狀

1.公民參與面臨傳統(tǒng)文化的制約

服務型政府強調(diào)以公民為本，力求重塑政府與公民之間關系，實現(xiàn)從“掌舵者”向“服務者”的轉變，其本質是一種現(xiàn)代民主行政類型的政府。公民意愿在服務型政府中被置于一個非常重要的位置，公民意愿是服務型政府行政活動的根本導向。我國沒有公民意識的遺傳基因。我國有著根深蒂固的封建文化傳統(tǒng)，封建文化根植于當時的封建社會，以自給自足的自然經(jīng)濟為主要表現(xiàn)形式小農(nóng)經(jīng)濟催生出了以專制主義和封建等級制為特征的封建行政文化，其強調(diào)的是家國一體的政治結構，國家是天子的大家庭，人民是天子的家臣家奴，國家和公民的關系其實就變成了天子和家奴的關系，公民毫無主體意識可言。到了近代，雖然大批有識之士進行了大刀闊斧的資產(chǎn)階級革命，民主共和觀念開始深入人心，但是，封建思想根深蒂固始終沒能徹底根除，中國民主政治的發(fā)展舉步維艱。新中國成立后，中國迎來了一個嶄新時期，人民翻身做了主人，但是傳統(tǒng)文化中的封建文化因子始終存在，這種傳統(tǒng)文化沉淀有一定的慣性，始終影響著我國民主政治的發(fā)展。思想是行動的主導，公民如果沒有參與意識，是不會進行公民參與活動的。文化有著潛移默化的作用，傳統(tǒng)文化當中的糟粕嚴重影響了我國公民參與的發(fā)展。因此，要推進公民參與的發(fā)展，建立真正的行政文化體制，必須克服傳統(tǒng)文化的制約，進一步進行文化的革新，培養(yǎng)公民參與意識。

2.公民參與能力不足

公民參與的能力直接影響著公民參與作用的發(fā)揮。公民參與的價值主要體現(xiàn)在能夠促進公共政策日趨科學化和民主化，而公民參與價值的實現(xiàn)與公民參與能力直接相關，公民參與能力的提高將有助于最大限度發(fā)揮公民參與的價值。我國現(xiàn)階段公民參與的整體能力還比較弱，公民參與水平還不夠高。服務型政府建設中公民參與能力不足主要體現(xiàn)在如下幾個方面：

首先，對參與議題的內(nèi)容分析不夠透徹。很多參與者由于掌握議題相關資訊比較少，信息不全，導致對參與議題不甚了解，對參與議題的內(nèi)容缺乏必要的分析，那么公民參與就不能發(fā)揮應有的作用。其次，對參與形式的選擇缺乏理性思考。很多參與者由于參與能力有限，對公共政策出臺的意義不了解，更對公民參與的價值與意義理解不夠，盲目采取一些不可取的方式達到參與的目的。最后，對待決策結果的心態(tài)不正確。公民參與公共政策的制定過程實質就是不同利益群體相互博弈的過程，政策的最終制定必定是權衡各方利益，是各方利益群體相互妥協(xié)的結果，不可能滿足所有人的私利，不可能采納所有人的意見，因此部分參與者的意見被否決是很正常的事情。參與者不能只顧各自私利而無視公共利益。但偏偏有些參與者一旦發(fā)現(xiàn)政策不能完全滿足其私利，政策設定的結果與其預想不一致時就怨聲載道，認為其利益訴求沒有得到充分體現(xiàn)，更有甚者因此做出不理智的舉動阻礙既定公共政策的執(zhí)行。有些參與者滿腹熱情地參與了公共政策的制定過程，但待公共政策制定后，對于公共政策的執(zhí)行情況卻漠不關心，表現(xiàn)得非常冷淡。以上種種問題無不體現(xiàn)出公民參與能力的不足。公民參與能力直接影響公民參與的最終效果，影響公民參與積極作用的有效發(fā)揮，從而影響服務型政府建設的進程。提高公民參與能力成為當務之急。

