社會(huì)組織的發(fā)展：地方政府公共治理模式創(chuàng)新的內(nèi)在機(jī)理

張 雷

（浙江農(nóng)林大學(xué) 文化學(xué)院，浙江 杭州 311300）

社會(huì)組織的發(fā)展儼然成為促進(jìn)我國(guó)地方政府公共管理創(chuàng)新的重要因素。“世紀(jì)之交以來(lái)的中國(guó)社會(huì)組織研究取得了一系列的新進(jìn)展……而這些理論研究上的新進(jìn)展也必將進(jìn)一步推動(dòng)中國(guó)社會(huì)組織的實(shí)體建設(shè)?！盵1]

國(guó)內(nèi)很多研究機(jī)構(gòu)、高校紛紛成立社會(huì)組織研究中心，如北京大學(xué)社會(huì)組織研究中心、清華大學(xué)NGO研究所等。他們旨在通過(guò)研究、實(shí)驗(yàn)與倡導(dǎo)，發(fā)展本土社會(huì)組織戰(zhàn)略，支持民間組織發(fā)展，推動(dòng)社會(huì)組織與政府和企業(yè)的溝通與合作，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧公正。

我國(guó)社會(huì)組織在參與地方政府治理過(guò)程中不斷成長(zhǎng)壯大?！吧鐣?huì)組織是良好公共治理的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，沒有一個(gè)健全、發(fā)達(dá)的社會(huì)組織，就不可能真正建立起一個(gè)有效的、能夠積極回應(yīng)社會(huì)組織需求的公共治理體系?！盵2]近幾年社會(huì)組織在參與地方政府治理過(guò)程中，提升了自己參政議政的能力和水平，同時(shí)也促進(jìn)公共治理的創(chuàng)新，并且形成獨(dú)有特色的治理模式。因此，社會(huì)組織的發(fā)展對(duì)于促進(jìn)地方政府公共治理模式的不斷創(chuàng)新意義重大而深遠(yuǎn)。

一、社會(huì)組織的發(fā)展推動(dòng)著地方政府治理模式的創(chuàng)新

（一）社會(huì)組織自身價(jià)值實(shí)現(xiàn)的需要

人是“社會(huì)人”，隨著自身知識(shí)水平和對(duì)社會(huì)認(rèn)知水準(zhǔn)的提升，這種本能則不斷得以精彩呈現(xiàn)。從初級(jí)小集體到有著嚴(yán)密規(guī)章制度的社會(huì)團(tuán)體可以見證出社會(huì)組織力量的不斷發(fā)展壯大。人又是“政治人”，每一個(gè)人都無(wú)法脫離政治，這種非正式團(tuán)體通過(guò)積極參政議政，使自身的合理訴求得以實(shí)現(xiàn)。

從參政議政中促進(jìn)社會(huì)組織利益得以表達(dá)已經(jīng)是當(dāng)前我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展的源泉性動(dòng)力。如溫州商會(huì)在參政議政中，積極釋放出自身的訴求性呼聲，以尋求自身利益能夠在公共政策中得以表達(dá)與反應(yīng)。

（二）政府公共治理創(chuàng)新的需要

政府與社會(huì)組織的關(guān)系經(jīng)歷著由控制型、管理型到服務(wù)型發(fā)生轉(zhuǎn)變。有序、理性的社會(huì)組織能夠了解政府決策的規(guī)則與流程。因此在服務(wù)型政府建設(shè)亟須社會(huì)組織的大力發(fā)展，從而具備較強(qiáng)的參政議政能力。

反之，社會(huì)組織發(fā)展的不充分，不能夠積極配合政府管理工作，不能主動(dòng)地、積極地、有效地了解與執(zhí)行公共政策與規(guī)章制度，這勢(shì)必將成為一種災(zāi)難。

（三）公共治理制度設(shè)計(jì)的需要

公共治理需要一個(gè)成熟有序的社會(huì)組織。改革開放以來(lái)，我國(guó)社會(huì)組織不斷成長(zhǎng)、壯大，猶如新生嬰兒需要父母協(xié)助并加以嚴(yán)格教育，等其長(zhǎng)大具備一定的做事能力之后，就不像以前那么依賴父母一樣。我國(guó)社會(huì)組織不斷成長(zhǎng)，政府管理工作控制型為主轉(zhuǎn)向管理型、服務(wù)型。這是社會(huì)組織有序成長(zhǎng)的規(guī)律使然。

