探索創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營模式推進(jìn)我省農(nóng)發(fā)坡改梯項(xiàng)目更大程度惠及項(xiàng)目區(qū)群眾

◎省水利廳農(nóng)發(fā)辦主任 陳建錄

以坡耕地改造為主要建設(shè)內(nèi)容的國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)陜甘寧坡改梯項(xiàng)目在我省實(shí)施以來，項(xiàng)目區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本條件得到極大改善，糧食生產(chǎn)能力顯著提高，坡耕地水土流失得到有效遏制，生態(tài)環(huán)境明顯好轉(zhuǎn)，受到了項(xiàng)目區(qū)政府和群眾的普遍歡迎。與此同時，一些地方結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，開展了土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營。為此我們于2月下旬專程赴永壽、臨潼等項(xiàng)目區(qū)進(jìn)行調(diào)研，近期又結(jié)合2013年度農(nóng)發(fā)水保項(xiàng)目年度驗(yàn)收對各項(xiàng)目區(qū)相關(guān)情況進(jìn)行重點(diǎn)了解，聽取項(xiàng)目管理單位和群眾對此的反應(yīng)，形成本調(diào)研報告。

一、農(nóng)發(fā)坡改梯項(xiàng)目建設(shè)基本情況

2008年，基于保障糧食安全和黃土高原坡耕地水土流失治理的需要，水利部與國家農(nóng)發(fā)辦在聯(lián)合調(diào)研的基礎(chǔ)上，提出在陜甘寧地區(qū)開展以坡耕地改造為主要內(nèi)容的水土流失綜合治理，并由黃委水保局牽頭進(jìn)行有關(guān)調(diào)查摸底。2009年正式開展項(xiàng)目前期工作。2010年陜甘寧坡改梯項(xiàng)目全面啟動實(shí)施，擬定項(xiàng)目實(shí)施期為3年，國家農(nóng)發(fā)辦每年拿出1億元，受益地方財政按照國家農(nóng)發(fā)項(xiàng)目要求比例予以配套，集中進(jìn)行坡耕地綜合治理。2013年項(xiàng)目延續(xù)實(shí)施。2014年根據(jù)財政部專項(xiàng)整頓的有關(guān)要求，陜甘寧坡改梯項(xiàng)目與農(nóng)發(fā)水保其它專項(xiàng)一并更名為農(nóng)發(fā)水土流失綜合治理，措施配置以林草為主，坡改梯比例由原來的90%左右相應(yīng)調(diào)整為5%～10%。

以坡耕地治理為主要建設(shè)內(nèi)容的陜甘寧坡改梯項(xiàng)目持續(xù)4年，我省先后有臨潼、千陽等21個縣（區(qū)）立項(xiàng)實(shí)施了該項(xiàng)目。4年來，全省共完成投資17940.7萬元，其中：爭取中央財政資金10900萬元，地方財政配套5382萬元；累計治理坡耕地水土流失面積143.33km2，其中：新修基本農(nóng)田13363.1hm2， 植 物 護(hù) 埂 298.48hm2，“ 插 花地”、陡坡地栽植水保林、經(jīng)濟(jì)林884.21hm2，種草87.5hm2；配套蓄水池28座、集雨水窖377眼、抽水站1處，新修田間生產(chǎn)道路251.75km。項(xiàng)目的實(shí)施不僅有效遏制了坡耕地水土流失，土壤侵蝕模數(shù)平均降低0.21萬t/年·km2，同時通過田、林、路、水等措施綜合配套，改善了坡耕地耕種條件和環(huán)境，大大提高了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，畝均糧食增產(chǎn)都在100kg左右，地埂上栽植的黃花菜、苜蓿等也給項(xiàng)目區(qū)群眾帶來了不菲的收益，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)效益和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙贏。

二、土地流轉(zhuǎn)情況及其優(yōu)勢分析

坡改梯項(xiàng)目實(shí)施后，黃土高原坡耕地水土流失問題得到了較好解決，糧食生產(chǎn)能力有了大的增長，但由于種糧成本相對較高、糧價偏低以及勞動力價格快速增長等原因，土地收益率增幅不大，農(nóng)民收入增長緩慢，一些地方農(nóng)民種糧積極性不高，多數(shù)選擇了外出打工，于是一些地方便出現(xiàn)了土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營等新的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式。特別是坡改梯項(xiàng)目實(shí)施后，原來的坡耕地經(jīng)過集中連片、規(guī)模治理，成為了一些龍頭企業(yè)流轉(zhuǎn)土地的最佳選擇。

