農(nóng)村山林矛盾實際化解途徑探析*

趙隆君，劉新春

(湖南農(nóng)業(yè)大學，湖南 長沙410128)

一、問題的提出

隨著社會經(jīng)濟發(fā)展快速化，林地、林木所隱蘊的經(jīng)濟、生態(tài)價值越發(fā)增大，與此同時，因各種原因所引發(fā)的農(nóng)村山林矛盾也日益凸顯，其主要矛盾多集中在山林權屬的爭執(zhí)上。我國自土改以來進行過多次山林改革，但歷次林改都沒有化解好山林權屬這一核心矛盾，甚至激化了大量矛盾的爆發(fā)，嚴重制約著林業(yè)發(fā)展和農(nóng)村社會和諧。關于山林矛盾的研究，國內學者多集中在幾個方面:其一是矛盾產(chǎn)生的成因。很多學者認為山林矛盾產(chǎn)生的原因一是歷史遺留問題，由于1982 年林業(yè)“三定”工作粗放，導致林業(yè)“三定”資料不全，實地劃界記載不清，山林權屬證錯發(fā)、漏發(fā)、重發(fā)現(xiàn)象普遍存在;二是林地價值回歸，社會飛速發(fā)展，土地增收的空間大幅度縮小，人們重新認識到林地存在的價值，致使各利益主體、組織、個人為追求山林利益最大化而不斷挑起林權爭執(zhí)糾紛;三是林業(yè)政策多變，自土改后我國先后多次對山林生產(chǎn)關系作了調整，林業(yè)政策也在頻繁變動，造成許多林地權屬變動而形成手續(xù)不全、界至不清。其二是矛盾調處的可行性。近年來山林矛盾調處難度不斷增大，其原因是由于林權將土地及土地上的森林、林木、林下資源有機結合在一起，這些有形資源的可觀價值促使人們鋌而走險偷開濫開、強行霸占、套取、無理爭執(zhí)其他人的山林;致使因林地及林地附加資源所引發(fā)的爭執(zhí)越來越尖銳化，其矛盾主體從普通老百姓之間逐步發(fā)展到行政部門之間，使矛盾主體成多元化發(fā)展。其三是矛盾調解對策。有關專家認為山林矛盾的調處首先要嚴肅遵從相關政策和法律進行，并嚴格按照法律程序辦處;還有些學者則認為調處山林矛盾的對策主要在于宣傳教育，要著力對典型案例進行重點宣傳，分析其危害性，達到提高危害認識，從根本上化解山林矛盾;認為山林矛盾的化解主要應該采用謹慎引導和自行和解的方式。

可見，在山林矛盾糾紛方面不論是其引發(fā)原因還是調處難度，甚至是在化解對策上我國學者均有較深入的研究。經(jīng)濟迅速發(fā)展，水田旱地的價值已越來越敵不過山林尤其是山林所附屬的諸如林木、石材、礦藏等資源的價值，致使山林矛盾案發(fā)頻率明顯增高，各省市地區(qū)在林業(yè)糾紛問題的件數(shù)均有較多統(tǒng)計和報告;其矛盾主體也明顯增多，從個人與個人之間為山林的爭執(zhí)逐步發(fā)展到個人與村小組之間，村小組與村小組之間，村小組與村委會之間，村委會與村委會之間，甚至發(fā)展到鎮(zhèn)與鎮(zhèn)、縣與縣之間等;山林矛盾引發(fā)的社會危害越來越嚴重，各種違法犯罪現(xiàn)象瀕瀕爆發(fā);且矛盾一旦形成，其調處難度將會越發(fā)加大，且特容易激化，甚至是蔓延。