政府治理模式呈現(xiàn)出以政府、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等組成的活動(dòng)圈。新制度主義學(xué)派道格拉斯·C. 諾斯說(shuō):“制度是一個(gè)社會(huì)的游戲規(guī)則，更規(guī)范地說(shuō)，它們是決定人們的相互關(guān)系的系列約束。制度是由非正式約束（道德的約束、禁忌、習(xí)慣、傳統(tǒng)和行為準(zhǔn)則）和正式的法規(guī)（憲法、法令、產(chǎn)權(quán)）組成的”[3]因此，研究地方政府治理模式不能僅從政府自身這一單獨(dú)視角，還需要結(jié)合經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)、社會(huì)組織等綜合考量。

（四）時(shí)代發(fā)展與歷史的選擇

國(guó)外學(xué)者從不同角度研究社會(huì)組織的成長(zhǎng)路徑，積極塑造“小政府、大社會(huì)”的公共治理模式，強(qiáng)調(diào)公平正義，為我國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展和研究提供了較好經(jīng)驗(yàn)。

改革開放以來(lái)，社會(huì)組織不斷發(fā)展壯大，對(duì)于我國(guó)地方政府治理創(chuàng)新有著積極的意義。在參與治理過(guò)程中，其政治訴求不斷得以滿足，提升了自身參政議政的能力，進(jìn)而促進(jìn)了地方政府公共治理的創(chuàng)新。

二、地方政府管理創(chuàng)新為社會(huì)組織的發(fā)展提供了良好的治理氛圍

（一）產(chǎn)生了更適宜社會(huì)組織發(fā)展的土壤

地方政府積極轉(zhuǎn)變政府職能，縮減過(guò)多干預(yù)，逐步形成“小政府、大社會(huì)”的管理氛圍。改革開放以來(lái)，7次較大規(guī)模的行政管理改革，積極推進(jìn)了政府公共治理的創(chuàng)新。

政府為社會(huì)組織的發(fā)展掃除了一系列障礙，倡導(dǎo)社會(huì)組織結(jié)社的權(quán)力，并頒布諸多法律和制度加以保障，既踐行著政府的治理規(guī)則，也見證了社會(huì)組織發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。

（二）形成了社會(huì)組織發(fā)展的良好機(jī)制

地方政府積極引導(dǎo)非政府組織、社會(huì)團(tuán)體參與政府管理。使其能夠了解政府管理和公共政策的意義，及時(shí)向政府反映并提出寶貴意見、建議。地方政府不斷創(chuàng)新公共治理，由單一、教條化的工作方式發(fā)展為合作機(jī)制。為社會(huì)組織發(fā)展提供了溝通交流的機(jī)制。

社會(huì)組織通過(guò)這種機(jī)制與政府進(jìn)行交流與合作。如溫州商會(huì)通過(guò)成立理事會(huì)的形式，一旦產(chǎn)生重大利益關(guān)切，更加方便、有效地與政府進(jìn)行溝通，從而取得積極效果。良好的機(jī)制能促進(jìn)政府與社會(huì)的較好協(xié)作，促進(jìn)地方政府治理創(chuàng)新，引導(dǎo)社會(huì)組織的發(fā)展。

（三）建立了社會(huì)組織理性發(fā)展的法制化保障

社會(huì)組織存在著主觀臆斷非理性的一面。通過(guò)制定規(guī)則，引導(dǎo)社會(huì)組織走向合理有序的發(fā)展路徑?！吧鐣?huì)組織受到制度環(huán)境的包圍，它的每一步發(fā)展都必然受到制度環(huán)境直接或間接的影響。各種正式或非正式的規(guī)則……最終塑造著社會(huì)組織的形態(tài)、特征和在社會(huì)政治生活中的角色?！盵4]

通過(guò)規(guī)則的公平、公正和走向法制化來(lái)推進(jìn)社會(huì)組織的有序發(fā)展。沒有規(guī)則、不遵循法治，可能會(huì)造成社會(huì)的混亂，不利于社會(huì)的和諧穩(wěn)定與健康發(fā)展。因此，地方政府從戰(zhàn)略高度積極出臺(tái)一系列法規(guī)政策，積極引導(dǎo)社會(huì)組織走向健康發(fā)展軌道。

（四）促進(jìn)了社會(huì)組織與地方政府治理創(chuàng)新比翼雙飛

地方政府公共治理模式創(chuàng)新前提是有一個(gè)健全和發(fā)展的社會(huì)組織作為支撐，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織發(fā)展的目的和價(jià)值所在，兩者應(yīng)該是相互一致的。

