合陽縣農(nóng)發(fā)水保項目建設存在問題與解決對策

趙小虎

（合陽縣水土保持工作站 陜西 合陽 715399）

1 概況

地處陜西省渭北旱塬東部的合陽縣，轄12個鎮(zhèn)4個辦事處353個行政村，人口45.73萬人，其中農(nóng)業(yè)人口38.44萬人。合陽縣屬暖溫帶干旱半干旱大陸季風氣候，降水稀少，主要集中在7月、8月、9月三個月，約占全年降水量的62%，且多為暴雨，多年平均降水量528.2mm。全縣總面積為1227km2，其中耕地面積63145.33hm2，坡耕地面積21666.15hm2（折合32.50萬畝），縣境內(nèi)地形復雜，山、塬、溝、灘皆有，由西向東被大峪河、金水溝、大峪河和太棗溝四條主溝切割成幾塊大小不等的傾斜臺塬，屬典型的黃土高塬溝壑區(qū)，素有“一灘二溝七分塬”之說。

2 水土流失成因及危害

2.1 水土流失成因

受自然環(huán)境影響，合陽縣旱塬區(qū)群眾生活較為貧困，一直沿襲著“廣種薄收”的生產(chǎn)方式。隨著人口不斷的增加，迫于生活所需，旱塬區(qū)群眾陡坡開荒、亂墾濫牧等對土地資源的掠奪式經(jīng)營較為嚴重。加之責權不明晰，管護、預防監(jiān)督和監(jiān)測措施不到位，使得毀林毀草等人為造成的水土流失十分嚴重。同時，在修路、礦產(chǎn)開發(fā)中亂排亂棄廢碴等，造成新的人為水土流失，邊治理邊破壞現(xiàn)象仍然存在。自然因素和人為因素的雙重影響，使得合陽縣水土流失嚴重，水土流失面積達1147km2，流失程度達93.5%，是黃河中游水土流失重點縣之一。

2.2 水土流失危害

嚴重的水土流失使土壤結構變差，水分、養(yǎng)分流失，土地肥力下降，破壞了植被條件，致使生態(tài)環(huán)境惡化。據(jù)測算，每畝耕地平均年損失水分38m3，肥力損失相當于年施肥量的25%，溝蝕的不斷發(fā)展，切割、蠶蝕塬面，破壞交通，淤積水庫，致使土壤侵蝕模數(shù)增高，水土流失嚴重。同時，煤礦、水泥廠、磚廠、沙廠、白灰廠、石渣廠等廠礦企業(yè)堆放廢渣，嚴重阻塞河道，影響排洪，污染水源，威脅農(nóng)田，且防護設施幾乎沒有，導致人為水土流失加劇，不但使國家、群眾投資治理水土流失的效益降低，而且對本區(qū)群眾的生產(chǎn)、生活造成嚴重的威脅。

3 農(nóng)發(fā)水保項目建設情況及存在問題

在上級水利部門的關心和支持下，合陽縣于2010年被列為國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)陜甘寧水土流失綜合治理項目縣，3年來，通過農(nóng)發(fā)水保項目，合陽縣共治理水土流失面積9.36km2，完成土方423.65m3，投工1.95萬工日，完成投資1047.35萬元，占計劃的100.2%，有效地促進了當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展。但在項目建設中也暴露出一些問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

3.1 治理區(qū)域“僧多粥少”，農(nóng)發(fā)項目建設難以滿足各方需求

合陽縣是國家級貧困縣，長久以來，由于經(jīng)濟發(fā)展滯后，縣域財政困難，使得合陽縣水土流失治理步伐較慢，當?shù)厝罕妼彝顿Y實施水土流失治理的期望特別高。2010年，國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)水保項目為合陽縣水土流失治理送來了曙光，但是“僧多粥少”的項目和“杯水車薪”的投資難以滿足巨大的建設需求。特別是3年的項目建設，讓當?shù)貎數(shù)搅司薮蟮摹疤痤^”，群眾急切要求后續(xù)項目再給予實施。

