協(xié)商民主理論對完善我國人民政協(xié)制度的啟示

李曉盼 余項科

“協(xié)商民主”(deliberative democracy)是20世紀80年代西方興起的一種理論思潮，主張公民能平等、自由地參與決策，在公共理性的指導(dǎo)下通過審慎的討論達成共識。在我國，黨的十八大報告明確提出要“充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用”。十八屆三中全會《決定》更進一步強調(diào)“協(xié)商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢”?！叭嗣裾f(xié)”(political consultative conference)是以中國人民政治協(xié)商會議為平臺的國家制度層面的協(xié)商民主形式，必然會在國家的政治決策過程中發(fā)揮重要的作用。協(xié)商民主的理論主張與我國人民當(dāng)家作主的民主政治方向和目標(biāo)具有一致性。透過協(xié)商民主理論，我們可以從中獲得對人民政協(xié)制度建設(shè)的有益啟示，從而推動我國民主政治的發(fā)展。

一、協(xié)商民主理論的含義和價值目標(biāo)

1980年，約瑟夫·比賽特在《協(xié)商民主:共和政府的多數(shù)原則》一文中首次使用“協(xié)商民主”(deliberative democracy)一詞，主張公民參與而反對精英主義的憲政解釋。此后，更多學(xué)者開始討論與關(guān)注協(xié)商民主，他們從不同角度闡述協(xié)商民主:(1)從決策形式角度:強調(diào)所有受決策影響的相關(guān)人都應(yīng)該平等地利用理性的討論、對話和審議等方式，參與公共決策。(2)從治理形式角度:強調(diào)多元的社會環(huán)境下，政府與公民應(yīng)該著眼公共利益，進行合作，通過對話協(xié)商的方式來共同承擔(dān)公共事務(wù)的治理責(zé)任。(3)從組織形式角度:不同組織的成員們雖然偏好、價值、信念不同，但他們會通過協(xié)商對問題形成共識，作出決策，協(xié)商過程使決策具有合法性。［1］綜合來看，我們可以把協(xié)商民主解釋為“公民通過自由平等的對話、討論、審議等方式，參與公共決策和政治生活”。［2］

目前，協(xié)商民主已經(jīng)超越理論探討階段進入社會的實踐中。西方社會和我國都存在各種不同層次的協(xié)商實踐。從眾多學(xué)者對協(xié)商民主的理論闡述中，可見協(xié)商民主在價值理念上的目標(biāo)主要包括:

(一)正當(dāng)合法

協(xié)商民主理論中，“民主社團將協(xié)商程序看成是合法性的來源”，“平等公民之間的自由協(xié)商是合法性的基礎(chǔ)”。［3］政治生活的正當(dāng)性來源于集體理性基礎(chǔ)上多數(shù)人的贊同。政治決策的合法性“不是源于個人意志，而是意志的形成過程，即協(xié)商本身”。［4］協(xié)商民主蘊含著人民主權(quán)的思想，只有經(jīng)過利益相關(guān)人員集體討論協(xié)商并且獲得廣泛認同和支持的政治決策，才是正當(dāng)?shù)?，才更具備合法性。協(xié)商后的共識性決策既體現(xiàn)著對公民的權(quán)利的尊重與維護，利于政策實施，也體現(xiàn)著對政府權(quán)力的制約，防止權(quán)力的濫用。

(二)多元包容

隨著經(jīng)濟全球化、政治多極化趨勢的加強，世界范圍內(nèi)不同地域、民族、宗教和社會團體在文化和價值觀念上呈現(xiàn)多樣化，不同社會主體在利益要求上也呈現(xiàn)多元化。社會多元化狀態(tài)就要求在政治體制運行中有相應(yīng)的異見處理機制來協(xié)調(diào)各方不同主張與要求。協(xié)商民主強調(diào)參與政治生活的公民要廣泛，就必須堅持多元包容的原則，在尊重多元差異的基礎(chǔ)上包容多元的觀念和利益訴求。這樣才能促進不同文化的溝通與理解，才能使各種訴求和主張平等地表達出來，并在協(xié)商過程和結(jié)果中得到了尊重和體現(xiàn)。

