城市社區(qū)社會(huì)管理發(fā)揮作用的路徑分析

★ 柴瑞章

城市社區(qū)是城市的基礎(chǔ)單元，城市社區(qū)社會(huì)管理關(guān)乎居民切身利益和社會(huì)的和諧穩(wěn)定。探索社區(qū)社會(huì)管理的新路徑，對于實(shí)現(xiàn)社會(huì)整合、社會(huì)公平，控制社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，解決城市社區(qū)建設(shè)在社會(huì)轉(zhuǎn)型過程出現(xiàn)的系列社會(huì)問題，實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民之間的互動(dòng)、認(rèn)同、信任、合作，建立和鞏固社區(qū)成員生活的共同體意識，發(fā)揮社區(qū)的基本功能等都有著十分重要的作用。

一、城市社區(qū)社會(huì)管理的現(xiàn)狀分析

我國在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展中出現(xiàn)了一些社會(huì)矛盾，表現(xiàn)在社區(qū)層面上的有些矛盾甚至非常復(fù)雜。多元化社會(huì)群體的構(gòu)成和公民政治參與要求，依靠行政權(quán)力的社會(huì)管理方式無法有效實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)行的社會(huì)管理體制不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，也不能滿足社會(huì)成員的一般社會(huì)服務(wù)需求。而社會(huì)管理創(chuàng)新的關(guān)鍵在于基層自治的程度，基層的和諧、穩(wěn)定、富有活力又必須依靠社區(qū)工作。因此，社區(qū)社會(huì)管理是社會(huì)管理的重要環(huán)節(jié)。

改革開放至今，我國的社會(huì)管理與服務(wù)職能逐漸從政府公共管理的職能中分離出來，社區(qū)在社會(huì)管理中的作用日益突出，社區(qū)作為城市基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)再造和城市社會(huì)管理基本單元的特性也日益顯現(xiàn)。上世紀(jì)90年代，我國進(jìn)入了城市社區(qū)管理模式的探索階段，各地廣泛開展了城市社區(qū)管理創(chuàng)新的試點(diǎn)工作，各地的社區(qū)管理實(shí)踐在本質(zhì)上都試圖尋求轉(zhuǎn)變:一是試圖形成社區(qū)管理實(shí)體，通過管理重心下移，重構(gòu)社區(qū)微觀自治體系，增強(qiáng)社區(qū)的自治能力;二是由行政權(quán)力自上而下單向的社會(huì)管理向雙向互動(dòng)轉(zhuǎn)變;三是政府職能的再定位，使其不再承擔(dān)全部社會(huì)性、服務(wù)性職能，而是強(qiáng)化政策制定者與服務(wù)監(jiān)督者的地位，實(shí)施好行政管理、執(zhí)法、監(jiān)督的職能，實(shí)現(xiàn)簡政放權(quán)，形成雙向互動(dòng)的格局。

然而，城市社區(qū)得到的授權(quán)僅局限在服務(wù)職能，各地城市社區(qū)管理體制的構(gòu)建是在政府明確負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)上，按照“重心下移、立足基層 ”和“責(zé)權(quán)統(tǒng)一、條塊結(jié)合”等原則，努力實(shí)現(xiàn)“兩級政府 、三級管理、四級落實(shí)”的管理體制目標(biāo)進(jìn)行的。我國城市社區(qū)管理體制是典型的政府主導(dǎo)模式。盡管政府通過單位制全面干預(yù)社會(huì)生活的方式已經(jīng)改變，但政府作在社區(qū)建設(shè)實(shí)踐中的作用仍然處于絕對主導(dǎo)地位。同時(shí)，出于部門自身利益、社會(huì)穩(wěn)定的考慮，政府對于社會(huì)管理的其他管理主體的限制還很嚴(yán)格，使得個(gè)主體參與的程度十分有限。在20多年社區(qū)建設(shè)的實(shí)踐中，居委會(huì)的民主選舉越來越規(guī)范，但是居委會(huì)的工作運(yùn)行仍需接受政府各職能部門和街道辦的指導(dǎo)，居委會(huì)僅僅實(shí)現(xiàn)了民主選舉，沒有真正成為基層社會(huì)基本的組織形態(tài)。居委會(huì)的職能運(yùn)行依附于政府的行政力量，難以真正具有自治功能。我國的社區(qū)建設(shè)從開始就采取自上而下的模式，缺乏內(nèi)生性的發(fā)展原動(dòng)力。要真正實(shí)現(xiàn)社區(qū)自我管理、自我服務(wù)的功能，需要政府真正放權(quán)于社區(qū)，使社區(qū)民眾得到真正意義上的參與。

