中小型公益性水利工程建設(shè)管理現(xiàn)狀及思考

□王國(guó)棟（河南省水利廳）

中小型公益性水利工程建設(shè)管理現(xiàn)狀及思考

□王國(guó)棟（河南省水利廳）

水利工程建設(shè)項(xiàng)目是由政府投資的國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)設(shè)施，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中始終處于舉足輕重的戰(zhàn)略地位。文章分析論述了在大規(guī)模水利工程建設(shè)時(shí)期中小型公益性水利工程項(xiàng)目建設(shè)管理存在的主要問(wèn)題和原因,提出了今后加強(qiáng)公益性水利工程建設(shè)管理的一些措施和建議。

公益性；水利工程；建設(shè)管理；現(xiàn)狀；思考

0 引言

河南省水利行業(yè)一直在探索、研究、完善公益性水利工程建設(shè)管理模式，尤其近20年來(lái)，大力推行以項(xiàng)目法人責(zé)任制、招標(biāo)投標(biāo)制、建設(shè)監(jiān)理制、合同管理制為主要內(nèi)容的水利基本建設(shè)管理體制，取得了令人矚目成績(jī)，燕山水庫(kù)等一批國(guó)家級(jí)重點(diǎn)大型水利工程圓滿完成，民生水利項(xiàng)目建設(shè)加快推進(jìn)，全省水利防洪減災(zāi)體系建設(shè)不斷提升完善；建設(shè)管理體制機(jī)制改革不斷深化，建設(shè)質(zhì)量管理工作得到加強(qiáng)，為加快推進(jìn)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)和確保河南糧食產(chǎn)量連續(xù)增長(zhǎng)提供了堅(jiān)實(shí)的保障和支撐。

當(dāng)前大規(guī)模實(shí)施的中小型病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固、中小河流治理等防洪薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)工程和以農(nóng)田水利建設(shè)為主的中小型民生水利項(xiàng)目，具有點(diǎn)多、面廣、總體投入大、單個(gè)項(xiàng)目投資較小的特點(diǎn)，絕大多數(shù)民生水利項(xiàng)目由縣級(jí)或縣級(jí)以下水利部門負(fù)責(zé)實(shí)施，任務(wù)集中、時(shí)間緊迫。由于基層水利部門建設(shè)監(jiān)管力量薄弱，經(jīng)驗(yàn)不足，且現(xiàn)行法規(guī)制度和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)主要適用于大中型項(xiàng)目，對(duì)小型項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，缺乏針對(duì)性、適用性。如何規(guī)范中小型水利工程建設(shè)質(zhì)量安全管理，切實(shí)提高基層水利工程建設(shè)質(zhì)量安全管理能力，確保中小型工程建得成、管得好、長(zhǎng)受益，是建設(shè)管理工作中的一個(gè)新課題。

2012年以來(lái)，河南省對(duì)100余個(gè)水利基本建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行了稽察，2013年集中開展了水利工程質(zhì)量管理年活動(dòng)、水利資金和項(xiàng)目建設(shè)問(wèn)題專項(xiàng)治理活動(dòng)、水利工程建設(shè)質(zhì)量隱患大排查活動(dòng)、?、菩筒‰U(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固工程質(zhì)量安全專項(xiàng)檢查工作。本文針對(duì)上述建設(shè)管理監(jiān)管活動(dòng)，對(duì)目前河南省中小型公益性水利工程項(xiàng)目建設(shè)管理現(xiàn)狀談幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)。

1 中小型水利工程建設(shè)管理中存在的主要問(wèn)題及原因

分析水利工程項(xiàng)目稽察和2013年開展的各專項(xiàng)檢查活動(dòng)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，河南省中小型公益性水利工程項(xiàng)目建設(shè)管理存在以下幾方面問(wèn)題。