我省21個農(nóng)發(fā)坡改梯項(xiàng)目縣（區(qū)）中，永壽縣是第一個在坡改梯治理后開展土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營的項(xiàng)目縣。幾年來，該縣依托坡耕地治理項(xiàng)目，制定優(yōu)惠政策，先后吸引北京宏源京輝公司、陜西多維生態(tài)立體養(yǎng)植股份有限公司、陜西大統(tǒng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)公司、陜西輝勝新興農(nóng)業(yè)科技發(fā)展有限公司四家企業(yè)投資8000余萬元，流轉(zhuǎn)土地1245hm2，占新修梯田面積的28.6%。

繼永壽之后，千陽項(xiàng)目區(qū)在去年引入蘋果產(chǎn)業(yè)化公司進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營，麟游、合陽、隴縣等項(xiàng)目區(qū)也出現(xiàn)了農(nóng)戶聯(lián)合流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營等形式。但這幾家都是新近開展的，而且規(guī)模不大，僅占坡改梯總面積比例3%～8%。

土地流轉(zhuǎn)這種新的經(jīng)營方式一經(jīng)引入，便在項(xiàng)目區(qū)產(chǎn)生了較大的影響，受到了群眾的普遍歡迎。其主要優(yōu)勢：

（一）提高了土地產(chǎn)出率。

坡耕地治理后，一般畝均可增產(chǎn)糧食100kg左右。流轉(zhuǎn)后，企業(yè)多種植核桃、蘋果等經(jīng)濟(jì)林果以及藥材等，畝均增收可達(dá)4000元左右，土地產(chǎn)出率大大提高。合陽縣西王莊2013年度項(xiàng)目整地71.33hm2，5戶村民聯(lián)合成立公司流轉(zhuǎn)土地33.33hm2，全部栽植了核桃等經(jīng)濟(jì)林果，還在苗木中種植了西瓜，當(dāng)年僅西瓜一項(xiàng)畝均收入就達(dá)3000余元，是種植糧食收入的近10倍。待經(jīng)濟(jì)林果全面見效后，治理效益將更加顯著。

（二）促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

永壽縣近年來先后吸引北京宏源京輝公司等四家企業(yè)后，項(xiàng)目區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由單一的糧食種植轉(zhuǎn)變?yōu)樘厣N植和養(yǎng)殖等，栽植優(yōu)質(zhì)核桃433.33hm2，種植中藥材 280hm2，育苗66.66hm2，養(yǎng)殖野山雞6萬多只。監(jiān)軍鎮(zhèn)西寨村全村255戶951人，總耕地面積1032畝，基本上為單一的糧食種植。2013年農(nóng)發(fā)坡改梯項(xiàng)目在西寨村實(shí)施，治理該村坡耕地1000多畝。由于基礎(chǔ)條件改善加之距縣城近、交通便利，吸引了陜西輝勝新興農(nóng)業(yè)科技發(fā)展有限公司前來投資興業(yè)，一次流轉(zhuǎn)該村土地56.53hm2，之后又陸續(xù)與周邊的固縣等村簽定土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，共流轉(zhuǎn)土地面積80hm2，種植黃芪、養(yǎng)心菜、大青麥、月樹奎、苦參、山茱萸等中藥材10余種，其中以出口為主的大青麥因良好的保健功效廣受市場歡迎，產(chǎn)品供不應(yīng)求。目前，該村糧食種植面積不足13.33hm2，糧經(jīng)比達(dá)到了 1∶5，在公司的帶動下，以藥材種植為主的產(chǎn)業(yè)發(fā)展初具雛形。千陽、合陽等土地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目也都結(jié)合區(qū)域特點(diǎn)，大力發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)林果，成為當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的“排頭兵”。