二、調研樣本基本特征

調研地點為湖南省平江縣長壽鎮(zhèn)，該地區(qū)是典型的山區(qū)，山多地少，總面積為220km2，其中耕地面積僅為52400 畝，其他絕大多數(shù)均為丘陵、山林，約占277600 余畝，全鎮(zhèn)總人口數(shù)為63000 人，城鎮(zhèn)人口約14000 人;農(nóng)村人口約49000 人，農(nóng)村人口人均擁有耕地面積1.06 畝，人均擁有山林面積5.6 畝。調研結果顯示，農(nóng)村人口人均擁有的實際耕地和山林面積與總人均擁有面積出入很大，有些村組人均擁有耕地和山林面積不足總人均面積，有些村組又大大超出;有些村組人丁甚至沒有分到山林，但幾乎都分到了耕地。因此相對于耕地，山林問題所引發(fā)的矛盾更為激烈和尖銳，特別是近些年來隨著政府對山林投入的加大，林地補償短期內超出了耕地補償，致使矛盾不斷激化，其原因與表現(xiàn)形式也千差萬別。

第一，因產(chǎn)權設置不嚴謹所引發(fā)的矛盾。長壽鎮(zhèn)水口村是典型山村，山地面積幾乎覆蓋全村，但并非全部歸水口村一村所有，外村的插花山(如四灣村、光明村、新建村，甚至臨界鄉(xiāng)詠生鄉(xiāng))等都有一部分;其中屬于四灣村所有的插花山近四百多畝，相當于水口村山林總面積的十分一;這些山并非全為林山，不僅有灌木，油茶也較多，甚至還有其他稀有樹種，每年茶期是矛盾高發(fā)期，各村各戶在山界與山林歸屬方面總不免要進行激烈爭執(zhí)，甚至發(fā)展到暗偷、明搶、報復，輕則口角爭辯，重則命案。這種矛盾長年累月，從未消停，年年如是。由于插花山的分配各村并不完全統(tǒng)一，有些村已經(jīng)將外地插花山明確到戶，有些則只分到各生產(chǎn)小組，且分到的只是小部分人，大部分沒有分到。插花山分配的依據(jù)主要是采用上世紀五十年代前土地改革法未實施，各家戶自己所置辦的面積為準;土改后，山林、桑園、果園、荒地及其他可分土地被依法征收或沒收充公;到上世紀八十年代出臺林改“三定”政策后，山林又作出了重新分配，并統(tǒng)一頒發(fā)山林權屬證書。此時的權屬證書認定與發(fā)放一方面仍然依據(jù)原來土改前的的分配原則進行的，除本身屬于山區(qū)且家落山區(qū)又只能依靠山林為生的農(nóng)民人人能參與分山外，其他外村的插花山仍舊只有土改前的屬主才能參與分配;此次分山也是遵從政府出臺的關于山林分配問題的雛型文件，廣大農(nóng)民對林權歸屬和林權證的法很意義和作用認識不深，加之受社會思潮的影響，農(nóng)民的默認意識遠超出反抗意識，明知有歧義也會選擇服從，而分山和發(fā)證在經(jīng)驗不足的情況下工作過于粗糙，致使很多證書發(fā)放處于模糊狀態(tài)。尤其在插花山的分配上，八十年代頒發(fā)的山證上，有些只有面積沒有具體標圖，有些只劃歸某一生產(chǎn)小組而未發(fā)放到戶，有些發(fā)放到戶而又界至不清。這種產(chǎn)權設置的不嚴謹是直接導致新林改政策出臺后山林矛盾爆發(fā)的根源。

