中外憲法監(jiān)督制度的比較研究

郭桂濱

(福建省莆田市紀(jì)委，福建 莆田 351100)

憲法作為國家的根本大法，由最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定，具有最高的法律效力，被稱為法律中的法律。憲法在國家的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中具有至高無上的地位，憲法的制定和實(shí)施也自然成為一國的重大事件。憲法各國早已有之，并且其制定和修改各國也都有嚴(yán)格的法律程序，因此，憲法的實(shí)施即憲法監(jiān)督也就成為了重中之重。

一、憲法監(jiān)督的概念

關(guān)于憲法監(jiān)督的概念，學(xué)界還未形成統(tǒng)一的看法，不同的學(xué)者對此莫衷一是?？偨Y(jié)學(xué)者們的觀點(diǎn)，根據(jù)憲法監(jiān)督的主體和內(nèi)容來看，可以將憲法監(jiān)督區(qū)分為廣義的憲法監(jiān)督和狹義的憲法監(jiān)督。狹義的憲法監(jiān)督指的是國家權(quán)力機(jī)關(guān)對國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)及其工作人員行為進(jìn)行的合憲性審查，其監(jiān)督主體為國家權(quán)力機(jī)關(guān)，監(jiān)督內(nèi)容為“一府兩院”行為的合憲性。廣義的憲法監(jiān)督，監(jiān)督主體包括國家機(jī)關(guān)、單位、組織和公民個(gè)人，監(jiān)督的內(nèi)容包括立法機(jī)關(guān)的立法行為、審判機(jī)關(guān)的審判行為、檢察機(jī)關(guān)的檢察行為、行政機(jī)關(guān)的行政行為的違憲審查以及侵犯公民基本權(quán)利的審查等，實(shí)際上廣義的憲法監(jiān)督概念可以無限延伸，其結(jié)果是等同于法律監(jiān)督。筆者認(rèn)為憲法監(jiān)督的主體應(yīng)限定為國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，而憲法監(jiān)督的內(nèi)容則可以適當(dāng)擴(kuò)展，包括立法、行政、司法以及公民基本權(quán)利。

二、各國憲法監(jiān)督制度模式的比較

總結(jié)各國憲法監(jiān)督制度模式，可以將其分為三類:

(一)司法機(jī)關(guān)憲法監(jiān)督

司法機(jī)關(guān)憲法監(jiān)督模式即由司法機(jī)關(guān)行使憲法監(jiān)督權(quán)力，實(shí)踐中就是由最高法院執(zhí)行憲法監(jiān)督進(jìn)行違憲審查，采用這一監(jiān)督模式的典型國家是美國。在美國司法機(jī)關(guān)行使憲法監(jiān)督的理論根據(jù)來源于聯(lián)邦黨人特別是漢密爾頓的論述。美國是典型的三權(quán)分立國家，即行政、司法和立法是分開的，三種權(quán)力由不同的機(jī)構(gòu)行使，相互監(jiān)督，相互制約。聯(lián)邦黨人認(rèn)為在這三種權(quán)力中，司法權(quán)是最為薄弱的。總統(tǒng)行使行政權(quán)力，本身掌握巨大的資源，同時(shí)總統(tǒng)還是三軍最高統(tǒng)帥，擁有對軍隊(duì)的支配權(quán);而立法機(jī)關(guān)則執(zhí)掌著國家的財(cái)權(quán)，國家的支出預(yù)算必須經(jīng)過立法機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)，如若無立法機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)撥款，行政機(jī)關(guān)甚至都可能無法運(yùn)作。最近一段時(shí)間美國政府被迫關(guān)門，即是因?yàn)楸娮h院不批準(zhǔn)政府的預(yù)算撥款法案所致，由此可見美國立法機(jī)關(guān)擁有的權(quán)力。而司法機(jī)關(guān)因其獨(dú)立于行政和立法機(jī)關(guān)，在這三種權(quán)力中是最為薄弱的，因此，聯(lián)邦黨人認(rèn)為應(yīng)該賦予司法機(jī)關(guān)一把“尚方寶劍”以使其不至于在三種權(quán)力中跛腳，這把“尚方寶劍”就是憲法監(jiān)督權(quán)。實(shí)際上，美國聯(lián)邦憲法并沒有明文規(guī)定最高法院的憲法監(jiān)督權(quán)。實(shí)踐中美國最高法院的憲法監(jiān)督權(quán)是由1803年聯(lián)邦最高法院審理“馬伯里訴國務(wù)卿麥迪遜”案所開啟的，由于美國是英美法系國家，判例即法律，自此司法機(jī)關(guān)行使憲法監(jiān)督權(quán)被確立。