3.2 投資定額沒有跟上市場步伐，較偏低，對項目實施造成一定困難

近三年來，受人口結構和市場經(jīng)濟發(fā)展的影響，人工費、苗木、機械臺班、油料成本上漲嚴重，特別是人工費和油料價格波動較大。而農(nóng)發(fā)水保項目投資預算依照的是以前的定額，治理投資預算標準低，沒有跟上市場步伐，造成項目實施中預算定額與實際費用不相符，難以實施，資金需求缺口較大。

3.3 群眾投工投勞困難，投資結構應該調(diào)整

自從國家“兩工”取消之后，受市場經(jīng)濟發(fā)展的影響，組織群眾投資投勞參與農(nóng)發(fā)水保項目建設較為困難。陜西省人民政府《關于深化農(nóng)村稅費改革的意見》中規(guī)定，“村內(nèi)興辦集體生產(chǎn)公益事業(yè)要堅持量力而行的原則，充分考慮農(nóng)民經(jīng)濟承受能力，有多少錢辦多少事。”合陽縣屬國家級貧困縣，縣貧民窮，經(jīng)濟實力薄弱。2012年，合陽縣農(nóng)民人均純收入為5912元。而當年實施的農(nóng)發(fā)水保項目區(qū)人口為3.51萬人，群眾需投資投勞53.4萬元，人均需投資1510元，相對來說，投勞投資負擔明顯過重。而且近年來，合陽縣農(nóng)村青壯年勞力大多外出務工，留下來的只是一些老弱病殘群體，這就使得農(nóng)民投資投勞參與農(nóng)發(fā)水保治理更是難上加難。而農(nóng)發(fā)水保項目是一個服務于社會經(jīng)濟發(fā)展、讓廣大群眾廣泛受益的公益性項目，投資主體只能依靠政府組織進行，所以在群眾參與投資投勞這塊應予以壓縮或取消。

3.4 基層水利服務體系缺位，造成后期管護較弱

合陽縣農(nóng)發(fā)水保項目由縣水保站組織實施，項目建成后，全部交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組進行管理、使用。但是，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，近年來，群眾對土地的依賴性減弱，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)較輕視，使得建成的水保項目難以落實管護責任。加之，合陽縣沒有建立基層水利服務體系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管員缺乏，管護經(jīng)費難以落實，使得水保工程監(jiān)護難以到位，對項目的后續(xù)管理產(chǎn)生一定影響。

4 對策

合陽縣農(nóng)發(fā)水保項目建設取得了令人矚目的成效。隨著國務院關—天經(jīng)濟區(qū)、晉陜豫黃河金三角、陜甘寧革命老區(qū)的確定，緊靠黃河的合陽縣更是有著得天獨厚的發(fā)展優(yōu)勢，這也對縣域生態(tài)環(huán)境提出了新的更高的要求，對農(nóng)發(fā)水保項目建設來說更是嚴峻的挑戰(zhàn)。所以，筆者建議從以下幾個方面加大合陽縣農(nóng)發(fā)水保項目建設。

4.1 加大前期工作，做足項目儲備，更多惠及地方發(fā)展

農(nóng)發(fā)水保是一項建設效益顯著、受益面廣、群眾熱烈歡迎的項目，所以合陽縣水利、水保部門應該緊緊抓住國家重視生態(tài)建設、加大農(nóng)發(fā)水保項目建設的機遇，按照超前規(guī)劃、超常爭取、超額儲備的思路，對縣城近郊等水土流失嚴重地區(qū)和農(nóng)業(yè)基礎設施薄弱區(qū)進行提前規(guī)劃，編制水保治理方案，在時間和數(shù)量上贏得主動，為項目建設打好前戰(zhàn)。同時，要堅持耳聰目明，把握機遇，多方匯報，加大力度，爭取更多的項目被列入治理，更大地惠及群眾和地方經(jīng)濟發(fā)展。

4.2 將群眾意愿與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展相結合，加大調(diào)查研究，使規(guī)劃更切合實際