第二，權能調整過于頻繁。自土改以來，關于山林改革與調整的政策法規(guī)出臺多次，各省市地區(qū)自行作出的調整差異很大。如湖南省平江縣，該縣是湖南省22 個重點林業(yè)縣之一，林地面積428 萬畝，占全縣國土總面積的70%，占岳陽市所有林地面積的58%，森林覆蓋率達60%以上。十年內戰(zhàn)、八年抗日，平江四次淪陷，生靈涂炭，山林毀壞;自1949年以來平江縣關于林業(yè)改革的政策調整多次;1949年提出《保護森林》議案;1951 年由縣政府制定《林業(yè)工作草案》，1955 年進入農(nóng)業(yè)合作化時期，歷經(jīng)“大躍進”、文化大革命時期，森林亂砍濫伐;1981 年縣八大第二次會議確立開展“林業(yè)三定”工作，劃79萬畝山林予農(nóng)民作自留山，將224 萬畝集體山承包到戶管理。1982 年縣委推出“治山致富，振興林業(yè)”的口號，隨后兩年內，省地縣撥款22 萬余元，鄉(xiāng)村戶籌資19 萬余元，采用飛播造林112238 畝。近年來，縣林業(yè)局為狠抓資源建設又全力推行“五型林業(yè)”，以推動林業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)山地增綠、資源增值、產(chǎn)業(yè)增效、林業(yè)增收、實力增強、作風增優(yōu)的大好局面。林業(yè)發(fā)展的好形勢大大激發(fā)了平江縣區(qū)農(nóng)民的自覺為護山林、發(fā)展山林經(jīng)濟的積極性，在各項政策的帶動下，各林農(nóng)均獲得了較大的收益，他們非常珍惜這來之不易的發(fā)展機會，但又難免出現(xiàn)興奮之后的惆悵，他們更擔心這種好勢頭只是曇花一現(xiàn)，或者下一個政策的變化更優(yōu)于現(xiàn)狀，特別是近幾年來的林業(yè)改革政策頻繁，加劇了他們憂慮和防患思想的蔓延。如1983 年劃定自留山，下發(fā)山證，將自留山劃定到戶;2005 年又重新劃定并重發(fā)山證;到2009 年又將2005 年下發(fā)的山證收回，重新分配、采點、劃定界址、簽字等，準備下發(fā)新的山證，但到目前為止，自2009年被收回的山證至今近四年之久仍然沒有下發(fā)新的山證，許多農(nóng)民擔心證件被收回后再下發(fā)的可能將非常小，更擔心原本屬于自己的山林最后卻劃到其他戶頭上去了，因為近幾年在林業(yè)發(fā)展大好勢頭下農(nóng)民看到了山林可觀的收入，大家都想盡辦法爭山、占山，而頻繁的政策調整又不可避免地茲生了許多社會矛盾。

第三，政府對山林投入加劇利益紛爭。惆悵之余，農(nóng)民當然愿意相信政策改革和變化是朝著好的方向發(fā)展，因為在幾十年的林業(yè)改革中農(nóng)民的確得到了實惠，就算近年來林改政策變化大，中間還存在政策相互否定的情況，但是政府對林業(yè)的補助和對林業(yè)的投入?yún)s一直都處于重視狀態(tài)，據(jù)調查，就湖南省平江縣而言，除省級以上重大政策補助文件外，該縣也在林業(yè)改革與林業(yè)補助中做了很多工作，特別是在鼓勵退耕還林方面，實行按報帳制發(fā)放補助，種苗和造林費補助標準按退耕地和宜林荒山荒地造林每畝50 元計算。退耕還林第一年其補助分兩次兌付。以后每年及時對退耕農(nóng)戶的幼林撫育、管護進行驗收，驗收合格的及時發(fā)放補助。除退耕還林的山地有補助外，其他山林也根據(jù)面積統(tǒng)一發(fā)放補助到戶，每畝為15 元一年，和稻田補助一樣，發(fā)放到山林屬主之賬戶，其中被歸劃為經(jīng)濟林(如油茶林)的補助更高。但政府對山林投入又加劇農(nóng)民利益紛爭，從2005 年到現(xiàn)在，新林權證未發(fā)放之前，因山林爭執(zhí)的糾紛一直源源不斷，原本沒有分到山林的農(nóng)民總想盡一切辦法明爭暗搶，2005 年下發(fā)了山證后又被收回的農(nóng)民則更是擔心再次發(fā)放是否出現(xiàn)差錯的問題，是否會被其他人暗搶，或者面積變小，或者還會出現(xiàn)其他不可預料的不利結果，這都是農(nóng)民擔心有切身利益問題。特別是在重新分山采點、勾圖過程中的矛盾重重，爭論從未停止過，群眾上訪率急劇猛增，加大了基層干部的工作難度，稍有不慎便會被民眾攻擊，很多村干部因此或自動下臺離職，或因民眾上訪被迫離職。