(三)平等參與

平等參與是協(xié)商民主的核心價值。協(xié)商民主鼓勵公民積極參與決策過程中，在相互尊重的前提下，表達各自的主張和要求，通過理性地平等對話和比較權(quán)衡，達成共識?！罢螜?quán)力的分配目標(biāo)就是要避免強勢和參與者摒棄協(xié)商方式采取討價還價的方式”。［5］所以公民在參與政治生活的協(xié)商過程中，應(yīng)該享有平等的機會——只要以正當(dāng)合法的方式都能表達自己的主張;享有平等的資源——確保完全自愿地達成共識;享有平等的說服能力——以理服人而不是強加于人;達到平等的結(jié)果——公平公正優(yōu)化公共利益。

(四)公開透明

協(xié)商民主理論認為，每個公民都有權(quán)力了解和評價關(guān)涉自身利益的法律和政策，因此，必然要保證決策全程公開透明。首先，決策的程序要向公眾公開;其次，決策過程中各種觀點和理由也要公開;再者，決策過程中有關(guān)政策形成的各種建議也應(yīng)該公開。

(五)協(xié)商共識

協(xié)商民主是“協(xié)商與民主的混合物”。［6］協(xié)商是公共決策的形成過程，參與者在決策之前表達自己主張和訴求，與他人就分歧處進行理性地溝通、商量，調(diào)整自己的主張和訴求，形成符合公共利益的共識性決定。協(xié)商過程是按照規(guī)則公開有序進行的，而最后的共識是協(xié)商過程中相互妥協(xié)的結(jié)果。共識關(guān)乎合法性，不基于共識的決策，合法性就會受到質(zhì)疑。在協(xié)商民主看來，公民通過協(xié)商過程“制約行政權(quán)力的膨脹”。［7］

(六)公共責(zé)任

合理的政治協(xié)商必須訴諸公共利益。政策的協(xié)商過程是參與者運用理性進行公共商討、批判分析、鑒別權(quán)衡，從而形成最佳公共政策的過程。所以協(xié)商的內(nèi)容主要是公共事務(wù);協(xié)商的方式是公開透明的;協(xié)商的結(jié)果是妥協(xié)后的意見一致。協(xié)商民主認為公民要對公共利益負起責(zé)任。因此在著眼公共責(zé)任的前提下，公民的行為要表現(xiàn)出理性和責(zé)任感，如:以理服人，客觀評論與反饋，為促進共識出謀劃策等。

二、當(dāng)前我國人民政協(xié)制度面臨的問題

人民政協(xié)“是中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機構(gòu)，是中國政治生活中發(fā)揚社會主義民主的重要形式。團結(jié)和民主是中國人民政治協(xié)商會議的兩大主題”。［8］“人民政協(xié)的主要職能是政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政?！保?］人民政協(xié)章程中體現(xiàn)著其主要價值目標(biāo):正當(dāng)合法——人民政協(xié)是最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，它使中國共產(chǎn)黨可以充分了解和傾聽社會各界的想法主張，收集民主黨派的意見和智慧，實現(xiàn)國家和社會事務(wù)的廣泛協(xié)商，實現(xiàn)決策科學(xué)化和民主化，進而增強執(zhí)政和決策的正當(dāng)合法性;團結(jié)包容——人民政協(xié)要“調(diào)動一切積極因素，團結(jié)一切可以團結(jié)的人，同心同德 ，群策群力”，［10］就是要以團結(jié)社會各方面力量為目標(biāo)，包容社會的多元觀念和利益訴求，集民智匯民意;民主平等——人民政協(xié)作為我國社會主義民主的一種重要形式，在其成員構(gòu)成上體現(xiàn)廣泛性。在政協(xié)工作中強調(diào)求同存異，尊重各方的訴求和權(quán)利，是平等性的體現(xiàn)。在現(xiàn)有制度設(shè)計上，人民政協(xié)盡可能遵循民主平等原則;公共協(xié)商——作為中國的一項基本政治制度，政協(xié)工作的根本目標(biāo)在于實現(xiàn)廣大人民的根本利益。主要職能是為維護國家和社會的公共利益而進行討論協(xié)商，提出批評建議，獻計獻策，從而促進決策優(yōu)化或避免決策重大失誤。