(二)立法機(jī)關(guān)憲法監(jiān)督

立法機(jī)關(guān)憲法監(jiān)督即由立法機(jī)關(guān)行使憲法監(jiān)督權(quán)，采用這一憲法監(jiān)督制度的典型國家是英國，在英國，立法機(jī)關(guān)即為議會(huì)，包括上院和下院，因此，立法機(jī)關(guān)憲法監(jiān)督即為議會(huì)憲法監(jiān)督。英國之所以采用這種憲法監(jiān)督模式與其國家的歷史、環(huán)境和制度密不可分，英國并沒有像美國那樣通過革命建立起三權(quán)分立的體制，而是通過“不流血革命”溫和地過渡到君主立憲制。在英國，議會(huì)擁有絕對的權(quán)力，首先是立法權(quán)，制定、修改和通過法律都必須通過議會(huì)的表決，其次是監(jiān)督政府的權(quán)力，英國政府實(shí)行內(nèi)閣制，內(nèi)閣對議會(huì)負(fù)責(zé)，當(dāng)議會(huì)通過對內(nèi)閣的不信任案后，內(nèi)閣必須全體辭職，重新進(jìn)行選舉。因?yàn)樽h會(huì)在英國擁有巨大的權(quán)力，因此，憲法監(jiān)督權(quán)自然而然的賦予議會(huì)。

(三)專門機(jī)構(gòu)憲法監(jiān)督

專門機(jī)構(gòu)憲法監(jiān)督模式即成立專門機(jī)構(gòu)行使憲法監(jiān)督權(quán)，從實(shí)踐來看，專門機(jī)構(gòu)包括憲法委員會(huì)和憲法法院，采用憲法委員會(huì)行使憲法監(jiān)督權(quán)的典型國家是法國，采用憲法法院行使憲法監(jiān)督權(quán)的典型國家是德國。由于法國是大陸法系國家，大陸法系的法律主要為成文法律，因此法官的重要性不如英美法系，大陸法系中的法官只是成文法條的執(zhí)行者，而英美法系的法官判例具有法律效力，后人可以援引前人的判例進(jìn)行判決，因此，英美法系由最高法院行使憲法監(jiān)督權(quán)并不會(huì)削弱憲法監(jiān)督權(quán)的權(quán)威性，而大陸法系的司法機(jī)關(guān)地位相對較低，如由司法機(jī)關(guān)直接行使憲法監(jiān)督權(quán)則容易受到行政機(jī)關(guān)的干擾，無法保證憲法監(jiān)督權(quán)的權(quán)威性，因此大陸法系的國家一般會(huì)將憲法監(jiān)督權(quán)賦予專門的機(jī)構(gòu)，并從立法上保證該機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)威性。1946年法蘭西第四共和國憲法設(shè)立了憲法委員會(huì)，此后1958年第五共和國憲法賦予了憲法委員會(huì)監(jiān)督實(shí)權(quán)。德國采取的是設(shè)立憲法法院的做法，在聯(lián)邦和州一級(jí)設(shè)立專門的憲法法院，憲法法院只受理涉憲案件，而一般的案件則由其他法院進(jìn)行審理。德國設(shè)立憲法法院是基于對二戰(zhàn)法西斯極權(quán)體制的反思，二戰(zhàn)中德國《聯(lián)邦基本法》變成了一紙空文，無法約束法西斯的獨(dú)裁，因此戰(zhàn)后德國制定了《聯(lián)邦憲法法》確立了憲法法院地位和職權(quán)，保證其獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)而不受干擾。

三、 我國的憲法監(jiān)督制度及其存在的問題

我國最早的憲法于1954年第一次全國人民代表大會(huì)審議通過，此后經(jīng)過若干次修改和完善形成了現(xiàn)行的憲法。根據(jù)《憲法》的規(guī)定，我國最高權(quán)力機(jī)關(guān)為全國人民代表大會(huì)，《憲法》同時(shí)賦予了全國人民代表大會(huì)制定憲法和監(jiān)督憲法的實(shí)施的職權(quán)，地方人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督憲法在本行政區(qū)域的實(shí)施。因此，我國憲法監(jiān)督的主體為全國人民代表大會(huì)，憲法監(jiān)督的內(nèi)容為監(jiān)督憲法的實(shí)施?！稇椃ā窂目傮w上規(guī)定了我國憲法監(jiān)督制度，在實(shí)踐中憲法監(jiān)督制度的落地還面臨著若干問題。