（三）增加了農(nóng)民的收入。

主要有兩個方面：一是增加了土地租賃收入。項(xiàng)目實(shí)施前，永壽縣土地流轉(zhuǎn)價格一般為50元～100元/畝不等，平均80元/畝，有的甚至不要錢也沒人愿意耕種而成為撂荒地。2011年陜西多維公司進(jìn)入后，將土地流轉(zhuǎn)價格提升到270元/畝，2012年陜西大統(tǒng)公司、北京宏源京輝又將土地流轉(zhuǎn)價格提高到了300元/畝，2013年土地流轉(zhuǎn)價格達(dá)到了450元/畝。與以前相比，僅土地流轉(zhuǎn)價格的提升一項(xiàng)，項(xiàng)目區(qū)群眾年增收328.9萬元。合陽縣西王莊村項(xiàng)目實(shí)施前每畝地承包費(fèi)僅20元，流轉(zhuǎn)后每畝400元，是治理前的20倍；二是帶動了當(dāng)?shù)厝罕娋蜆I(yè)，為群眾在家門口提供了打工掙錢的機(jī)會，增加了群眾工資性收入。據(jù)幾家土地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目區(qū)統(tǒng)計，群眾在流轉(zhuǎn)公司打工平均男勞每天收入80元～100元，女勞每天收入60元～80元。僅永壽縣一家，因龍頭企業(yè)的進(jìn)入，就為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民提供就業(yè)崗位450個，年增加群眾收入約650萬元。即使不到流轉(zhuǎn)企業(yè)打工，由于沒有了種地的牽掛，農(nóng)民們還可以走出去到大城市打工，依然可以有不菲的收入。土地流轉(zhuǎn)后龍頭企業(yè)的進(jìn)入，使群眾真正得到了“一份土地、兩份收入（土地租賃、企業(yè)打工）、三方兼顧（種地、就近打工、照顧家庭）”的實(shí)惠，因此備受群眾歡迎。

（四）培育了新型農(nóng)民。

隨著土地流轉(zhuǎn)、龍頭企業(yè)的入駐，為項(xiàng)目區(qū)鄉(xiāng)村帶去了先進(jìn)的科技文化知識，加速了群眾觀念和經(jīng)營方式的轉(zhuǎn)變。以永壽為例，陜西大統(tǒng)公司為了使當(dāng)?shù)厝罕姳M快掌握核桃、中藥材種植技術(shù)，先后多次舉辦農(nóng)民工培訓(xùn)班，組織農(nóng)民工赴楊凌學(xué)習(xí)，提高了農(nóng)民的科技文化素質(zhì)和致富能力。監(jiān)軍鎮(zhèn)西寨村在陜西輝勝新興農(nóng)業(yè)科技發(fā)展公司未入駐前，村上婦女、閑人經(jīng)常聚在一起打麻將。公司入駐后，日平均用勞20個～30個，最高達(dá)64個，帶動了該村群眾就業(yè)，社會風(fēng)氣也有了明顯好轉(zhuǎn)。上孫家村項(xiàng)目實(shí)施后，通過發(fā)展大棚油桃種植，取得了良好的經(jīng)濟(jì)效益，市場機(jī)制的導(dǎo)向作用促進(jìn)了該村農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)由傳統(tǒng)的粗放經(jīng)營型向精細(xì)化作業(yè)轉(zhuǎn)變，由數(shù)量效益型向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變，同時群眾的科技意識和市場意識明顯增強(qiáng)，2014年由上孫家孫軍寧等6戶群眾牽頭，成立了新豐油桃專業(yè)合作社，設(shè)計了專用包裝箱并在縣科技局申請專利，目前他們正在為他們的油桃申請注冊商標(biāo)，以保護(hù)、發(fā)展壯大油桃產(chǎn)業(yè)，打造農(nóng)產(chǎn)品品牌，提高附加值。

三、關(guān)于項(xiàng)目區(qū)土地流轉(zhuǎn)問題的思考與建議

土地流轉(zhuǎn)是目前農(nóng)村中深受歡迎的一種新的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式，是實(shí)現(xiàn)土地集約化經(jīng)營、提高土地產(chǎn)出率、解放農(nóng)村勞動力、增加農(nóng)民收入的一種有效途徑。2014年的中央一號文件明確提出要“發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營。鼓勵有條件的農(nóng)戶流轉(zhuǎn)承包土地的經(jīng)營權(quán)，加快健全土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場”，“有條件的地方，可對流轉(zhuǎn)土地給予獎補(bǔ)”，為土地流轉(zhuǎn)提供了政策上的依據(jù)和支持，必將推動我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式和農(nóng)業(yè)發(fā)展再上一個新的臺階。