地方政府積極促進(jìn)和諧社會(huì)、平安社會(huì)、法治社會(huì)建設(shè)。囿于制度性阻礙，公共治理需要克服阻礙社會(huì)組織發(fā)展的因素、機(jī)制、制度等，更好地為社會(huì)組織的發(fā)展?fàn)I造良好的環(huán)境。社會(huì)組織的快速發(fā)展反過(guò)來(lái)又促進(jìn)了地方政府公共治理創(chuàng)新，這種動(dòng)力源泉可以使政府公共管理帶來(lái)新的氣息。因此，政府公共治理創(chuàng)新和社會(huì)組織的發(fā)展相得益彰，比翼雙飛。

三、社會(huì)組織發(fā)展對(duì)地方政府治理創(chuàng)新的啟示

（一）構(gòu)建具有公民身份的社會(huì)政策體系

社會(huì)組織的發(fā)展需要構(gòu)建具有公民身份的政策體系。當(dāng)前，囿于城鄉(xiāng)二元分割，農(nóng)民與市民基于戶口、身份的限制，各種社會(huì)保障、福利待遇參差不一。這一問(wèn)題如果不能得以解決，會(huì)影響社會(huì)和諧。因此，需要全面構(gòu)建具有公民身份的政策體系，出臺(tái)一系列政策，解決公民身份問(wèn)題，推進(jìn)戶口制度改革，從而為公民社會(huì)的發(fā)展奠定良好基礎(chǔ)。

（二）基于社會(huì)融合的管理體制，大力推進(jìn)社會(huì)體制改革

囿于城鄉(xiāng)二元分割、各個(gè)社會(huì)階層發(fā)展的不平衡性，可能導(dǎo)致社會(huì)二元結(jié)構(gòu)以及社會(huì)諸多社會(huì)階層的對(duì)立，進(jìn)而影響到社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。因此，地方政府需要采取有效舉措，更好地促進(jìn)社會(huì)和諧。

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革已進(jìn)入深化階段，社會(huì)體制改革還沒有大力推進(jìn)?；谏鐣?huì)組織存在的諸多問(wèn)題與理性訴求出發(fā)，進(jìn)行社會(huì)體制改革，掃除阻礙社會(huì)和諧、社會(huì)融合、社會(huì)組織發(fā)展的體制性障礙，促進(jìn)社會(huì)組織的進(jìn)一步發(fā)展。

（三）推進(jìn)社會(huì)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)并重

社會(huì)發(fā)展的必要性尤為突出，我國(guó)需要把加大社會(huì)建設(shè)與發(fā)展經(jīng)濟(jì)建設(shè)放到同一個(gè)視角來(lái)分析，促進(jìn)人民共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。

社會(huì)組織的發(fā)展為政府治理模式創(chuàng)新提供助力，這是我們推進(jìn)發(fā)展的原動(dòng)力所在。是想之，如果經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段，社會(huì)組織仍然不能很好地分享這種成果，不能夠追尋自身切實(shí)利益較好地得到實(shí)現(xiàn)，那么這種發(fā)展模式就會(huì)嚴(yán)重制約社會(huì)的和諧穩(wěn)定。對(duì)于政府治理創(chuàng)新可能只是一種理論層面的、感覺虛無(wú)縹緲的東西。公共管理活動(dòng)中，需要把社會(huì)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)并重。

（四）推進(jìn)行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府

推進(jìn)行政管理體制改革，發(fā)揮體制機(jī)制性優(yōu)勢(shì)，更好地為社會(huì)組織發(fā)展提供服務(wù)。而行政管理體制改革的目標(biāo)在于建設(shè)一個(gè)高效率、法治、民主的服務(wù)型政府。政府可以從人事制度、財(cái)政制度、機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)、電子政府等導(dǎo)向出發(fā)，切實(shí)推進(jìn)我國(guó)行政管理體制改革。改革開放以來(lái)，中央政府先后進(jìn)行了7次大規(guī)模的機(jī)構(gòu)改革，與之相呼應(yīng)，地方政府理應(yīng)結(jié)合本地區(qū)發(fā)展現(xiàn)實(shí)需要，運(yùn)用利于社會(huì)組織發(fā)展的理論邏輯，切實(shí)推進(jìn)我國(guó)行政管理體制改革，建設(shè)高效的服務(wù)型政府。

四、服務(wù)型政府與社會(huì)組織的未來(lái)展望

（一）服務(wù)型政府是地方政府治理模式的一個(gè)必然走向

社會(huì)組織的發(fā)展、壯大，公共治理模式不斷創(chuàng)新與發(fā)展。服務(wù)型政府作為一種先進(jìn)的政府管理形式，能夠向社會(huì)組織提供一種有作為的指導(dǎo)。因此，從這一層面上來(lái)關(guān)注地方政府治理的創(chuàng)新，對(duì)于研究社會(huì)組織的發(fā)展有著積極的意義。