1.1 項(xiàng)目法人工作不規(guī)范

項(xiàng)目法人在水利工程建設(shè)制度中處于“核心”地位，項(xiàng)目法人的能力對(duì)項(xiàng)目建設(shè)管理目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)起著決定性作用。但是，目前河南省中小型公益性水利工程在項(xiàng)目法人方面存在一些問(wèn)題：一是項(xiàng)目法人組建不規(guī)范，兼職人員多、專職人員少；二是技術(shù)力量不滿足要求，行政管理人員多、專業(yè)技術(shù)力量少，控制建設(shè)過(guò)程的能力不足；三是機(jī)構(gòu)不健全，責(zé)任落實(shí)不到位；四是項(xiàng)目法人與主管部門“同體”，職責(zé)不清，造成基層水行政主管部門的監(jiān)管不到位。個(gè)別地方的項(xiàng)目法人與水行政主管部門為一班人員，只是按照行政分工換了項(xiàng)目法人代表，存在“既是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員”現(xiàn)象。

1.2 建設(shè)監(jiān)理工作不規(guī)范

我國(guó)的水利工程建設(shè)監(jiān)理是指具有相應(yīng)資質(zhì)的水利工程建設(shè)監(jiān)理單位，受項(xiàng)目法人委托，按照監(jiān)理合同對(duì)水利工程建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量、進(jìn)度和投資的控制，對(duì)安全生產(chǎn)、合同、信息的管理，對(duì)水利工程建設(shè)組織協(xié)調(diào)等管理活動(dòng)。但是，近幾年的中小型水利工程建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)監(jiān)理還存在一些普遍問(wèn)題。一是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不規(guī)范，存在不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、惡性競(jìng)爭(zhēng)等現(xiàn)象，靠壓低監(jiān)理費(fèi)用中標(biāo)。二是合同履行不到位，投標(biāo)承諾的監(jiān)理工作人員不能按合同要求到位，部分人員無(wú)證上崗；編制的監(jiān)理細(xì)則缺乏針對(duì)性和可操作性，監(jiān)理工作報(bào)告不能反映工程建設(shè)的實(shí)際情況。三是監(jiān)理單位自身建設(shè)和管理不到位，注冊(cè)監(jiān)理人員數(shù)量只滿足資質(zhì)要求，在人員富裕量方面不足，存在超能力承擔(dān)監(jiān)理任務(wù)現(xiàn)象；對(duì)監(jiān)理人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)及后續(xù)教育方面重視不夠，現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理人員素質(zhì)偏低,工作責(zé)任心不強(qiáng)。

1.3 招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)不規(guī)范

河南省水利工程建設(shè)項(xiàng)目的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)按照《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定一般采取公開招標(biāo)的方式，擇優(yōu)選擇承包單位,保證工程質(zhì)量起到了一定的積極作用,但是在近幾年的檢查中發(fā)現(xiàn)，招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)也暴露了一些新問(wèn)題。一是投標(biāo)人依法參與招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的誠(chéng)信缺失。借用（出借）、掛靠資質(zhì)投標(biāo)、弄虛作假騙取中標(biāo)現(xiàn)象仍然存在，項(xiàng)目經(jīng)理或主要監(jiān)理人員同時(shí)參與多個(gè)項(xiàng)目建設(shè)等情況較為突出。二是部分公共資源交易市場(chǎng)管理不規(guī)范。部分市縣成立的交易市場(chǎng)未按照《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》規(guī)定的為招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)提供服務(wù)和統(tǒng)一的交易平臺(tái)這一宗旨開展工作，存在交易市場(chǎng)或其管理機(jī)構(gòu)越權(quán)行使行政監(jiān)督職能，違法代替招標(biāo)人或招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)行使職責(zé)等現(xiàn)象。三是評(píng)標(biāo)不規(guī)范。有的市、縣規(guī)定評(píng)標(biāo)專家必須從當(dāng)?shù)亟M建的評(píng)標(biāo)專家?guī)熘谐槿?，不符合?yīng)在省級(jí)組建的評(píng)標(biāo)專家?guī)熘须S機(jī)抽取專家成立評(píng)標(biāo)委員會(huì)的規(guī)定，由于在當(dāng)?shù)爻槿〉膶＜覍I(yè)不對(duì)口，形成了非水利專業(yè)專家評(píng)標(biāo)的現(xiàn)象。