社會(huì)流動(dòng)性導(dǎo)致了基層社會(huì)主體的多元化，同傳統(tǒng)的單一的社會(huì)管理方式和治理主體結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了矛盾。隨著改革的不斷深化，社會(huì)的流動(dòng)性釋放出來，帶來了社會(huì)發(fā)展的活力。但在戶籍制度限制的前提下，流動(dòng)人口與其身份的分離，也給流動(dòng)群體自身及輸入地帶來了諸多的問題。其一，戶籍身份與生活地分離而造成的身份認(rèn)同問題;其二，流動(dòng)人口多的地區(qū)的治安和其他公共管理問題;其三，流動(dòng)人口的社會(huì)保障和公共資源與公共服務(wù)配給的問題;其四，流動(dòng)人口與本地居民的文化、習(xí)慣、生活方式差異形成的社會(huì)融合問題。

二、目前城市社區(qū)管理存在的問題

我國城市社區(qū)建設(shè)的初衷是為了應(yīng)對社會(huì)問題，初期的社區(qū)建設(shè)是在社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中由政府扶持和推動(dòng)的，是政府推動(dòng)型的社區(qū)建設(shè)。政府政策界定的社區(qū)往往打上行政邊界的烙印。因此，目前我國社區(qū)管理還存在以下的幾個(gè)方面的問題。

(一)基層條塊職責(zé)劃分不清晰

城市社區(qū)的行政化色彩很濃。城市基層的社會(huì)管理結(jié)構(gòu)分為三個(gè)層次，自上而下為:區(qū)一級政府、街道辦公室和社區(qū)。其中，區(qū)政府代表國家意志，街道辦事處是政府的派出機(jī)構(gòu)，社區(qū)是群眾性自治組織。街道辦事處是社區(qū)的行政法人，起著政府公共管理和城市社區(qū)管理的承上啟下作用，管理層次的增加意味著溝通的復(fù)雜化，其組織結(jié)構(gòu)和管理方式對政府管理和社區(qū)以及社會(huì)組織起到連接的作用。但在實(shí)踐中，社區(qū)組織結(jié)構(gòu)不能很好的適應(yīng)社會(huì)管理的現(xiàn)狀，如“安徽銅陵模式”存在嚴(yán)重的行政化傾向，街道辦事處強(qiáng)化了職責(zé)，將居民委員會(huì)劃入到行政組織體系中，居委會(huì)承擔(dān)的行政職能更多，而自治功能不足。政府在社區(qū)中的角色和職能過于繁重，抑制了社區(qū)內(nèi)生力量的成長和發(fā)育，不利于社區(qū)自治的開展。“沈陽模式”在實(shí)踐過程中，政府直接管理居民日常生活，但是對社區(qū)社會(huì)組織培育投入不足，政策指導(dǎo)和制度保障不到位。在社會(huì)管理中過度強(qiáng)調(diào)和運(yùn)用行政權(quán)力，導(dǎo)致社區(qū)組織結(jié)構(gòu)無法適應(yīng)社會(huì)管理的需要，雖然效率高，但卻忽視了社會(huì)追求的多元價(jià)值取向。社區(qū)建設(shè)的典型模式中，社區(qū)組織結(jié)構(gòu)雖然得到改善，但政府、街道、社區(qū)之間的職責(zé)、職能、管轄邊界依然不清晰，在社區(qū)事務(wù)治理與服務(wù)方面存在職能遺漏、交叉，社區(qū)組織結(jié)構(gòu)部分職能在配置和執(zhí)行方面的問題仍未全部有效解決，社區(qū)的自治功能發(fā)揮不足。

(二)基層社區(qū)居民自治不主動(dòng)

社區(qū)意識對社區(qū)自治的程度有重要的影響。我國城市居民受長期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，社區(qū)意識還較淡薄。具體表現(xiàn)為:居民參與意愿高，參與率低;居民參與形式多是被動(dòng)式而非主動(dòng)式;居民參與層次低，多屬于非決策性參與和執(zhí)行性參與而;社區(qū)居民參與的強(qiáng)度較小。部分社區(qū)活動(dòng)的設(shè)計(jì)、開展脫離了本社區(qū)居民的實(shí)際意愿，不能滿足居民的需求，吸引不了居民的有效參與。參與社區(qū)事務(wù)決策和管理的多元化途徑的缺失，導(dǎo)致居民遇到問題都直接找政府尋求解決。