農(nóng)發(fā)坡改梯項(xiàng)目中土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營方式的引進(jìn)，成效顯著，深受地方政府喜愛和群眾歡迎，許多項(xiàng)目區(qū)都在躍躍欲試，甚至一些流域治理項(xiàng)目中的極少量坡改梯措施也有公司相中。筆者認(rèn)為農(nóng)發(fā)坡改梯項(xiàng)目符合陜甘寧黃土高原水土流失區(qū)治理需要，治理成果明顯，地方政府和群眾要求迫切，項(xiàng)目應(yīng)繼續(xù)堅持實(shí)施下去；坡改梯項(xiàng)目中土地流轉(zhuǎn)方式的引進(jìn)，實(shí)現(xiàn)了土地產(chǎn)出效益的最大化和農(nóng)民收益的最大化，深受農(nóng)民群眾歡迎，對此應(yīng)予鼓勵和支持。思考和建議如下：

（一）恢復(fù)實(shí)施陜甘寧農(nóng)發(fā)坡改梯項(xiàng)目。

陜甘寧黃土高原地區(qū)坡耕地面積大，是嚴(yán)重水土流失的主要區(qū)域，實(shí)施坡耕地改造是遏制水土流失的最為有效的措施之一。農(nóng)發(fā)坡改梯項(xiàng)目的實(shí)施，順應(yīng)民心，切合實(shí)際，治理效果顯著，而且通過集中連片和規(guī)模治理，吸引了大量農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營企業(yè)，成了土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營的最佳選擇，可謂“一舉多得”。調(diào)研中項(xiàng)目區(qū)干部群眾愿望強(qiáng)烈，迫切希望該項(xiàng)目繼續(xù)實(shí)施下去，建議上級有關(guān)部門根據(jù)這一實(shí)際，及早恢復(fù)該項(xiàng)目的實(shí)施。如不能按“專項(xiàng)”恢復(fù)，建議能在這一區(qū)域大幅度增加水土流失治理項(xiàng)目中坡改梯措施比重，賦予該區(qū)域治理措施的自主選擇權(quán)，以坡耕地改造為主要建設(shè)內(nèi)容，在梯田周邊陡坡和“插花地”合理布設(shè)一些林草措施，整體推進(jìn)、規(guī)模治理，這樣既達(dá)到了治理坡耕地水土流失的目的，又可為土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營創(chuàng)造條件，從而實(shí)現(xiàn)治理效益和群眾增收的“雙贏”。

（二）更加科學(xué)地配置項(xiàng)目措施。

農(nóng)發(fā)坡改梯項(xiàng)目乃至幾乎所有水土保持項(xiàng)目中，都要求措施面積“閉合”，即所有措施面積加起來等于整個治理面積，措施之間不能重復(fù)，于是就形成了坡改梯措施上不栽樹、林草措施不能在坡改梯措施上布置這一“清規(guī)戒律”，從而出現(xiàn)了老百姓稱之為“治理標(biāo)準(zhǔn)不高”、“治理不到位”的問題，有點(diǎn)地方甚至為了滿足老百姓的要求，在前一年度修平的地里布設(shè)這一年度經(jīng)濟(jì)林木的“怪現(xiàn)象”。筆者建議上級主管部門能充分照顧群眾意愿，允許措施之間合理重復(fù)，如在坡改梯措施上布設(shè)經(jīng)濟(jì)林果，這樣既提高了治理程度，同時又能提高土地產(chǎn)出率，給群眾提供一條更加可靠的增收致富“門路”，即使不搞土地流轉(zhuǎn)，群眾依然可以取得較大的收益。近年來，已有專家和地方項(xiàng)目實(shí)施單位提出按措施需要確定投資額度、不應(yīng)再延續(xù)多年以來的以單位面積投資確定治理規(guī)模的辦法。當(dāng)然，無論是允許措施重復(fù)布設(shè)還是按措施實(shí)際需要確定投資額度，都需要提高治理標(biāo)準(zhǔn)和投入，還可能造成同等投資額度而治理面積大幅下降的問題（即多年以來統(tǒng)計中的延續(xù)性問題）。這就需要上級主管部門能痛下決心，真正從以往追求治理面積轉(zhuǎn)移到追求治理程度和效果上來，提高投資標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)設(shè)置項(xiàng)目措施，從而實(shí)現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)治理和“徹底”治理，確保治理一處發(fā)揮效益一處，達(dá)到老百姓滿意的效果。

