鄰避沖突的實質(zhì)及對PX產(chǎn)業(yè)發(fā)展的啟示

胡林（中國石油廣西石化公司 廣西 欽州 535008）

鄰避沖突的概念雖然在上世紀(jì)80年代才產(chǎn)生于西方發(fā)達(dá)國家，但是鄰避沖突事件是伴隨工業(yè)革命而產(chǎn)生的，早在19世紀(jì)中期英國鐵路的煙霧和噪聲就引發(fā)過群體性事件。隨著我國工業(yè)文明和政治文明的巨大進(jìn)步,從投資數(shù)百億的大化工（PX）項目到區(qū)區(qū)垃圾壓縮站，鄰避沖突無處不在，上至中央政府、下至街道辦都不得不應(yīng)對和處置該類事件，認(rèn)真總結(jié)和研究鄰避沖突的實質(zhì)、特點和新發(fā)展新動向，將有助于政府、企業(yè)及相關(guān)方提高認(rèn)識、采取正確措施，化解矛盾促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會健康發(fā)展。

一、鄰避沖突的實質(zhì)和特征

鄰避是NIMBY（not my in back yard，別在我家后院）的音譯，NIMBY一詞是1980年11月16日一名英國記者在《基督教科學(xué)箴言報》發(fā)表文章以描述美國人對居住地周圍化工垃圾的嫌惡和反感，后被港臺學(xué)者翻譯為鄰避。

鄰避沖突產(chǎn)生的原因和實質(zhì)。普遍認(rèn)為鄰避沖突產(chǎn)生的主要原因是鄰避設(shè)施的負(fù)外部性，外部性是指一個經(jīng)濟(jì)主體在自己的活動中對旁觀者的福利產(chǎn)生了一種不利影響或有利影響,是一種經(jīng)濟(jì)力量對另一種經(jīng)濟(jì)力量“非市場性”的作用。負(fù)外部性就意味著鄰避設(shè)施生產(chǎn)成本外部化給了周邊的民眾，鄰避設(shè)施的類型及外部化的成本主要包括：一是能源化工、交通、采礦等設(shè)施，如核電站、煉化、PX項目、高鐵等，設(shè)施可以使地方政府和投資方受益，但安全風(fēng)險、環(huán)境污染等卻由周邊民眾承擔(dān)；二是廢棄物處理設(shè)施，如垃圾填埋場、焚化廠、污水處理等，設(shè)施對所服務(wù)的居民必不可少，但健康風(fēng)險、房屋貶值等成本確由周邊民眾承擔(dān)；三是民眾嫌惡、反感的公共設(shè)施，這類設(shè)施給給民眾帶來心理傷害或損失，如解毒所、精神病醫(yī)院、火葬場或殯儀館等。因此，鄰避沖突的實質(zhì)是利益沖突，公共利益和個人利益的沖突，而群體性沖突通常表現(xiàn)為一種利己、非理性、情緒化的行動。當(dāng)前世界各地，安全環(huán)保風(fēng)險較大的項目和廢棄物處理設(shè)施，因安全、環(huán)保、健康問題引發(fā)的鄰避沖突較多，如PX、垃圾處理廠等。

影響鄰避沖突強(qiáng)度的主要因素。沖突強(qiáng)度主要取決于抗?fàn)幟癖姷男睦硖卣骱驼J(rèn)知水平，不同性別、年齡、收入、受教育程度、社會態(tài)度的群體有不同的心理特征和認(rèn)知水平。沖突強(qiáng)度可以從以下三方面進(jìn)行表觀和描述：一是民眾感知到的風(fēng)險和成本。設(shè)施的安全環(huán)境健康風(fēng)險越大、離鄰避設(shè)施的越近、受教育程度越高、收入越高、社會越發(fā)達(dá)，民眾的抗?fàn)帍?qiáng)度越高；同時，民眾容易受到輿論甚至謠言的煽動，往往偏見地選擇感知成本和風(fēng)險高的信息，導(dǎo)致情緒化的非理性行為。二是民眾感知到的收益和利益。鄰避設(shè)施多數(shù)是公共設(shè)施，多數(shù)情況下設(shè)施周遍的民眾也是受益著，不同的是他們承擔(dān)了更多的風(fēng)險和成本，如果設(shè)施提供的就業(yè)機(jī)會、帶動的基礎(chǔ)設(shè)施改善、商機(jī)等正外部效益，甚至是經(jīng)濟(jì)賠償或補償很高，其感知的收益也越高，當(dāng)然不同的人群其感知的邊際效益是有差異的。三是民眾對政府的信任程度。政府為民眾提供公共服務(wù)和設(shè)施，也承擔(dān)著維護(hù)社會公平與正義的職責(zé)，民眾對政府的信任程度取決于社會環(huán)境和歷史，具體到個案中，政府從項目中受益（稅收、政績）越多、決策程序越不透明，民眾對政府的信任程度越低。民眾感知的收益低、感知的成本高、對政府的信任底，沖突強(qiáng)度就越激烈。