3.公民參與的機制不完善

服務型政府的構建需要公民的積極參與，但是公民參與如若不能擁有一個完善的參與機制，則公民參與的積極性必定受挫，公民參與的最終效果必定大打折扣。各地服務型政府建設的實際情況各不相同，面臨的具體問題也不盡相同，但總體來說在公民參與機制的構建上都存在一些問題，完善公民參與機制成為服務型政府構建中亟待解決的問題。公民參與機制的不完善主要體現(xiàn)在公民參與的規(guī)范化程度不足，公民參與機制缺失及現(xiàn)有的公民參與機制存在缺陷。公民參與的規(guī)范化程度不足，具體表現(xiàn)為公民參與的隨意性、臨時性及無序性。我國目前沒有對公民參與活動予以專門的立法，沒有具體的法律條文針對公民參與活動中的參與主體、參與客體、參與內(nèi)容等予以說明和限定，公民參與表現(xiàn)出無序的狀態(tài)。由于沒有適當?shù)姆蓷l文規(guī)范公民參與活動，很多地方的公民參與以非制度化的形式出現(xiàn)。公民參與機制的不完善還表現(xiàn)為參與機制存在缺陷。公民參與活動的實現(xiàn)首先就需要有一套配套的參與機制，如政府政務公開機制、民意表達機制、政府回應機制及績效評估機制等。只有為公民參與提供一個合適的平臺，為公民參與創(chuàng)造一個有力的制度環(huán)境，才能使公民參與活動獲得長遠發(fā)展。

四、服務型政府建設中推進公民參與的對策

1.營造有利于公民參與的社會環(huán)境

良好的政治文化氛圍對引導公民積極參與有著重大作用。公民參與需要有一個良好的參與型環(huán)境，在參與型文化氛圍下，公民受文化氛圍的熏陶，對參與活動充滿熱情，對參與內(nèi)容、參與途徑、參與意義的認識與理解也會更加深刻，在參與公共政策的活動中，更能以主人翁的姿態(tài)自處，公民參與主體意識更強，公民對整個參與活動都保持持續(xù)的關注度。通過多次的公民參與活動，公民參與能力得到很好的鍛煉，公民參與的水平大大提高。要培育參與型的政治文化就需要建立一個良好的法治環(huán)境，通過法治手段推動公民參與有序化發(fā)展，徹底革除人治型政治文化帶來的弊端，將傳統(tǒng)政治文化中的有利因素融合到理性政治文化的創(chuàng)建中，傳統(tǒng)與現(xiàn)代有機結合，最終促進理性參與型政治文化的形成，為公民參與創(chuàng)造一個有力的政治文化環(huán)境。

2.提高公民參與的能力

公民是政治參與的主體，公民參與的技能直接影響著公民參與的效果。很多公民具有高度的參與熱情，強烈的參與意識，但由于參與能力有限，參與效果不明顯。因此，提高公民文化素質，強化參與技能對提高公民參與效能意義重大。為此，要采取合理措施提高公民參與能力。一方面，要對公民進行有關公民參與方面的針對培訓，讓公民具備參與的基本技能，避免無效參與。另一方面，要提高公民的基本文化素質，這就需要大力發(fā)展教育，尤其要普及義務教育，通過教育提高公民的基本文化素質，培養(yǎng)公民素養(yǎng)，這是提高公民參與能力的根本途徑。只有公民具備了較高的文化素養(yǎng)，提升了適應政治參與需要的基本文化素質，才能夠更加理性化地、更高效率地進行參與活動，否則參與活動就會成為無源之水無本之木，恐難以持續(xù)平穩(wěn)發(fā)展。

3.完善公民參與的機制

公民參與如果缺乏有效的保障機制就很難真正發(fā)揮公民參與的作用，因此，建立健全公民參與的有效保障機制十分必要?？偟谜f來，就是要積極建立互動型的行政決策機制。建立互動型的決策機制可以有力防止決策的隨意性。在互動型的公共決策機制中，公民參與作用得到最大限度地發(fā)揮，公民能夠直接與基層公務員接觸，能夠直接與基層行政機關進行公共政策的協(xié)商，公民與公民之間也能直接就相關政策問題進行商討，通過這樣一個廣泛而直接的參與活動，公民能夠充分地表達其利益訴求，政府也能最大限量地得到來自這些 “草根”一族的政治意愿，公民與政府形成良性互動，大大推動民主行政的發(fā)展。通過這種最直接的方式，公共利益能夠最大限度地在公共決策中得以體現(xiàn)。構建行政決策互動機制，最重要的就是要實現(xiàn)公民與基層行政組織之間的良性互動，實現(xiàn)公民與基層行政人員的有效溝通，因此，要加強公民與基層行政人員的聯(lián)系，要讓基層行政機構了解到底層民眾的政治意愿，要引導基層公民參與到基層公共政策的制定與執(zhí)行中來，最大限度發(fā)揮公民參與的作用?；有偷男姓Q策機制有利于形成一個上下互動的管理格局，有利于形成公民與基層行政機構共治的網(wǎng)絡，推動公民參與的發(fā)展。

[1]張康之.尋找公共行政的倫理視視角[M].北京：中國人民大學出版社，2002.