(三)社區(qū)社會(huì)組織發(fā)育不成熟

社會(huì)組織的發(fā)展和壯大是社會(huì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿碓?，也是社區(qū)自治的可以依靠力量。然而，社區(qū)組織結(jié)構(gòu)過度行政化抑制了社區(qū)社會(huì)組織的成長發(fā)育，壓制了社區(qū)社會(huì)組織在社區(qū)社會(huì)管理、社區(qū)公共服務(wù)功能等方面的作用。社會(huì)組織在社區(qū)服務(wù)供給方面是政府部門的重要補(bǔ)充，也是重要的提供主體之一，它承接了部分社會(huì)服務(wù)職能，特別是在政府公共服務(wù)供給“失靈”和市場商業(yè)服務(wù)供給不愿涉及的領(lǐng)域成為了最佳的服務(wù)供給者。當(dāng)前的社區(qū)模式仍是以政府主導(dǎo)型為主，社區(qū)居民和社區(qū)社會(huì)組織大都游離于社區(qū)的社會(huì)管理和服務(wù)之外，居民參與社區(qū)公共事務(wù)治理的渠道少，社區(qū)居民訴求機(jī)制不完善，使得居民參與意識薄弱?，F(xiàn)行的社區(qū)政策、制度、法規(guī)不完善，不能提供適合社區(qū)社會(huì)組織、社會(huì)力量成長的平臺(tái)和環(huán)境。很多社會(huì)組織無法獲得資格參與到社區(qū)事務(wù)管理和服務(wù)中。社會(huì)組織在開展活動(dòng)中受到較多的限制，在參與社區(qū)社會(huì)管理、社區(qū)發(fā)展和社會(huì)服務(wù)的過程中，參與的程度和深度不足，不利于社區(qū)自治的成熟與發(fā)展，不利于社會(huì)管理有效發(fā)揮作用。

(四)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施不完善

社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施仍然短缺，不能適應(yīng)居民不斷增長的需求。社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施不完善的主要原因是經(jīng)費(fèi)短缺，原因有:一是政府對社區(qū)服務(wù)的經(jīng)費(fèi)投入總體偏少，特別是行政主導(dǎo)推動(dòng)的社區(qū)建設(shè)，政府決定經(jīng)費(fèi)的使用，大部分經(jīng)費(fèi)用于承接上級政府的行政任務(wù)，而社區(qū)服務(wù)所需要的財(cái)政供給非常少。二是社會(huì)捐助資金少。由于社會(huì)組織發(fā)育不完善，在服務(wù)供給方面的作用未充分發(fā)揮，造成社區(qū)建設(shè)在社會(huì)資源、社區(qū)資源方面獲得的支持還不充分。三是社區(qū)服務(wù)收益的“造血功能”不足，部分社區(qū)服務(wù)是公益性質(zhì)的無償服務(wù)，另外社區(qū)服務(wù)可以是市場化的，通過有償?shù)纳鐓^(qū)服務(wù)的收益再投入來維持自身發(fā)展，然而有償社區(qū)服務(wù)非常有限。財(cái)政資金供給短缺，使社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施不完善，社區(qū)建設(shè)缺少物質(zhì)保障，社區(qū)發(fā)展緩慢。

三、城市社區(qū)社會(huì)管理發(fā)揮作用的路徑

在加強(qiáng)與創(chuàng)新社會(huì)管理的背景下，社區(qū)是社區(qū)成員的利益共同體，社區(qū)成員共享社區(qū)公共利益。城市社區(qū)管理應(yīng)積極應(yīng)對社會(huì)流動(dòng)性增強(qiáng)的趨勢，加強(qiáng)對社區(qū)的公共事務(wù)的管理，通過協(xié)調(diào)、引導(dǎo)、控制、監(jiān)督和管理維護(hù)、增進(jìn)社區(qū)公共利益的公平分配，建立社區(qū)公共利益分配需要機(jī)制，促進(jìn)社區(qū)管理的“民主自治”，保證良性社會(huì)秩序的實(shí)現(xiàn)。