雖然我國的人民政協(xié)制度與西方協(xié)商民主從產(chǎn)生原因、時代背景到具體內(nèi)涵和實踐形式都存在差異，但二者都強調(diào)公民積極參與政治生活，對國家大政方針政策進行對話、溝通、討論，尊重和平衡多元利益，通過協(xié)商取得共識，實現(xiàn)決策的民主化和科學(xué)化，實現(xiàn)社會公共利益的最優(yōu)化。在價值目標(biāo)上，協(xié)商民主理論不但與我國民主政治發(fā)展方向相通，而且“與我國的人民政協(xié)制度建設(shè)的理念相契合”。［11］

我國的人民政協(xié)制度是我國協(xié)商民主的重要實現(xiàn)形式。經(jīng)過多年的發(fā)展，人民政協(xié)在結(jié)構(gòu)、機制和功能上雖然具備了許多獨特優(yōu)勢，但也存在一些問題和不足，實際作用與協(xié)商民主的價值目標(biāo)存在一定距離，主要表現(xiàn)在:

(一)人民政協(xié)制度的法律法規(guī)保障缺乏

憲法序言中認定人民政協(xié)為“有廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”，但在憲法正文中沒有進一步對其性質(zhì)、組成、職權(quán)等明確規(guī)定。目前，我國也沒有關(guān)于人民政協(xié)制度的基本法和專項法，只是通過《中國人民政治協(xié)商會議章程》、《中共中央關(guān)于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》等來界定和陳述人民政協(xié)的各方面。法律法規(guī)保障的缺乏，必然會影響實踐中的執(zhí)行力度，也必然會制約人民政協(xié)功能的發(fā)揮和人民政協(xié)制度的發(fā)展。

(二)人民政協(xié)的運作程序和制度保障欠缺

政協(xié)曾有一個說法，“年委員、季常委、月主席”，這反映出人民政協(xié)工作沒有經(jīng)常化，協(xié)商決策隨意性明顯，一些領(lǐng)域民主協(xié)商只重形式。原因是一些環(huán)節(jié)欠缺必要的可操作的程序規(guī)定和配套制度，對人民政協(xié)的機構(gòu)效力和政協(xié)主體的履職權(quán)利保障不夠，很多情況下受制于領(lǐng)導(dǎo)干部的態(tài)度和個人意志。

(三)人民政治的界別結(jié)構(gòu)不適合新的社會狀態(tài)

在社會主義市場經(jīng)濟的背景下，我國的社會階層結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大的變化，基于職業(yè)的社會分化明顯，社會階層更加多樣化。民營企業(yè)創(chuàng)業(yè)者和技術(shù)人員、外資企業(yè)的中方工作人員、自由職業(yè)者、私營企業(yè)主、中介從業(yè)者和進城務(wù)工人員等新的社會階層涌現(xiàn)。這顯然是政協(xié)目前的34個界別設(shè)置所不能涵蓋的，所以政協(xié)的界別和成員構(gòu)成的廣泛代表性還不夠，不能適應(yīng)新的社會狀態(tài)，也沒有充分體現(xiàn)人民政協(xié)作為最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的性質(zhì)。

(四)人民政協(xié)主體平等協(xié)商的有效性不足

在憲法意義上，人民政協(xié)參與者的參與權(quán)是平等的，在實踐上卻沒有實現(xiàn)主體的完全平等。政協(xié)活動更多的是建言獻策，而不是真正地在平等基礎(chǔ)上充分討論協(xié)商。同時，人民政協(xié)的協(xié)商活動在針對社會生活的突發(fā)性事件的臨時協(xié)商方面應(yīng)對能力不足。

三、我國人民政協(xié)制度的完善

人民政協(xié)制度的完善與發(fā)展可以借鑒協(xié)商民主理論的發(fā)展成果，由政治協(xié)商走向協(xié)商民主。透過協(xié)商民主的價值目標(biāo)，基于目前實踐中人民政協(xié)的實際問題，要完善和發(fā)展人民政協(xié)制度，可以進行以下幾方面努力:

(一)對人民政協(xié)制度進行法律化認定

政治的正當(dāng)合法性一般有兩方面的含義:一是合乎法律規(guī)范;二是被社會成員認可。對一個執(zhí)政黨或政府而言，其執(zhí)掌政權(quán)或管理國家的行為既要符合法律，也要符合民意。為了提高政治決策的正當(dāng)合法性，就要給公民參與決策協(xié)商的權(quán)利與機會，要求決策或參與決策的權(quán)力能夠均衡分配。人民政協(xié)作為我國協(xié)商民主的主要形式可以說是增強政治合法性的重要平臺。在這個平臺下，各方利益相關(guān)者的不同主張得以表達，從而在決策和執(zhí)行階段能產(chǎn)生更多的自愿性合作。為了人民政協(xié)在法治軌道上行使職能，更好地發(fā)揮政協(xié)的功能，需要積極推進國家立法進程，從法律上來規(guī)范界定和強化人民政協(xié)的性質(zhì)、地位、組織、職能、權(quán)限以及政協(xié)制度相應(yīng)的運作程序等，需要從法律上保證政協(xié)委員提案的效力，保證人民政協(xié)的協(xié)商產(chǎn)生的共識性決議的效力。尊重公民進行公共參與的愿望和要求就要把民主權(quán)利和民主活動納入法治的軌道，有明確的法律作依據(jù)和保障，才會使公眾的意見發(fā)揮作用，而不是成為形式或擺設(shè)，才能在政治活動中落實到位，實現(xiàn)人民政協(xié)所追求的正當(dāng)合法、公開透明、平等參與等價值目標(biāo)。

(二)對人民政協(xié)運行程序進行制度化規(guī)定

中國政治協(xié)商制度經(jīng)過幾十年的發(fā)展，制度化程度明顯提高。但它的協(xié)商、資政功能的程序化方面仍有待發(fā)展和完善。中央多次強調(diào)把政治協(xié)商納入決策程序，這不僅需要法律保障，還需要有制度上的支撐。制度規(guī)劃上將人民政協(xié)工作納入黨委、人大和政府的決策環(huán)節(jié)中，無論議題的選定，還是對議題的討論協(xié)商、最后議案的實施都嚴格規(guī)定操作執(zhí)行程序，而且程序以及程序的動作過程要公開透明，以保障政協(xié)組織的協(xié)商權(quán)利和參與人的參與權(quán)利可以落實。比如著力建立選題程序，論證程序，報批程序，審定程序，反饋程序等一整套規(guī)范程序構(gòu)成的運作機制，實現(xiàn)政協(xié)各專門委員會與人大、政府相關(guān)部門的有效對接。民主權(quán)利和民主活動有切實制度作保障才能不會因個別領(lǐng)導(dǎo)人的主觀意志而被任意更改和破壞。人民政協(xié)通過程序上制度化的完善與設(shè)計，健全其協(xié)商、資政、監(jiān)督等功能，有助于增強人民政協(xié)活動的實效性，實現(xiàn)其在公開透明、協(xié)商共識等方面的價值目標(biāo)。進而有助于重塑理性的公民角色和服務(wù)型政府角色，形成互動良好的公民—政府關(guān)系。

(三)優(yōu)化人民政協(xié)界別結(jié)構(gòu)實現(xiàn)包容和民主

當(dāng)前，我國新興社會階層、社會組織不斷分化，各種利益訴求與多元文化價值觀念一起呈現(xiàn)交織、矛盾和沖突的狀態(tài)。有效化解矛盾與沖突，實現(xiàn)社會和諧就要在民主法治的軌道上，建立起能夠包容各種不同的主張和要求，并使各種主張和要求得以表達和被回應(yīng)的民意反映渠道。人民政協(xié)作為最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，無疑應(yīng)該發(fā)揮更大的作用。正像有學(xué)者指出的，“現(xiàn)在全國有三千多個政協(xié)組織，64萬各級政協(xié)委員，完全有條件把人民政協(xié)構(gòu)架成一個輿情匯集和分析的平臺”。［12］

為適應(yīng)多元復(fù)雜的社會狀態(tài)，人民政協(xié)原有界別設(shè)置要進行重新優(yōu)化，既要廣泛包容，又要科學(xué)合理。界別范圍內(nèi)必須最大限度地把新的社會階層、社會團體、普通公民等力量吸納進來，使參與協(xié)商的人不再局限于社會精英，還要擴大到普通公眾，如私營企業(yè)主、自由職業(yè)者、中介機構(gòu)人員、進城務(wù)工人員、公益性社會組織代表等，體現(xiàn)廣泛性和包容性。同時，對原有的“性質(zhì)相近、重疊的設(shè)置進行合并”［13］或重組，體現(xiàn)科學(xué)性和合理性，如共青團和青年聯(lián)合會，可以考慮合并。此外，注意提高弱勢群體在界別中的權(quán)重，以提升他們的話語權(quán)。

