新時(shí)期加強(qiáng)權(quán)力制約與監(jiān)督的必要性及路徑思考

仰義方

（中共中央黨校，北京100091）

十八屆三中全會(huì)提出，“必須構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的運(yùn)行體系，健全懲治和預(yù)防腐敗體系，建設(shè)廉潔政治，努力實(shí)現(xiàn)干部清正、政府清廉、政治清明?！盵1]35中國共產(chǎn)黨是我國的執(zhí)政黨，黨執(zhí)掌政權(quán)有了更好為人民群眾服務(wù)的條件與資源。然而，權(quán)力具有稀缺性和腐蝕性，為保證黨手中的權(quán)力為人們?nèi)罕姺?wù)而非為私利服務(wù)，為此，開展對(duì)權(quán)力的制約與監(jiān)督就顯得極為必要。

一、加強(qiáng)對(duì)權(quán)力制約和監(jiān)督的必要性與緊迫性

中國共產(chǎn)黨具有雙重角色，既是領(lǐng)導(dǎo)黨，又是執(zhí)政黨。加強(qiáng)對(duì)黨的權(quán)力的制約和監(jiān)督，既是社會(huì)主義民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容，又是社會(huì)主義民主政治建設(shè)的重要保證。

（一）加強(qiáng)馬克思主義政黨建設(shè)的內(nèi)在要求

中國共產(chǎn)黨是我國的執(zhí)政黨，沒有自己特殊的利益，在黨的八大上鄧小平就曾指出：“工人階級(jí)的政黨不是把人民群眾當(dāng)作自己的工具，而是自覺地認(rèn)定自己是人民群眾在特定的歷史時(shí)期為完成特定的歷史任務(wù)的一種工具。”[2]217-218政黨作為服務(wù)群眾的工具，黨的權(quán)力由人民所授，理應(yīng)用之于民。因此，從這種意義上講，黨是否真正代表人民的利益，是關(guān)系黨生死存亡的問題。樹立正確的權(quán)力觀的第一步就是要明確權(quán)力來源，只有這樣才談得上如何正確掌好權(quán)、用好權(quán)，以及自覺接受人民群眾的監(jiān)督。

（二）推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)的根本要求

腐敗的本質(zhì)是掌權(quán)者利用手中的公共權(quán)力謀取私利，致使公共權(quán)力被濫用和公共利益受損。從政黨、社會(huì)與國家的關(guān)系來看，在民主政治條件下，政黨是連接公權(quán)力與社會(huì)的橋梁，使命在于代表特定階級(jí)、階層的利益。因此，對(duì)權(quán)力的制約與監(jiān)督理應(yīng)成為反腐倡廉建設(shè)的核心。習(xí)近平總書記在中紀(jì)委第二次全體會(huì)議上講話要求把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制?！鞍褭?quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”正是基于加強(qiáng)權(quán)力的制約與監(jiān)督而提出的反腐舉措。

（三）發(fā)展社會(huì)主義民主政治的客觀需要

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，行政權(quán)力干涉經(jīng)濟(jì)運(yùn)行是不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)一般規(guī)律的。轉(zhuǎn)變政府職能，防止權(quán)力濫用，是轉(zhuǎn)變市場(chǎng)秩序混亂與經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡的必由之路。如何規(guī)范和約束權(quán)力，是當(dāng)前我國政治體制改革的核心問題，也是現(xiàn)代民主政治的中心議題。加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督，是實(shí)現(xiàn)黨和國家權(quán)力向社會(huì)權(quán)力回歸，由統(tǒng)治型或管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的必由之路，也是社會(huì)主義民主政治發(fā)展的內(nèi)在要求。

（四）樹立社會(huì)主義核心價(jià)值觀的應(yīng)有之義

2012年人民論壇組織發(fā)起了一場(chǎng)“國家級(jí)難題”的公眾調(diào)查活動(dòng)，調(diào)查結(jié)果的前10項(xiàng)中的4項(xiàng)難題直指“公權(quán)力行使失范，規(guī)范公權(quán)力是關(guān)鍵”，官本位問題列在“國家級(jí)難題”的前5位[3]。官本位思想、特權(quán)思想、官僚主義等封建思想，本質(zhì)上是知識(shí)分子憑借知識(shí)壟斷權(quán)力和財(cái)富，對(duì)權(quán)力的崇拜和渴望。官本位思想的存在不僅影響著人們的行為和思維方式，還會(huì)影響到其他一系列“國家級(jí)難題”的解決。社會(huì)主義核心價(jià)值觀是中國特色社會(huì)主義的內(nèi)在支撐和力量源泉。加強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，引導(dǎo)全黨和全社會(huì)形成正確的權(quán)力觀、事業(yè)觀和政績(jī)觀，對(duì)于鏟除封建殘余思想生存的土壤大有裨益。