二、我國鄰避沖突的發(fā)展和特點

我國正進(jìn)入一個民眾環(huán)保意識和維權(quán)意識迅速攀升的敏感時期，鄰避沖突集中反映了我國的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會等各方面的矛盾，同時沖突也體現(xiàn)了社會發(fā)展轉(zhuǎn)型期的進(jìn)步。

1.起步較晚，發(fā)展迅速。我國鄰避沖突群體性事件進(jìn)入媒體和公眾視野始于2007年6月的廈門PX事件，相對于西方發(fā)達(dá)國家已經(jīng)很晚了，但此后該類事件不絕于耳，影響較大的主要有：2008年1月上海數(shù)千民眾抗議高鐵建設(shè)，2008年5月成都民眾抗議中國石油四川石化煉廠建設(shè)，2008年8月北京朝陽區(qū)居民抗議5號地鐵線建設(shè)，2009年11月廣州番禺?dāng)?shù)百民眾抗議垃圾焚燒爐的建設(shè)，2010年7月廣西靖西縣過千民眾抗議當(dāng)?shù)劁X廠污染，2011年8月大連福佳大化PX事件，2011年9月浙江海寧民眾抗議光伏企業(yè)污染事件，2011年11月廣東海門數(shù)萬民眾抗議火力發(fā)電站項目，2012年4月天津數(shù)千民眾抗議中國-沙特?zé)捰晚椖浚?012年7月四川什邡銅鉬事件和江蘇啟東排污管道事件，2012年10月浙江鎮(zhèn)海PX事件和海南鶯歌海電站事件，2012年12月北京-包頭高鐵事件，2013年5月昆明PX事件，2014年4月茂名PX事件。

2.抗?fàn)幍泥彵茉O(shè)施對象越來越廣泛，沖突強(qiáng)度越來越激烈?？?fàn)幍膶ο髲淖畛醯腜X大化工項目擴(kuò)展到了鐵路建設(shè)、垃圾處理設(shè)施、煉油項目、火力發(fā)電站、排污管道、銅鉬礦、鋁廠等。2007年廈門PX事件民眾采取了“街頭散步”的方式表達(dá)抗議，基本上是比較有序、和溫和的，而此后的許多事件中，如茂名PX事件中發(fā)生了沖撞政府大樓、打砸車輛、破壞商鋪、襲擊警察等違法行為，而且參與人數(shù)達(dá)到數(shù)萬人。

3.新媒體時代的國內(nèi)輿論環(huán)境下，謠言的產(chǎn)生和傳播發(fā)揮著推波助瀾甚至是關(guān)鍵性的作用，鄰避沖突呈現(xiàn)出較強(qiáng)的非理性特征。謠言是官方?jīng)Q策不透明、政府信任缺失、認(rèn)知局限條件下，民眾維護(hù)利益、表達(dá)訴求、宣泄不滿的社會抗議工具。在鄰避沖突中，民眾對抗性地解讀官方信息，認(rèn)為官方的正面宣傳是政府和投資方聯(lián)合實施的欺騙和愚民策略，呈現(xiàn)出很強(qiáng)的非理性。尤其是環(huán)境敏感類的項目，如廣東番禺的垃圾焚燒爐項目被認(rèn)為會產(chǎn)生大量致癌物；PX被妖魔化，被認(rèn)為是高致癌物，爆炸相當(dāng)于一顆原子彈等。