三、農(nóng)村山林矛盾的類型

第一，歷史遺留型。歷史遺留問題是山林矛盾產(chǎn)生的根源，中共中央、國務院早在1982 年就出臺了林業(yè)“三定”政策，但屬當時的條件限制，林業(yè)“三定”工作并沒有做到位，如山林權屬證發(fā)放中存在紕漏，山界和山主記錄等資料不完整;山證錯發(fā)、亂發(fā)、重發(fā)現(xiàn)象比比皆是，導致山林改革不但沒有收到實效，反而使林改工作越來越復雜。同時也因為在林改的起初，因改革經(jīng)驗缺乏等原因遺留下來的問題，導致后續(xù)林改工作進行中處處遇上難題。當時發(fā)放山證的時候就存在無證山林、重分山林、山界四至不清等這些問題從一開始就形成。直接導致的就是現(xiàn)在的“一山多主、一主多山、有山無主”。

第二，政策調整型。山林改革政策自土改開始，歷經(jīng)幾十年，從輕視到重視;從小投入到大投資;從政府統(tǒng)一投入到民眾自發(fā)組織的投入;從單一扶持到全面扶持等等，各種政策紛紛從各級各地政府中頒出。在每一次政策調整中，總是會沖擊著新一輪矛盾爆發(fā)的浪潮，很明顯的是2005 年到2009 年間，先后兩次大的林改政策，四年時間，同一片山林頒發(fā)兩次山證，這無疑加重了各執(zhí)行部門和單位的負擔，同時又使原本平息的矛盾再次激化。2009 年進行的全國性新林改基本上是對2005 年所進行的林改工作的全盤否定，特別是在山證發(fā)放過程中所引發(fā)的矛盾一波接一波，2005 年下發(fā)的山證已向山主收取過工本等一切費用，而時隔二、三年又將才捂熱不久的山證回收(等同于沒收)，欲重新采點、重新溝圖、重新收取費用，這當然會增加矛盾發(fā)生的機率，面對新的林改政策的到來，原來已發(fā)放到位的山證屬主不免擔心再次發(fā)放是否出現(xiàn)差錯，而原來沒有山證甚至沒有山林分配權利的人面對新政策又虎視眈眈，總企圖能否找到新的空檔分到一點點山林。

第三，利益加劇型。土地與山林之間的經(jīng)濟價值差固然存在，但隨著經(jīng)濟不斷發(fā)展，田、土增收空間變窄，而相比之下，林木與林地的經(jīng)濟價值卻在飛速上增，特別是近年來樹木價格一路飆升，山林資源利用也越來越充分，尤其是當農(nóng)民的經(jīng)濟意識產(chǎn)生時，他們就認識到了山林所存在的價和開發(fā)的潛能。大多數(shù)農(nóng)民認為，就目前的經(jīng)濟狀況，擁有一片山林遠比擁有一片農(nóng)村土地更具有經(jīng)濟價值，這就是利益爭執(zhí)過程中山林矛盾所產(chǎn)生的另一根源。特別是當各種社會經(jīng)濟壟斷組織、社會利益團體、個體等將目光轉向山林，追求山林經(jīng)濟利益最大化的時候，他們一直在不斷挑起新的山林矛盾。

第四，社會發(fā)展型。自上世紀50 年代中央人民政府通過了《中華人民共和國土地改革法》實施以來，農(nóng)民不但成了土地的主人，還成了“山主”，促成了農(nóng)民之間相互爭奪山林經(jīng)營權、歸屬權等競爭的意識。這種競爭意識起初盡管只是依附于土地改革而潛在，但隨著社會的發(fā)展和政策的不斷變化，林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營權開始向農(nóng)戶轉移，他們不但擁有了山林承包權，同時還擁有了可長期經(jīng)營、繼承和轉讓的自留山。一系列惠農(nóng)政策的實施使整個社會的發(fā)展越來越快，而現(xiàn)實矛盾也越積越多。許多農(nóng)民以為社會發(fā)展反正是惠及百姓的好工程，而無意于法律意義和法律作用的維護，成為山林矛盾滋生和擴散的源頭。