首先，憲法監(jiān)督未能制度化。根據(jù)現(xiàn)行《憲法》的規(guī)定，我國行使憲法監(jiān)督權(quán)的是全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，而我國全國人民代表大會(huì)一年召開一次，因此，從理論上來說我國的憲法監(jiān)督權(quán)一年只執(zhí)行一次。而實(shí)際上全國人民代表大會(huì)每年的會(huì)期只有半個(gè)月左右，在這半個(gè)月期間，全國人民代表大會(huì)的主要議程是審議人大、政府、最高人民法院、最高人民檢察院工作報(bào)告并沒有專門的議程來進(jìn)行憲法監(jiān)督，憲法監(jiān)督只能由人大代表以提議案的方式進(jìn)行落實(shí)。全國人民代表大會(huì)閉會(huì)期間由全國人大常委會(huì)行使相關(guān)權(quán)力，全國人大常委會(huì)行使職權(quán)也是通過會(huì)議的形式實(shí)行民主集中制，因此全國人大常委會(huì)要行使憲法監(jiān)督權(quán)也只能通過全國人大常委會(huì)會(huì)議，無法做到日常監(jiān)督。全國人大常委會(huì)下設(shè)日常機(jī)構(gòu)并沒有獨(dú)立的權(quán)力更無法行使憲法監(jiān)督權(quán)。因此，我國現(xiàn)行的憲法監(jiān)督并不能做到日常化。

其次，上下級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)憲法監(jiān)督問題。根據(jù)我國現(xiàn)行的憲法監(jiān)督體制，全國人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督憲法的實(shí)施，而地方各級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督本行政區(qū)域內(nèi)憲法的實(shí)施，因此，上級(jí)人民代表大會(huì)能否監(jiān)督下級(jí)人民代表大會(huì)憲法的實(shí)施目前并不明確。從權(quán)力級(jí)別上來看，下級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)要接受上級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，但是，從具體實(shí)施的結(jié)果來看，上級(jí)人民代表大會(huì)與下級(jí)人民代表大會(huì)之間更多的是一種指導(dǎo)的關(guān)系而非上下級(jí)的關(guān)系，因?yàn)槌丝h、鄉(xiāng)一級(jí)的人大代表是由選民直接選舉產(chǎn)生，其余各級(jí)人大代表都是由下一級(jí)的人大代表間接選舉產(chǎn)生的，因此下一級(jí)的人大代表并不對上一級(jí)人大負(fù)責(zé)也不向其報(bào)告工作，而是對本級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)。實(shí)踐中，上一級(jí)人民代表大會(huì)并不直接監(jiān)督下一級(jí)人民代表大會(huì)，上下級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)的憲法監(jiān)督問題需要進(jìn)一步捋順。

四、完善我國憲法監(jiān)督制度的建議

(一)設(shè)置專門的機(jī)構(gòu)行使憲法監(jiān)督權(quán)

基于我國政治體制和憲法的規(guī)定，我國憲法監(jiān)督的主體賦予全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)是合理的，因?yàn)樵谖覈珖嗣翊泶髸?huì)為最高權(quán)力機(jī)關(guān)，將憲法監(jiān)督權(quán)賦予最高權(quán)力機(jī)關(guān)，有利于維護(hù)憲法監(jiān)督的權(quán)威性和獨(dú)立性，但是實(shí)際中需要進(jìn)一步捋順各級(jí)人民代表大會(huì)憲法監(jiān)督權(quán)的關(guān)系，根據(jù)我國政治體制的特定，上下級(jí)人民代表大會(huì)并不具有隸屬關(guān)系，因此，各級(jí)人大的憲法監(jiān)督權(quán)可獨(dú)立行使。為了保證憲法監(jiān)督權(quán)的日常落實(shí)，可在全國人民代表大會(huì)下設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)如憲法委員會(huì)來行使憲法監(jiān)督權(quán)，確保憲法監(jiān)督權(quán)在全國人民代表大會(huì)閉會(huì)期間的履行。

(二)完善立法，確保憲法監(jiān)督制度化

我國憲法只是對憲法監(jiān)督做出原則性的規(guī)定，至于憲法監(jiān)督如何實(shí)施目前并無法律做出明確規(guī)定，因此，要使憲法監(jiān)督制度真正落地實(shí)處就必須制定專門的法律對此加以明確。比如在全國人民代表大會(huì)下設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)行使憲法監(jiān)督權(quán)，就必須立法明確該機(jī)構(gòu)的地位和職權(quán)，該機(jī)構(gòu)成員如何組成以及如何產(chǎn)生，該機(jī)構(gòu)所擁有的權(quán)力，違反憲法行為如何追究責(zé)任及處罰等等，都需要通過立法使憲法監(jiān)督制度法律化。

(三)加強(qiáng)憲法監(jiān)督執(zhí)法

我國目前雖無專門的機(jī)構(gòu)行使憲法監(jiān)督權(quán)，但是憲法規(guī)定了全國人民代表大會(huì)監(jiān)督憲法實(shí)施的權(quán)力，因此，在法律還未作出進(jìn)一步規(guī)定前全國人民代表大會(huì)應(yīng)切實(shí)履行相應(yīng)的憲法監(jiān)督職能。全國人大應(yīng)當(dāng)進(jìn)行相應(yīng)的法律審查，對同憲法相抵觸的法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件行使撤銷權(quán)，各級(jí)人大代表應(yīng)行使相應(yīng)的質(zhì)詢、罷免等權(quán)力對行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)違反憲法的行為進(jìn)行監(jiān)督。

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