二、新時(shí)期加強(qiáng)對(duì)黨的權(quán)力制約與監(jiān)督的基本路徑

（一）提高權(quán)力配置的科學(xué)化程度，明晰權(quán)力的邊界

目前我國基層權(quán)力機(jī)關(guān)普遍存在個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力過度集中的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為正副職、上下級(jí)以及部門之間意見不合而發(fā)生沖突，突出反映了權(quán)力分割和制衡機(jī)制的欠缺，究其原因，主要是劃分權(quán)力的邊界與責(zé)任模糊不清。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，社會(huì)管理的主要弊端是社會(huì)管理權(quán)高度集中統(tǒng)一，缺乏社會(huì)管理責(zé)任制，極易產(chǎn)生權(quán)力制衡失靈、權(quán)力濫用、腐敗滋生。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，必然要求明晰權(quán)力的界限，對(duì)權(quán)力進(jìn)行分解，合理配置權(quán)力是確保權(quán)力運(yùn)行的基礎(chǔ)。

從正副職、上下級(jí)以及部門之間的權(quán)力配置來看，應(yīng)該依法依規(guī)明確各自權(quán)力范圍，防止一把手和上級(jí)對(duì)權(quán)力絕對(duì)“控股”，而副手、下級(jí)處于權(quán)力的真空或邊緣化狀況。建立健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，必須確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保國家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力。當(dāng)然，決策部門、執(zhí)行部門與監(jiān)督部門的職能劃分需要明確，正確處理不同職能部門之間的分工合作關(guān)系，否則直接影響權(quán)力的制約與監(jiān)督，當(dāng)然，監(jiān)督部門本身也需要接受監(jiān)督。

（二）加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行過程的制約與監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行科學(xué)化

科學(xué)配置權(quán)力是確保權(quán)力運(yùn)行科學(xué)化的基礎(chǔ)和條件，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行過程的監(jiān)督與制約則是權(quán)力運(yùn)行科學(xué)化的關(guān)鍵和保障。事實(shí)證明，權(quán)力運(yùn)行越透明越規(guī)范，權(quán)力效能發(fā)揮越明顯。

首先，從權(quán)力制約權(quán)力的角度看，必須實(shí)行權(quán)力制約權(quán)力，加強(qiáng)權(quán)力與權(quán)力之間的制衡。權(quán)力制約講的是權(quán)力主體之間權(quán)力的相互鉗制，其運(yùn)行具有雙向性質(zhì)。為此，應(yīng)明確權(quán)力主體的權(quán)與責(zé)，對(duì)權(quán)力運(yùn)行的步驟進(jìn)行適當(dāng)分解，必須對(duì)權(quán)力運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行合理設(shè)定，使權(quán)力運(yùn)行的步驟、環(huán)節(jié)在時(shí)間上相互銜接，在功能上相互協(xié)同。

其次，從權(quán)利制約權(quán)力的角度看，在政治實(shí)踐過程中應(yīng)充分?jǐn)U大基層群眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)，提高群眾政治參與的能力和水平。就當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展而言，隨著社會(huì)快速發(fā)展，農(nóng)村基層經(jīng)濟(jì)組織實(shí)力得到壯大，如何滿足群眾參與公共事務(wù)訴求成為基層黨建的重難點(diǎn)問題。河南省中牟縣推行村民組委會(huì)集體把關(guān)印章制度[4]，在滿足群眾政治參與的同時(shí)制約公共權(quán)力，其做法實(shí)現(xiàn)了村民集體決策、集體管理、集體監(jiān)督，保證了每位村民的決策權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)，探索出一條權(quán)力制約的有效路徑，實(shí)現(xiàn)了村民組委會(huì)對(duì)村事務(wù)的集體決策、集體管理、集體監(jiān)督，規(guī)范了其權(quán)力運(yùn)行過程。

再次，充分發(fā)揮以互聯(lián)網(wǎng)為主體的新媒體監(jiān)督作用。隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和移動(dòng)通信技術(shù)為支撐的新媒體的迅猛發(fā)展，在人人擁有麥克風(fēng)的新媒體時(shí)代，“欲影響社會(huì)，必先影響媒體”也成為一種共識(shí)。新媒體具有極強(qiáng)的共享性、互動(dòng)性和海量的信息，為黨和政府開展網(wǎng)絡(luò)問政提供了便利條件，同時(shí)為廣大群眾監(jiān)督公權(quán)力運(yùn)行提供了技術(shù)條件。網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督是人民之眼，彌補(bǔ)了體制性弱點(diǎn)，有利于形成民主監(jiān)督的基本元素，拓寬了監(jiān)督的范圍，充當(dāng)了社會(huì)情緒的緩沖閥和調(diào)節(jié)器，是群眾監(jiān)督與輿論監(jiān)督的結(jié)合形式[5]。也需看到，最大程度發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的積極作用的同時(shí)，也應(yīng)警惕網(wǎng)絡(luò)暴力事件的發(fā)生，實(shí)行網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督法治化和推行黨務(wù)政務(wù)公開是發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督正能量的兩個(gè)抓手。