(一)創(chuàng)新社區(qū)社會(huì)管理的方法和手段

傳統(tǒng)社區(qū)管理依靠社區(qū)居委會(huì)實(shí)現(xiàn)，隨著城市社區(qū)普遍建立了社區(qū)公共服務(wù)中心或社區(qū)公共服務(wù)站，集中為居民辦理有關(guān)勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、社會(huì)救助、計(jì)劃生育等服務(wù)內(nèi)容，滿足了部分居民的集中服務(wù)需求。但也有許多特殊家庭，如殘疾人家庭、外來務(wù)工人員家庭等，并不能納入公共服務(wù)站尋求服務(wù)。因此，在服務(wù)方法和手段上，還需要通過服務(wù)進(jìn)社區(qū)，進(jìn)居民家庭等方式為居民服務(wù)。運(yùn)用多種渠道和方法了解居民關(guān)注的各類公共問題，選擇性地組織居民會(huì)議解決公共問題。北京網(wǎng)格化管理，合肥“四個(gè)一”社會(huì)管理模式以及“惠州模式”等新的社會(huì)管理方式都是根據(jù)社區(qū)特點(diǎn)進(jìn)行的有效創(chuàng)新。社區(qū)具有治理者和協(xié)助者的雙重任務(wù)，政府將管理職責(zé)讓渡給社區(qū)組織，社區(qū)工作可以滿足部分社區(qū)的需求。對于社區(qū)不能直接提供有效的服務(wù)，需通過培育和組織其它社會(huì)資源、各類社區(qū)社會(huì)組織以及社會(huì)工作機(jī)構(gòu)，通過項(xiàng)目購買與崗位購買的結(jié)合進(jìn)行對接、整合，滿足各種個(gè)性化的社區(qū)需求。在資源整合的過程中出現(xiàn)了除政府、社區(qū)以外的服務(wù)主體，社區(qū)組織的發(fā)育、發(fā)展，承接政府委托的項(xiàng)目，滿足多樣化的社區(qū)需求。政府需扶持社會(huì)組織，使社會(huì)組織能夠順利開展活動(dòng)。政府通過購買社會(huì)組織服務(wù)的方式間接提供社區(qū)服務(wù)，達(dá)到提升社區(qū)公共整體服務(wù)能力的目標(biāo)。

(二)加強(qiáng)社區(qū)社會(huì)管理的內(nèi)容創(chuàng)新

社區(qū)工作的宗旨在于為居民提供高質(zhì)量的服務(wù)，因此，社區(qū)工作要重視社區(qū)管理內(nèi)容的創(chuàng)新，找準(zhǔn)居民變化發(fā)展的新需求，重視對社區(qū)居民需求的調(diào)查研究。根據(jù)居民潛在或現(xiàn)實(shí)的準(zhǔn)公共服務(wù)需求來開展相應(yīng)的服務(wù)。從當(dāng)前我國社區(qū)的社會(huì)管理實(shí)踐來看，有相當(dāng)多的居民需求并未能通過現(xiàn)有渠道和平臺(tái)得到有效滿足。我國社區(qū)管理過程中居民的參與不夠，政府與社會(huì)的協(xié)同效應(yīng)未能顯現(xiàn)。政府對社區(qū)管理主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施、居委會(huì)組織建設(shè)等方面。居委會(huì)過多地承擔(dān)了行政職能，客觀上缺乏對居民需求的全面考慮。要使社區(qū)管理發(fā)揮作用，社區(qū)組織需要充分調(diào)研、挖掘需求、提高效率，滿足社區(qū)居民的需求。社區(qū)工作需要從居民關(guān)心的事務(wù)著手，調(diào)動(dòng)居民參與的意愿和積極性。社會(huì)組織提供的服務(wù)是專業(yè)化的，服務(wù)性和專業(yè)化水平的提高不僅是理念的轉(zhuǎn)換和提升，更是需要適應(yīng)社會(huì)的多樣化和復(fù)雜化的需求，促進(jìn)公共服務(wù)內(nèi)容的有效性和針對性。近年來，錦州市、杭州市、上海浦東等地的社區(qū)服務(wù)平臺(tái)、便民服務(wù)制度等社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目在實(shí)施過程中不斷深化和拓展，社會(huì)服務(wù)內(nèi)容豐富性和針對性的提高，帶來了居民對社區(qū)服務(wù)滿意度的提升。社會(huì)管理內(nèi)容的創(chuàng)新和完善，需要摒棄傳統(tǒng)的治理理念，尋求專業(yè)化程度更高的社會(huì)組織承擔(dān)更多的服務(wù)項(xiàng)目，從而更加契合社區(qū)居民的需求。