1.4 合同管理不規(guī)范

水利工程建設(shè)項(xiàng)目合同是合同雙方依法簽訂的，是建設(shè)管理的依據(jù)，合同雙方應(yīng)嚴(yán)格按照合同約定，依法履行各自的責(zé)任與義務(wù)。但是，從監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)目前的合同管理問(wèn)題比較突出。一是未按國(guó)家制度的合同示范文本簽訂合同，給履行合同埋下隱患。二是對(duì)合同管理流于形式。由于中小型水利工程的項(xiàng)目法人代表多為行政主管部門領(lǐng)導(dǎo)兼任，用行政管理手段來(lái)管理工程項(xiàng)目的習(xí)慣還不同程度存在，承包人在合同中弱勢(shì)地位比較普遍，工程價(jià)款結(jié)算不及時(shí)、隨意加大質(zhì)保金數(shù)額等現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，合同管理流于形式。三是合同監(jiān)管不到位。存在行政監(jiān)督部門對(duì)招標(biāo)人提交的招標(biāo)前備案文件審查不嚴(yán)，主管部門缺乏對(duì)合同雙方的履行監(jiān)管手段。

1.5 工程建設(shè)管理還存在一些不容忽視的問(wèn)題

一是前期工作深度不夠。當(dāng)前，中小型公益性水利工程勘測(cè)設(shè)計(jì)成果普遍不滿足相應(yīng)階段深度要求，造成建設(shè)實(shí)施過(guò)程中設(shè)計(jì)變更多，給建設(shè)管理增加了難度，有的影響了工期，有的甚至影響了工程的實(shí)施。二是地方配套資金落實(shí)難度大，加大了建設(shè)管理工作難度。有的為完成建設(shè)任務(wù)人為壓低標(biāo)底價(jià)格，給工程質(zhì)量埋下隱患；有的形成“半拉子工程”，遲遲不能進(jìn)行工程竣工驗(yàn)收。三是質(zhì)量與安全監(jiān)管不到位。有的地方?jīng)]有水利工程質(zhì)量監(jiān)督與安全機(jī)構(gòu)或者有機(jī)構(gòu)但力量不足，質(zhì)量與安全監(jiān)督工作開展不平衡，重進(jìn)度輕質(zhì)量安全的現(xiàn)象還是有發(fā)生，質(zhì)量安全管理工作不規(guī)范。

上述主要問(wèn)題的形成有多方面的原因，歸納起來(lái)主要有以下幾方面：一是思想認(rèn)識(shí)不到位。部分基層水利部門在大規(guī)模水利建設(shè)之前，長(zhǎng)期沒(méi)有實(shí)施建設(shè)管理的經(jīng)驗(yàn)，突然一下同時(shí)實(shí)施多個(gè)工程建設(shè)管理工作，思想準(zhǔn)備不充分，沒(méi)有認(rèn)真研究項(xiàng)目法人責(zé)任制的基本內(nèi)涵和內(nèi)在要求，在表面上實(shí)行了項(xiàng)目法人責(zé)任制，而實(shí)際仍沿用傳統(tǒng)的建設(shè)管理思維、工作方法，造成內(nèi)部管理混亂，職責(zé)不清，項(xiàng)目法人責(zé)任制沒(méi)有得到真正落實(shí)。二是建設(shè)監(jiān)管不到位。一方面由于項(xiàng)目法人的技術(shù)力量不足、職責(zé)不清和監(jiān)理單位的履行職責(zé)不力，造成項(xiàng)目的自身監(jiān)管不到位；另一方面由于基層項(xiàng)目法人的法人代表多為水行政主管部門的現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)兼任，主要工作人員由現(xiàn)職公務(wù)人員兼任，形成了自己監(jiān)管自己或者下級(jí)監(jiān)管上級(jí)而不敢監(jiān)管的現(xiàn)象，實(shí)際上造成了主管部門的監(jiān)管不到位。三是市場(chǎng)監(jiān)管不到位。隨著水利建設(shè)市場(chǎng)的不斷發(fā)展，多種形式的施工企業(yè)進(jìn)入水利建設(shè)市場(chǎng)，監(jiān)管部門難以做到應(yīng)管盡管，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)一方面促進(jìn)了效率，但另一方面惡性競(jìng)爭(zhēng)也容易導(dǎo)致投機(jī)取巧、弄虛作假、偷工減料、違紀(jì)違規(guī)等嚴(yán)重問(wèn)題。