（三）依靠制度規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行程序化

權(quán)力運(yùn)行科學(xué)化要求用制度規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行的程序化。權(quán)力運(yùn)行程序規(guī)范程度與權(quán)力運(yùn)行的透明度成正比，權(quán)力運(yùn)行程序越規(guī)范，權(quán)力運(yùn)行透明度就越高。

首先，充分發(fā)揮全委會(huì)、黨代會(huì)的決策作用。建立常委會(huì)定期向全委會(huì)報(bào)告工作制度，全委會(huì)要聽取和審議常委會(huì)階段性工作情況的報(bào)告，監(jiān)督檢查常委會(huì)貫徹執(zhí)行全委會(huì)決策的情況，在制度上確保委員的參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)得到充分落實(shí)。健全全委會(huì)會(huì)議制度，完善常委會(huì)向全委會(huì)、全委會(huì)向黨代會(huì)逐級(jí)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作的制度。積極推行黨代會(huì)常任制，明確黨代會(huì)閉會(huì)期間發(fā)揮黨代表監(jiān)督作用的途徑和形式。

其次，建立健全監(jiān)督制度。為保證監(jiān)督有效，必須推廣和完善領(lǐng)導(dǎo)干部公開述職述廉制度，完善領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告、談話誡勉等制度。建立巡察工作制度，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度。當(dāng)前權(quán)力監(jiān)督的重點(diǎn)應(yīng)是那些容易滋生腐敗的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，深化對(duì)干部人事制度改革，加強(qiáng)對(duì)行政審批制度、財(cái)政管理體制等監(jiān)控。同時(shí)，加大各級(jí)紀(jì)委的監(jiān)督權(quán)力，各級(jí)紀(jì)委在上級(jí)紀(jì)委的垂直領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，減少同級(jí)黨委對(duì)紀(jì)委工作的干涉勢(shì)在必行。就監(jiān)督的主體來講，應(yīng)充分整合監(jiān)督資源，發(fā)揮各種監(jiān)督形式，堅(jiān)持黨內(nèi)監(jiān)督與人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督相結(jié)合，努力形成監(jiān)督的整體合力。

再次，推進(jìn)重大事項(xiàng)民主公開決策制度。凡是涉及重大公共利益和人民群眾切身利益的決策，通過多種形式，向社會(huì)公開征求意見，可以防止決策不當(dāng)導(dǎo)致腐敗，有利于促進(jìn)決策科學(xué)化。

最后，堅(jiān)持依法執(zhí)政是公權(quán)力正常運(yùn)行的根本保證。十八大后習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)要讓權(quán)力在制度的籠子里運(yùn)行，這里的“制度”除了以上具體制度之外，最根本的還是法律。十八大要求把“法治保障”寫進(jìn)社會(huì)管理體制之中，要求善用法治思維和法治方式破解社會(huì)管理難題。十八屆三中全會(huì)闡述如何加強(qiáng)反腐敗體制創(chuàng)新和制度保障，明確提出要健全反腐倡廉法規(guī)制度建設(shè)，這既是吸取黨史上反腐敗的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，也是當(dāng)下推進(jìn)反腐敗工作的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。其一，建立完備的法律體系，加強(qiáng)立法工作，發(fā)揮法律的社會(huì)服務(wù)功能，做到“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”，依法化解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。其二，公正司法，維護(hù)社會(huì)公平與正義。樹立法律的權(quán)威，堅(jiān)持在任何人、任何組織面前人人平等的原則，法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，也不因領(lǐng)導(dǎo)人的注意力的轉(zhuǎn)移而改變。其三，在社會(huì)管理中黨的權(quán)力也要依法授權(quán)，摒棄各種以非法治的方式取得權(quán)力。黨要“依照和依靠憲法和法律法規(guī)從事對(duì)社會(huì)全體成員發(fā)生約束性影響的國家政務(wù)管理活動(dòng)”[6]242，因此，黨的活動(dòng)也要受到憲法和法律的約束和監(jiān)督，以防止權(quán)力的濫用。

[1]中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[M].北京：人民出版社，2013.

[2]鄧小平文選：第1卷[M].北京：人民出版社，1994.

[3]賈立政.調(diào)查顯示腐敗位列“國家級(jí)難題”首位[EB／OL].中新網(wǎng)，http：／／www.chinanews.com／fz／2012／12-10／4395286＿3.shtml.

[4]中牟縣：推行村民組組委會(huì)集體把關(guān)印章制度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層管理民主[EB／OL].人民網(wǎng)，http：／／expo.people.com.cn／GB／57923／226143／226149／16676276.html.

[5]高新民.網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督是人民的監(jiān)督[J].理論視野，2010，（9）.

[6]熊輝.中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式現(xiàn)代化研究[M].長(zhǎng)沙：湖南人民出版社，2010.