四、農(nóng)村山林矛盾的危害

滋長犯罪。山林價值回歸帶動了農(nóng)民上山勞作的積極性。當前砍伐一根直徑0.08m 以上的杉木其價值就達到人民幣百元，全勞力平均一天至少能砍伐該類杉木三根以上。上山勞作一天其收入就300-400 元，已遠超出外地務工的收益。與此同時，全國各地因偷盜林木、古樹名木、亂開采山石礦產(chǎn)的犯罪率也直線上升，甚至引發(fā)命案，各地公安機關查處、破獲的該類案件不計其數(shù)。湖南辰溪縣一村民為其子建房屋而偷盜杉木被判有期徒刑三年，廣西恭城趙氏兄弟偷盜采育場木材被判有期徒刑六個月，平江縣加義鎮(zhèn)一村民吳某因偷伐一根杉木被山主活活打死。

破壞生態(tài)。自山林價值回歸后，農(nóng)民不再認為上山勞作是極勞極累之活。他們以上山勞作當作為持生計的主要經(jīng)濟來源，其后果就是砍伐過量，許多“林山”在大肆砍伐后已成“凸山”。不但灌木全部被清除，就連未成林的小枝條都被打成粉做成混合集成木板。如此砍伐確實擴充了農(nóng)民的經(jīng)濟來源，但完全破壞了原有的山林生態(tài)結構，使大面積山林生態(tài)遭到破壞，水土保持功能脆弱不堪:要么長年干旱，滴雨不降;要么累月暴雨，洪水泛濫，自然災害頻發(fā)。農(nóng)民自擁有了山林經(jīng)營權之后“侵略式”的砍伐大幅度增加了經(jīng)濟收入，但又摧毀掉了山林保持的最好植被。這種破壞生態(tài)和環(huán)境的經(jīng)濟增長方式所帶來的生態(tài)環(huán)境風險將無法預估。

影響社會和諧。社會和諧不僅僅是一句口號，更是人們追求的終極目標。我國農(nóng)村社會一直以傳統(tǒng)、封閉、落后為象征，農(nóng)民在“原始”狀態(tài)環(huán)境下和平共處。林業(yè)改革促進經(jīng)濟發(fā)展的本意使更多的資源得到充分利用，但同時徒增了許多利益性沖突，并打破了原本平靜和諧的農(nóng)村社會局面。多數(shù)農(nóng)民在林改政策頒布后突然醒悟原來山也如此值錢、原來自己還有一筆“可爭”資源、原來還有“祖業(yè)”存在，之前被忽視的東西如今變成了“活寶”。圍繞“活寶”而爭的糾紛由此產(chǎn)生，為利爭，為地盤爭，為權屬再爭，嚴重影響到農(nóng)村社會和諧的氛圍。

五、山林矛盾化解之策

提高對危害的認識。山林矛盾的危害通常被忽視，農(nóng)村基層領導對它的危害性和復雜性認識還很淺顯，甚至覺得在農(nóng)村，人與人之間的爭吵是難免的、家常便飯之事。他們不會也看不到山林矛盾的爆發(fā)將對農(nóng)民生命、財產(chǎn)安全和國家森林資源所造成的影響，更無法意識到影響社會安定團結和農(nóng)村的經(jīng)濟建設。他們也不可能意識到這種矛盾將使靜止的潛伏的矛盾瞬時爆發(fā)并釀成大禍。因此，政府機關必須依照原則，堅決貫徹“誰主管，誰負責”的基本準則及林改的宗旨的改革的基本原則，及時發(fā)現(xiàn)矛盾苗頭并作出處理，更重要的是要提高全民的矛盾危害認識，爭取調解的主動權。