2 解決問(wèn)題的思路和對(duì)策

黨的十屆三中全會(huì)提出全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定，結(jié)合河南實(shí)際，深化水利建設(shè)管理體制改革，創(chuàng)新水利工程建設(shè)管理模式，因地制宜推行設(shè)計(jì)施工總承包等模式，實(shí)行專業(yè)化社會(huì)化建設(shè)管理，加強(qiáng)市場(chǎng)主體誠(chéng)信體系建設(shè)，強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)管，確保水利工程建設(shè)質(zhì)量、安全和效益的發(fā)揮，是今后一個(gè)時(shí)期水利建設(shè)管理改革的重要任務(wù)。

2.1 加強(qiáng)項(xiàng)目法人監(jiān)管，完善考核體系

一是規(guī)范項(xiàng)目法人組建。對(duì)中小型水利工程建設(shè)，整合建設(shè)管理資源，研究推行按縣域集中組建項(xiàng)目法人的建設(shè)管理模式，對(duì)比較分散的小型水利工程建設(shè)項(xiàng)目，在統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的前提下，鼓勵(lì)由具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級(jí)組織和農(nóng)民用水合作組織等組建項(xiàng)目法人或組織實(shí)施。二是明確項(xiàng)目法人或?qū)嵤┲黧w職責(zé)，完善責(zé)任體系，完善崗位責(zé)任制，將崗位責(zé)任落實(shí)到人，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目法人“去行政化”。三是強(qiáng)化工程建設(shè)過(guò)程監(jiān)管。一方面項(xiàng)目主管部門要加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目法人的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)管力度，及時(shí)更換不合格的法人代表和主要工作人員；另一方面上級(jí)主管部門要加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目法人的組建管理，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目法人的培訓(xùn)和指導(dǎo)，努力提高項(xiàng)目法人的素質(zhì)，重點(diǎn)解決建設(shè)管理力量不足、能力不強(qiáng)、水平不高的問(wèn)題。四是規(guī)范項(xiàng)目法人考核制度，完善考核目標(biāo)體系，按照分級(jí)負(fù)責(zé)的原則開展項(xiàng)目法人考核工作，提高項(xiàng)目法人建設(shè)管理能力。

2.2 規(guī)范監(jiān)理行為，強(qiáng)化監(jiān)理自身能力建設(shè)

一是進(jìn)一步規(guī)范監(jiān)理招投標(biāo)行為，完善監(jiān)理招投標(biāo)辦法，打擊監(jiān)理行業(yè)的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、惡性競(jìng)爭(zhēng)等行為。二是加強(qiáng)建設(shè)監(jiān)理的監(jiān)管，一方面項(xiàng)目法人要利用監(jiān)理合同規(guī)范約束監(jiān)理單位，使其按合同約定認(rèn)真履行監(jiān)理職責(zé)，規(guī)范監(jiān)理行為；另一方面，各級(jí)主管部門要加強(qiáng)監(jiān)理單位的管理，使其在規(guī)范要求范圍內(nèi)開展工作。三是監(jiān)理單位要加強(qiáng)自身建設(shè)，通過(guò)業(yè)務(wù)培訓(xùn)、后續(xù)教育等多種形式不斷提高監(jiān)理水平，提高自身信譽(yù)；同時(shí)，發(fā)揮監(jiān)理企業(yè)技術(shù)力量相對(duì)集中的優(yōu)勢(shì)，嘗試在監(jiān)理項(xiàng)目中開展技術(shù)與管理方面咨詢業(yè)務(wù)，為項(xiàng)目法人提供更專業(yè)、更具體、更規(guī)范的技術(shù)服務(wù)。