（三）防止土地流轉(zhuǎn)非農(nóng)化。

盡管在我省幾處土地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目區(qū)還沒有發(fā)現(xiàn)這一問題，但全國多地出現(xiàn)的利用土地流轉(zhuǎn)建設(shè)高檔娛樂休閑項(xiàng)目、蓋別墅會館等改變土地用途現(xiàn)象必須引起重視。今年中央一號文件明確指出，要“嚴(yán)禁農(nóng)用地非農(nóng)化”，各級地方政府應(yīng)嚴(yán)守這條“紅線”，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目的規(guī)范管理和日常監(jiān)督，合理確定管理設(shè)施及其它非生產(chǎn)用地的比例，確保土地用途不變、管理渠道不亂。農(nóng)發(fā)坡改梯項(xiàng)目設(shè)置的初衷是基于糧食安全和坡耕地水土流失治理的需要，治理后有效解決了水土流失問題，但同時也要加強(qiáng)對治理后土地用途的監(jiān)督，近年來上級主管部門從效益換算和本著尊重農(nóng)民意愿出發(fā)，放寬了對坡耕地改造后種植內(nèi)容的要求，但絕不能改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地用途，對于愿意種糧食的農(nóng)戶也絕不能搞強(qiáng)制推動。

（四）保障農(nóng)民合法收益。

土地是農(nóng)民安身立命的根本，農(nóng)民以土地為生存依賴。為了切實(shí)保護(hù)農(nóng)民合法利益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民滿意和農(nóng)村穩(wěn)定，筆者建議：一是要選擇好流轉(zhuǎn)企業(yè)。要選擇那些經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚、有同類產(chǎn)業(yè)經(jīng)營經(jīng)驗(yàn)、企業(yè)發(fā)展?jié)摿茫绕涫怯胸?zé)任心、能負(fù)責(zé)、敢負(fù)責(zé)的公司。只有選好了企業(yè)，農(nóng)民心里才能踏實(shí)，才能有效防止個別企業(yè)經(jīng)營不好（甚至中途逃跑）、既“糟?！绷送恋赜钟绊懥宿r(nóng)民收入問題的發(fā)生，要確保企業(yè)不“賴賬”、農(nóng)民按期拿收入；二是不能以“轉(zhuǎn)”代管。土地流轉(zhuǎn)后，企業(yè)要有經(jīng)營自主權(quán)，但同時企業(yè)的健康良性發(fā)展也是關(guān)乎農(nóng)民收益的大事，這是個互惠互利的事情，因此決不能因?yàn)榱鬓D(zhuǎn)而放棄監(jiān)管、甚至撒手不管，相反流轉(zhuǎn)后更要注重監(jiān)管，要以對農(nóng)民高度負(fù)責(zé)的責(zé)任心、與企業(yè)同呼吸共命運(yùn)的事業(yè)心，關(guān)心企業(yè)發(fā)展，積極幫助解決企業(yè)發(fā)展中需要地方政府解決的困難和問題。要建立土地流轉(zhuǎn)糾紛裁決機(jī)制，合理解決流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的糾紛和矛盾。要真正把關(guān)心企業(yè)的發(fā)展當(dāng)成農(nóng)民自己的事情來辦，只有企業(yè)發(fā)展好了、有了更多的收益，農(nóng)民收入才能有保障；三是建立保障農(nóng)民收益的有效機(jī)制。中央一號文件提出土地流轉(zhuǎn)中要“探索建立工商企業(yè)流轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)用地風(fēng)險保障金制度”。地方政府作為群眾收益的責(zé)任人，要規(guī)范土地流轉(zhuǎn)管理辦法，嚴(yán)格合同管理，建立不受企業(yè)經(jīng)營效益影響的農(nóng)民收入保障機(jī)制，按照中央文件要求積極建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險保障金制度，還可以嘗試開展第三方金融機(jī)構(gòu)擔(dān)保的辦法，由金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)企業(yè)收益監(jiān)管、擔(dān)保和向農(nóng)民直接支付，還可以采取企業(yè)預(yù)付的辦法等等。無論采取何種方式，都要以農(nóng)民為第一位，優(yōu)先保障農(nóng)民合法利益不受損害。陜西水利