服務(wù)型政府誕生于社會(huì)組織發(fā)展到一定規(guī)模基礎(chǔ)之上，只有伴隨著先進(jìn)性、發(fā)展的社會(huì)組織，才能較好地促進(jìn)公共治理的創(chuàng)新。服務(wù)型政府產(chǎn)生的機(jī)理全面詮釋了社會(huì)組織發(fā)展的具體脈絡(luò)，社會(huì)組織由剛剛起步、懵懂發(fā)展、放眼觀望到逐漸成熟，這一路下來(lái)，可以隱約呈現(xiàn)社會(huì)組織在我國(guó)成長(zhǎng)的過(guò)程，伴隨其中，不無(wú)艱辛，難免曲折，但最后不止步，呈現(xiàn)較好的發(fā)展?？傊鐣?huì)組織的發(fā)展呼喚著地方政府治理創(chuàng)新與服務(wù)型政府的建設(shè)與發(fā)展。

（二）社會(huì)組織發(fā)展的理性軌跡疏導(dǎo)對(duì)服務(wù)型政府建設(shè)的積極意義

社會(huì)組織的發(fā)展呈現(xiàn)積極的態(tài)勢(shì)。在其中，始終伴隨著地方政府治理的積極角色。社會(huì)組織囿于諸多因素的限制，有一些不穩(wěn)定、不理性的因素存在著。如果不能及時(shí)疏導(dǎo)，嚴(yán)重制約了政府公共治理的創(chuàng)新，同時(shí)也使社會(huì)組織的發(fā)展走向誤導(dǎo)、不積極的一面。因此，值得高度重視。

社會(huì)組織的理性發(fā)展對(duì)于服務(wù)型政府來(lái)說(shuō)有了切實(shí)抓手，從服務(wù)管理角度分析，社會(huì)組織發(fā)展呼喚著服務(wù)型、管理創(chuàng)新型政府的出現(xiàn)。能夠使政府反思自身治理的角色和價(jià)值意義，扮演著一個(gè)什么樣的角色？怎么才能更好地促進(jìn)公共管理效率的提高？怎樣做好政府公共管理工作？怎樣更好地服務(wù)于社會(huì)組織的理性發(fā)展？如何體現(xiàn)公共管理的價(jià)值和意義？采取什么樣的措施才能推進(jìn)公共治理模式的創(chuàng)新？這些都是值得深入思考的問(wèn)題。我們可能遇到一些困難甚至困惑，然而結(jié)合社會(huì)組織發(fā)展的角度來(lái)全面考量地方政府治理的創(chuàng)新，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)其中存在著一些重要關(guān)聯(lián)，即社會(huì)組織的發(fā)展作為地方政府公共治理創(chuàng)新的內(nèi)在機(jī)理。鄧正來(lái)認(rèn)為，為了保證中國(guó)市民社會(huì)的順利發(fā)展，在國(guó)人有意識(shí)地建構(gòu)中國(guó)市民社會(huì)時(shí)，應(yīng)當(dāng)避免兩種極端傾向:“首先，避免在市民社會(huì)尚未能成熟到按契約性法則自行運(yùn)作并成為穩(wěn)定社會(huì)秩序的力量之前……就過(guò)熱地參與政治的取向;其次，避免運(yùn)用中國(guó)傳統(tǒng)的民間社會(huì)觀點(diǎn)來(lái)指導(dǎo)中國(guó)市民社會(huì)的傾向，因?yàn)檫@種觀點(diǎn)……給國(guó)家與社會(huì)良性互動(dòng)關(guān)系的形成帶來(lái)障礙，從而阻滯中國(guó)民主政治的進(jìn)程?！盵5]

隨著社會(huì)組織的發(fā)展，服務(wù)型政府需要對(duì)自身公共治理不斷創(chuàng)新。反過(guò)來(lái)說(shuō)，服務(wù)型政府不斷創(chuàng)新，又不斷地推動(dòng)了社會(huì)組織的較好發(fā)展。綜上所述，社會(huì)組織的發(fā)展對(duì)于推進(jìn)地方政府治理創(chuàng)新是原動(dòng)力、內(nèi)在機(jī)理。同時(shí)，地方政府治理的創(chuàng)新又反過(guò)來(lái)促進(jìn)我國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展，我們有理由相信，社會(huì)組織的發(fā)展對(duì)我國(guó)地方政府治理創(chuàng)新發(fā)揮積極作用，也必將促進(jìn)我國(guó)服務(wù)型政府的完善與發(fā)展，使社會(huì)更加和諧與繁榮。

[1] 郁建興，周俊. 中國(guó)公民社會(huì)研究的新進(jìn)展[J]. 馬克思主義與現(xiàn)實(shí)， 2006，（3）.

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