在項目規(guī)劃中，合陽縣要廣泛調(diào)研，多聽取項目區(qū)群眾意愿，要結合實際，緊緊圍繞提高糧食生產(chǎn)、保持水土、改善生態(tài)環(huán)境和建設社會主義新農(nóng)村的要求，并將規(guī)劃與縣上經(jīng)濟發(fā)展布局和規(guī)劃相結合，以有效控制坡耕地水土流失，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力為目標，以遵循國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)“兩個著力、兩個提高”為工作思路，以配套小型水利水保工程的梯田工程建設為重點，堅持集中連片，規(guī)模治理，統(tǒng)一規(guī)劃，分期實施的原則，使得項目更好地服務于全縣社會經(jīng)濟發(fā)展。在經(jīng)濟林的種植中，要根據(jù)實際，栽植蘋果、核桃、花椒等適宜當?shù)貧夂虻墓麡?，不僅方便種植，而且產(chǎn)業(yè)前景較好。在生態(tài)林的種植中，要選擇刺槐等抗旱、易活和易繁殖的生物。在坡耕地改造中，要將治理重點放在偏遠難治理地區(qū)，按照集中資金逐個完成治理的方式進行，不要貪求數(shù)量。

4.3 做大蛋糕，形成資金合力，確立起符合現(xiàn)實的多元投資農(nóng)發(fā)水保建設機制

近年來，合陽縣除農(nóng)發(fā)水保項目外，還有合陽縣北洛河小流域綜合治理項目、中央預算內(nèi)水土流失重點治理項目、煤炭石油天然氣資源開采水土流失補償費使用項目等水保項目。因此，在項目建設中，合陽縣要充分利用這一優(yōu)勢，合理捆綁，整合資金，按照投資來源，采取各記其帳、各干其工的原則，以專戶管理，分頭算賬，優(yōu)勢互補，各記其功的方式，將農(nóng)發(fā)水保項目建設投資蛋糕做大做強，以擴大投資效益，做大治理文章。同時，加強地方資金配套，積極鼓勵民間資金參與農(nóng)發(fā)水保項目建設，按照誰投資誰受益的原則，不斷擴大市場投資份額。

4.4 建立起符合市場機制的農(nóng)發(fā)水保項目投資預算定額編制

對于投資定額預算偏低的情況，農(nóng)發(fā)水保主管部門應加強市場調(diào)研，結合實際，在項目規(guī)劃中確立起科學的投資定額機制，以適應市場動態(tài)的價格情況。在項目投資預算中，充分考慮市場物價上漲因素，留出一定的空間，以保障項目建設順利進行。在項目實施中，可實行項目包干、項目捆綁、整合資金等措施，彌補資金缺口，減輕物價上漲對項目實施的沖擊。

4.5 建章立制，加強項目后續(xù)管護

根據(jù)項目建設情況，合陽縣應制定《國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)水土保持項目造林管護暫行辦法》和《國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)水土保持項目封禁治理工程管護暫行辦法》等管理制度及管護辦法，從制度上將責任義務和權力利益掛鉤，明確管護的對象、資金、主體、責任、措施、技術要求等內(nèi)容。農(nóng)發(fā)水保項目建設完工，通過竣工驗收后，由項目實施的水土保持主管部門將項目工程所有權、管理權及時移交給項目所在地的村，辦理權益移交手續(xù)，落實產(chǎn)權歸屬和管護責任，并簽訂責任書，以確保工程長期發(fā)揮效益。同時，水保部門在項目建設地點定時回訪，對群眾無力解決的一些管護問題及時發(fā)現(xiàn)和處理，確保工程的永續(xù)利用。同時，嚴格農(nóng)發(fā)水保項目的監(jiān)管，對于惡意破壞項目生態(tài)環(huán)境等非法行為應該嚴厲懲處，嚴厲打擊，堅決杜絕邊治理邊破壞現(xiàn)象的發(fā)生。

5 結語

農(nóng)發(fā)水保項目對于改善水土流失地區(qū)的生態(tài)環(huán)境，促進當?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展具有重要作用，是一項功在千秋、利在萬代的德政工程。合陽縣農(nóng)發(fā)水保項目建設中存在的問題，在陜西農(nóng)發(fā)水保項目建設中，具有一定的代表性，急需要研究和解決。通過分析項目建設中存在的問題，結合實際提出了對策，有助于后續(xù)項目的實施和提高建設質(zhì)量，確保農(nóng)發(fā)水保項目能夠持久長效地服務于合陽社會經(jīng)濟發(fā)展。陜西水利