4.政府在應(yīng)對中完全處于被動，幾乎全部以妥協(xié)讓步告終。

政府決策不透明（不履行聽證）、程序不規(guī)范（比如未批先建），在項目上馬前缺乏合理的預(yù)期和判斷，沖突發(fā)生后，民眾要求政府披露相關(guān)信息、環(huán)評報告等，政府采取拖延、掩蓋或單方面發(fā)布信息等，缺乏與民眾進(jìn)行平等、坦誠溝通的誠意，加劇了民眾對政府和投資方的不信任，最終政府不得不宣告暫?；蚪K止項目，PX項目、垃圾焚燒爐項目等無一不被取消或遷址。

三、PX產(chǎn)業(yè)破解鄰避沖突的建議和措施

發(fā)達(dá)國家的鄰避沖突事件在上世紀(jì)達(dá)到很高的頻次，目前正處于下降趨勢，這得益于其研究成果和治理方式的改進(jìn)，對在我國鄰避沖突中首當(dāng)其沖的PX等化工項目，建議如下：

一是合理選址和規(guī)劃，降低安全、環(huán)保、健康風(fēng)險。社會發(fā)展程度較高、環(huán)境污染較重的地區(qū)，民眾對鄰避設(shè)施的感知成本越高，比如城郊比農(nóng)村更容易引發(fā)群體事件，因此要選擇欠發(fā)達(dá)、環(huán)境容量大的地區(qū)。同時，化工產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局要遵循生態(tài)化、環(huán)?；?、集約化、園區(qū)化、規(guī)?；陌l(fā)展方向，要重視安全環(huán)保業(yè)績和投資，控制和降低風(fēng)險。

三是政府信息公開、民眾參與、消除誤解、建立信任。政府是公民的委托代理人，主要提供公共服務(wù)、承擔(dān)公共事物管理，也有維護(hù)公平、正義的職責(zé)，公平、正義是構(gòu)筑政府信任的基石，政府的歷史表現(xiàn)則是民眾信任的來源。要消除和降低民眾對鄰避設(shè)施成本和風(fēng)險的感知，需要邀請公眾參與決策，并在決策過程中提供充分的信息、知識，消除民眾對健康和財富的擔(dān)心和疑慮。因此，政府要轉(zhuǎn)變思路，在項目上馬前就要搭建政府、民眾、企業(yè)三方對話平臺，信息公開、決策透明、坦誠對話，尊重民眾的知情權(quán)、參與權(quán)和選擇權(quán)。

三是建立經(jīng)濟(jì)補償機(jī)制。成果共享才能風(fēng)險共擔(dān)，經(jīng)濟(jì)補償或賠償是發(fā)達(dá)國家治理鄰避沖突最重要的手段之一。在具體實施中，對于涉及的群體人數(shù)眾多或收入較高時，往往公共財政或企業(yè)資金難以負(fù)擔(dān)，在經(jīng)濟(jì)上不可行。但是，在合理選址后，經(jīng)濟(jì)補償通?？尚?，實施中要抓住最主要和最敏感的群體。至于方式和補償標(biāo)準(zhǔn)，則可根據(jù)民眾收入和地方財政力量，考慮安排崗位就業(yè)、一次性現(xiàn)金補償、分期補償?shù)取?/p>

結(jié)束語

就在筆者發(fā)稿的前幾天即6月18日，廣州番禺某小區(qū)數(shù)百名業(yè)主反對在小區(qū)附近建設(shè)垃圾壓縮站，采取拉橫幅、堵塞道路的方式向施工方施壓。筆者斷言，我國鄰避沖突發(fā)生的頻次和強(qiáng)度在未來數(shù)十年中將會進(jìn)一步提高，如何解決問題？有一點是無疑的，政府應(yīng)扮演主要角色，轉(zhuǎn)變思路、改變態(tài)度、聽取民聲、尊重民意、維護(hù)民利、取信于民、還權(quán)于民或為解決之道。

[1]戴佳 環(huán)境陰影下的謠言傳播：PX事件的啟示 中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報.

[2]陳寶勝 國外鄰避沖突研究的歷史、現(xiàn)狀和啟示 安徽師范大學(xué)學(xué)報.

[3]胡林 中國PX產(chǎn)業(yè)發(fā)展的困境和前景 現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息.