(三)完善社區(qū)社會(huì)管理體制

根據(jù)社區(qū)自身的實(shí)際需求，強(qiáng)化和調(diào)整社區(qū)自治組織，依靠社區(qū)力量，整合社區(qū)資源，完善社區(qū)功能，發(fā)展社區(qū)事業(yè)，提高社區(qū)成員生活質(zhì)量的自我發(fā)展能力，把社區(qū)與國家的社會(huì)生活合為一體，從而通過社區(qū)建設(shè)促進(jìn)社會(huì)秩序的重建。當(dāng)前社會(huì)矛盾集中、社會(huì)流動(dòng)加速、社會(huì)結(jié)構(gòu)變化快，原有的社區(qū)管理體制不能適應(yīng)社會(huì)現(xiàn)狀，必須從社區(qū)“共同體”的本意入手塑造社區(qū)。理順社區(qū)管理層級，擴(kuò)大每一層級的管理幅度，實(shí)現(xiàn)管理的“扁平化”。北京、寧波、錦州、安徽銅陵、南京等地的探索與實(shí)踐就是讓社區(qū)回歸居民生活“共同體”的本原，真正發(fā)揮社區(qū)管理主體的作用。社區(qū)社會(huì)管理作為解決基層現(xiàn)實(shí)矛盾的手段，應(yīng)該承擔(dān)起促進(jìn)政府行政管理與基層群眾自治有機(jī)銜接和良性互動(dòng)、提升包容性、促進(jìn)社會(huì)整合等社會(huì)責(zé)任。需要在下面四個(gè)方面完善管理機(jī)制:一是建構(gòu)訴求表達(dá)機(jī)制，完善決策的機(jī)制和程序，建立決策調(diào)查研究、聽證、評估和責(zé)任機(jī)制。拓寬社情民意表達(dá)渠道，強(qiáng)化社區(qū)居民的溝通平臺(tái)的作用，了解、分析社會(huì)狀況;二提升社區(qū)社會(huì)管理的包容性，打破社區(qū)社會(huì)管理屬地的局限，促進(jìn)社會(huì)整合，將在社區(qū)居住的特殊需求居民作為社區(qū)社會(huì)管理的重點(diǎn)，滿足特殊需求居民的生活和工作需求，將流動(dòng)人口納入社區(qū)管理，改善流動(dòng)人口的生存質(zhì)量;三是矯正社會(huì)轉(zhuǎn)型造成的相對貧困，在社區(qū)社會(huì)管理的過程中增加保障性制度的針對性，保障社會(huì)公平;四是建立利益協(xié)商機(jī)制，通過規(guī)則的制定保障各利益主體具有平等的地位與權(quán)利，成立社區(qū)社會(huì)矛盾糾紛調(diào)解組織，合理配置社會(huì)資源，將矛盾糾紛引入正確的解決軌道。

(四)整合社區(qū)資源，完善社區(qū)服務(wù)體系的空間布局

建設(shè)社區(qū)參與的機(jī)制，找準(zhǔn)社區(qū)建設(shè)的動(dòng)力機(jī)制，做好居民與政府部門之間的溝通，匯聚社區(qū)建設(shè)的各方面的力量。注重培育社區(qū)精神，引導(dǎo)社區(qū)生活共同體內(nèi)部的活力產(chǎn)生。社區(qū)精神是由社區(qū)所有人(包括弱勢群體、普通民眾、社區(qū)精英)共同建構(gòu)，社區(qū)居民通過參與社區(qū)生活，形成對于所生活的社區(qū)的普遍認(rèn)同。社區(qū)社會(huì)管理在提升居民幸福感，建設(shè)基層生活共同體，建設(shè)國家基礎(chǔ)政權(quán)等方面的具有重要意義，應(yīng)按照社區(qū)社會(huì)管理的基本要求，抓住社區(qū)服務(wù)體系布局的各個(gè)環(huán)節(jié)，推進(jìn)基層社區(qū)社會(huì)管理的創(chuàng)新。

(五)制定和完善社區(qū)管理的法律體系

我國應(yīng)健全和完善社區(qū)服務(wù)的政策和法規(guī)，有效的監(jiān)督和規(guī)范社區(qū)服務(wù)行業(yè)。各級政府主管部門應(yīng)根據(jù)本地的實(shí)際情況，制定、修訂相關(guān)的政策法規(guī)，增強(qiáng)政策法規(guī)的可操作性，搭建社會(huì)組織參與社區(qū)服務(wù)的制度平臺(tái)。加大有關(guān)法律規(guī)范的執(zhí)行力度，使多元主體參與社區(qū)服務(wù)供給的法律政策得以落實(shí)，使居民需要的社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)，約束參與社區(qū)服務(wù)的社會(huì)組織的行為，構(gòu)建社區(qū)服務(wù)有序發(fā)展的法律制度環(huán)境

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