2.3 加強(qiáng)招投標(biāo)監(jiān)管，探索新技術(shù)新方法

一是中小型水利工程建設(shè)推行打捆集中招標(biāo)，選擇高水平的施工、監(jiān)理單位。二是規(guī)范評(píng)標(biāo)行為，一方面協(xié)調(diào)其他有關(guān)行政管理部門，聯(lián)合出臺(tái)新的招標(biāo)投標(biāo)管理辦法，創(chuàng)新評(píng)標(biāo)辦法，避免和減少人為干擾；另一方面升級(jí)省評(píng)標(biāo)專家抽取系統(tǒng)，規(guī)范專家抽取行為，實(shí)現(xiàn)抽取過(guò)程全封閉，確保滿足保密需要。三是加強(qiáng)水利工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)進(jìn)入公共資源交易市場(chǎng)的行政監(jiān)督管理，嚴(yán)厲打擊各種違規(guī)違紀(jì)行為，維護(hù)水利工程招標(biāo)投標(biāo)的嚴(yán)肅性。四是根據(jù)國(guó)家和省的要求，適時(shí)推行電子招標(biāo)投標(biāo)。

2.4 加強(qiáng)合同履約監(jiān)管

一是認(rèn)真執(zhí)行合同示范文本。水利工程建設(shè)合同示范文本是經(jīng)過(guò)專家認(rèn)真研究，按照法律要求編制的范本，吸取了國(guó)內(nèi)外建設(shè)合同的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，具有很強(qiáng)的操作性、周密性和法律約束力。因此，項(xiàng)目法人在簽訂合同時(shí)，要嚴(yán)格按照示范文本簽訂建設(shè)管理合同。二是轉(zhuǎn)變觀念，嚴(yán)格履行合同。牢固樹立合同雙方在合同履行中的平等地位意識(shí)，強(qiáng)化一切按合同辦事的意識(shí)，自覺(jué)維護(hù)合同在工程建設(shè)管理中的法律地位，提高合同管理水平。三是加強(qiáng)合同管理監(jiān)管。項(xiàng)目主管部門要加強(qiáng)合同合法性監(jiān)督管理，同時(shí)要加強(qiáng)合同執(zhí)行過(guò)程管理，及時(shí)發(fā)現(xiàn)合同管理中的問(wèn)題并認(rèn)真加以分析研究解決，提高行業(yè)合同管理水平。

2.5 加強(qiáng)市場(chǎng)主體監(jiān)管

進(jìn)一步加強(qiáng)全省水利工程建設(shè)市場(chǎng)主體監(jiān)督管理力度，加大市場(chǎng)行為與標(biāo)后履約的聯(lián)動(dòng)監(jiān)管，按照“守信獎(jiǎng)勵(lì)失信受罰”的原則，制訂河南省水利建設(shè)市場(chǎng)主體誠(chéng)信使用辦法，并全面應(yīng)用到水利工程招標(biāo)投標(biāo)和項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施全過(guò)程，規(guī)范水利建設(shè)市場(chǎng)主體行為和市場(chǎng)秩序。

2.6 開展水利工程建設(shè)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)工作

根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定，開展重點(diǎn)水利工程建設(shè)項(xiàng)目的后評(píng)價(jià)工作。對(duì)照項(xiàng)目立項(xiàng)及建設(shè)相關(guān)文件資料,與項(xiàng)目建成后所達(dá)到的實(shí)際效果進(jìn)行對(duì)比分析,總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),提出對(duì)策建議，加強(qiáng)和改進(jìn)政府投資水利建設(shè)項(xiàng)目的管理，完善政府投資監(jiān)管體系,不斷提高項(xiàng)目投資決策水平和投資效益。

3 結(jié)語(yǔ)

公益性水利工程建設(shè)管理是一項(xiàng)復(fù)雜而龐大的系統(tǒng)工程,處于主導(dǎo)地位的各級(jí)政府及其水行政主管部門要在系統(tǒng)總結(jié)國(guó)內(nèi)水利工程建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)并借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,深入研究,大膽實(shí)踐，不斷探索客觀、有效、操作性強(qiáng)的建設(shè)管理模式,通過(guò)深化改革，全面落實(shí)項(xiàng)目法人責(zé)任制、建設(shè)監(jiān)理制、招標(biāo)投標(biāo)制及合同管理制，確保工程質(zhì)量與安全，使中小型公益性水利工程能發(fā)揮預(yù)期的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益，推進(jìn)河南省經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

TV698.2

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1673－8853（2014）02-0029-03

2013-12-31

劉 青）