(四)落實人民政協(xié)主體的平等協(xié)商

協(xié)商民主強調(diào)各方參加者應(yīng)平等協(xié)商，唯有平等地進行商討，參與者的理性、獨立性才能真正發(fā)揮，才會有不同政見、訴求的碰撞，經(jīng)過取舍和妥協(xié)達成的共識才真正具備正當(dāng)合法性。在中國非競爭性政治形態(tài)條件下，人民政協(xié)制度中的政治協(xié)商在中國共產(chǎn)黨與民主黨派、人民團體和社會各界別之間進行，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨起關(guān)鍵作用。周恩來曾經(jīng)指出，共產(chǎn)黨員與黨外人士要一視同仁，“要讓黨外人士做到知無不言，言無不盡，使他們在各種會議上敢于說話”。［14］實現(xiàn)政治協(xié)商中的民主平等，就要在堅持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的前提下，改進黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政方式，加強和完善黨際間的協(xié)商民主制度建設(shè)。不但用制度規(guī)范中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政，避免執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)干部以居高臨下做法壓制住各民主黨派的不同政見，而且用制度保障各民主黨派享有更多信息資源，保障各界別平等的協(xié)商地位，從而進行平等協(xié)商。落實人民政協(xié)各方的平等協(xié)商，這不僅要強化法律和制度上的建設(shè)，從而保障參加者的平等權(quán)利和機會，保障平等的物質(zhì)和信息資源的獲得，更應(yīng)該加強政協(xié)的組織機構(gòu)建設(shè)，提升政協(xié)委員們的專業(yè)化素養(yǎng)?？梢钥紤]實現(xiàn)部分政協(xié)委員的專職化，提高其履職的能力和水平，以便政協(xié)組織和委員們更好地發(fā)揮其職能，實現(xiàn)公共利益基礎(chǔ)上的科學(xué)、民主、合法決策。

［1］陳家剛．協(xié)商民主與當(dāng)代中國的政治［M］．北京:中國人民大學(xué)出版社，2009:23-24．

［2］俞可平．協(xié)商民主譯叢［M］．北京:中央編譯出版社，2006:總序．

［3］［美］喬舒亞·科恩．協(xié)商與民主合法性［M］．(陳家剛譯)，協(xié)商民主與政治發(fā)展［M］．陳家剛主編，北京:社會科學(xué)文獻出版社，2011:66．

［4］［法］伯納德·曼寧論合法性與政治協(xié)商［M］．(陳家剛、馬京鵬譯)，協(xié)商民主與政治發(fā)展［M］．陳家剛主編，北京:社會科學(xué)文獻出版社，2011:128．

［5］［美］詹姆斯·博曼．協(xié)商民主時代的來臨［M］．(徐佳君、馬奔譯)，《協(xié)商民主與政治發(fā)展》，陳家剛主編，北京:社會科學(xué)文獻出版社，2011:66．

［6］［美］詹姆斯·博曼、威廉·雷吉 主編．協(xié)商民主:論理性與政治［M］．陳家剛等譯，北京:中央編譯出版社，2006:107-108．

［7］陳家剛．協(xié)商民主的價值、挑戰(zhàn)與前景［M］．協(xié)商民主與國家治理:中國深化改革的新路向新解讀［M］．北京:中央編譯出版社，2014:45．

［8］［9］［10］中國人民政治協(xié)商會議章程［M］．序言，第二條，序言

［11］李罡．協(xié)商民主視野下的人民政協(xié)制度建設(shè)［J］．北京行政學(xué)院學(xué)報．2012，(05):58-62．

［12］鄭萬通．以黨的十八大精神為指導(dǎo)加強社會主義協(xié)商民主制度和人民政協(xié)功能研究［J］．中央社會主義學(xué)院學(xué)報．2012，(06):5-12．

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［14］周恩來年譜［M］．北京:中央文獻出版社，1998:47-48．