準確劃界，明確權屬。確定山主是化解山林矛盾工作的重點，也是難點?；馍搅置苁紫纫_定權屬，堪測與劃界準確。這本來就是一項相當麻煩和相當有難度的工作，因歷史欠賬太多，遺留問題促使矛盾主體發(fā)生多元變化，政策的變化又加大了勘測、劃界和確定山主的難度，但該項工作又是平息山林矛盾的重中之重。因此，要認真細致地進行調解，將爭議化解到最小，將政策落實到位，將山林落實到戶。當林權主體依靠自己的林地收益能供養(yǎng)自己時，自會對林地倍加珍惜，大力管理，不會冒然開荒、開山，隨意砍伐。對于一些有權屬爭議的地域，應當由地方政府共同上級政府會同相關地區(qū)、部門共同協(xié)商確定權屬，認真劃界，做到無爭執(zhí)。

加強生態(tài)保護。正確化解山林矛盾是促使農(nóng)村社會更加和諧的必要環(huán)節(jié)，生態(tài)保護則是農(nóng)林改革的重中之重。因此在保護生態(tài)環(huán)境、化解山林矛盾上，應遵詢徹底化解原則，不留“死角”，方可使山林改革不再產(chǎn)生盲目性和非規(guī)范性。要遵循自然規(guī)律，徹底擺脫過去在價值取向層面上只以“征服自然”、以過渡消耗資源、破壞環(huán)境為代價的生態(tài)開發(fā)觀念，轉向以“人與自然和諧相處”的生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)保護開發(fā)理念;注重生態(tài)環(huán)境保護，使自然資源可持續(xù)發(fā)展，有序進行自然資源開發(fā)與利用。國家應制定生態(tài)發(fā)展目標，明確山林權責，出臺更多的扶持和整改政策，以優(yōu)化自然生態(tài)環(huán)境和農(nóng)村社會發(fā)展環(huán)境;同時要嚴明懲罰機制，對偷伐、濫伐行為應嚴懲不怠;進一步統(tǒng)一各省、市地區(qū)山林司法標準，使全國山林司法在同一地平線上進行。

加大法制教育宣傳力度。廣大農(nóng)民法制意識淡薄不可否認的事實，尤其是在經(jīng)濟無休止刺激之下，他們逐漸喪失了法律意識，漠視法律、唯利是圖、鋌而走險，在利益爭執(zhí)之下幾乎沒有誰愿意后退半步。在政策變動如此迅速頻繁的社會大環(huán)境下，農(nóng)民無法預估山林未來的價值，但他們已經(jīng)意識到了擁有資源的優(yōu)熱性和資源本身的重要性。他們甚至更愿意相信只要擁有一片山林，即便政策再變、未來再不確定也會在競爭中占有絕對優(yōu)勢，甚至還認為下一個政策變動將會使已有的山林資源更具價值，會能獲得更高的補償。這些思想觀念給“新林改”政策的落實帶了麻煩，尤其是在自留山和插花山方面的改革更是困難重重，因此加強法制教育宣傳，強化農(nóng)民法制意識和法制觀念，加大力度進行林業(yè)法制教育宣傳將有利林業(yè)改革的順利進行。

落實化解責任。山林矛盾既起源于基層，則應化解在基層;因此要充分發(fā)揮基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村等調解委員會的主體調解作用。在山林矛盾演化中，各級山林管理部門應該加大監(jiān)管力度，將化解工作落實到位。矛盾調解人員必須到矛盾生發(fā)實地調查，對有爭議的山林圖面、界至、林權證歸屬等進行詳細分析，了解實際情況，掌握實足證據(jù)，再進行當面調解，把握調解尺度，以理治理。將基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村矛盾化解力度加大，很多矛盾則可以化解在萌芽狀態(tài)，這樣即可減輕上級機關調處矛盾的壓力，也可減少群眾集體上訪事件的發(fā)生，實現(xiàn)矛盾化解常態(tài)化。

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