利益均衡與社區(qū)治理問題的理論探討

王勝本 杜美慧

(河北聯(lián)合大學管理學院 河北唐山 063000)

我國已進入城市化快速發(fā)展階段，社區(qū)的發(fā)展關系到城市的發(fā)展進程和城市居民的日常生活，進而關系到城市社會的和諧。探求適合我國國情的社區(qū)治理模式，無論在實踐上還是在理論上都有著非常積極的意義。目前，我國城市社區(qū)治理主體呈多元化發(fā)展趨勢，但各主體間的利益實現(xiàn)卻呈現(xiàn)失衡狀態(tài)。本文基于利益均衡原理以及治理的理念，秉持“四輪驅動、并駕齊驅”的社區(qū)治理模式，從理論層面來探討如何均衡各治理主體的利益訴求。

1 社區(qū)治理概念及治理相關主體的分析

對社區(qū)的理解，學者們都有不同的觀點，其中最具有普遍性和共同性的含義就是由居住在一定地域范圍內的人群組成的、具有相關利益和內在互動關系的地域性社會生活共同體。社區(qū)的功能是多方面的，它不僅承擔著社會整體賦予他的使命，而且作為相對獨立的地域性社會共同體又會對居民的經濟社會生活施加獨特的影響。多元主體參與、多種機制運作即“多元互動”是治理的本質特征，它特別強調治理主體用于分配權力、管理公共資源以及形成和執(zhí)行政策的方法。社區(qū)治理是指在一定的貼近居民生活的地域里，依托政府組織、社會組織、非政府組織以及營利組織共同管理社區(qū)公共事務的活動，按照一定的市場原則、公共利益以及社區(qū)認同共同合作向社區(qū)提供公共物品及服務的過程。

社區(qū)治理的主體是各利益相關主體的集合，分別來自于政府、市場和社會。本文分析涉及的居委會、業(yè)主委員會、物業(yè)公司和社區(qū)自治組織四個治理主體在社區(qū)公共服務中的應扮演何種角色以及各主體之間的利益均衡問題。政府組織是社區(qū)治理的主導力量，為社區(qū)居民提供公共物品和公共服務;社區(qū)自治組織是社區(qū)治理的主體，為居民提供服務、保護居民的利益，使居民享有高度的自治權進行自我管理、自我服務、自我教育以及自我監(jiān)督;作為市場組織的物業(yè)公司是社區(qū)治理的重要組織形式，以居民需求為導向，彌補政府提供的公共服務的不足;業(yè)主委員會是社區(qū)治理的重要力量，是市場經濟的產物，對物業(yè)公司進行監(jiān)督，保障社區(qū)居民的財產安全。

2 我國城市治理的發(fā)展進程及問題引入

改革開放以后，由于城市居民需求呈現(xiàn)多元化，街道辦事處與居委會已越來越難以滿足不了人們的需求，同樣也適應不了社會發(fā)展的需求。1986年我國首次提出“社區(qū)”并相應地開展社區(qū)服務，作為以塊為主的社會基層組織，“社區(qū)”取代了“單位制”下的市民生活形式。這樣“單位人”就開始向社會人轉變，社區(qū)也就承擔起社會動員和社會整合的功能。黨政機關、企事業(yè)單位的社會性職能也開始向社會轉移。作為整個社會的縮影，社區(qū)應該得到健康有序的發(fā)展，這就需要全社會為之付出努力，其中政府應轉變職能、適當放權，與社會力量協(xié)作共同促進社會的進步與發(fā)展?？v觀我國社區(qū)發(fā)展史，社區(qū)治理模式主要分為三種類型:①行政主導型，是政府設立專門的社區(qū)管理機構向社區(qū)提供公共物品與服務，并對社區(qū)進行規(guī)劃與管理，使社區(qū)管理趨向于政府設定的目標;②行政-自治混合型，是不僅有政府的派出機構和職能部門對社區(qū)進行規(guī)劃與管理，還有社會性組織以及居民參與社區(qū)的建設;③自治型，是政府還權于民，完全由居民自己選舉社區(qū)管理委員會擁有高度的自治權。

近年來，隨著城市社區(qū)治理模式的不斷轉變，一些社會弊病也更多的顯現(xiàn)出來。民心網反映，就遼寧省某市一年的城市社區(qū)管理問題的訴求量就有802件，社區(qū)中糾紛不斷，這些糾紛主要存在于社區(qū)居民、業(yè)主、物業(yè)公司、居委會之間。一些社區(qū)的公共用地長期被私人占用、公共設施年久失修、社區(qū)安全得不到保障等眾多問題引發(fā)糾紛。這就反映出各利益主體之間的物權所屬不明晰引發(fā)尖銳的利益沖突，同樣也反映出社區(qū)法規(guī)和法律制度的缺失。

3 我國城市社區(qū)治理相關主體利益失衡的原因分析

3.1 作為城市社區(qū)管理主要力量的政府組織在社區(qū)建設中存在“越位”問題 居委會或街道辦事處作為政府的派出機構，實際上應該只履行基本的管理職能，但是有些居委會成為了集行政管理職能和社會管理職能為一身的綜合性管理機構管理社區(qū)的所有公共事務，這就導致了其他治理主體職能的錯位和扭曲。治理主體從單一到多元的治理模式意味著資源和利益將從政府手中讓渡給其他主體，這就破壞了原有的利益格局。因此一些地方政府組織利用自身擁有資源和信息的優(yōu)勢，進行不斷擴張來擴大自己的利益范圍。

3.2“政企不分”將物業(yè)公司的管理限制在狹小范圍之內 物業(yè)公司是社會主義市場經濟的產物，政府將部分社會職能交給物業(yè)公司承擔。由于物業(yè)公司是營利組織，在激烈的競爭環(huán)境下，它本著服務第一、質量第一的原則，向社區(qū)居民提供服務與物品，滿足他們的日益增長的生活需求。物業(yè)公司的參與有利于社區(qū)治理的更好發(fā)展。雖然中國的經濟體制從計劃經濟轉變?yōu)槭袌鼋洕?，但是仍然存在著政企不分、政社不分的現(xiàn)象，導致本應由物業(yè)公司承接的治理社區(qū)的權力，依然由政府把持。物業(yè)公司在治理社區(qū)時權力受限，致使社區(qū)中的一些問題得不到解決，卻把責任推到物業(yè)公司頭上。

3.3 社區(qū)自治組織發(fā)育不良 公民參與社區(qū)的治理推進了城市社區(qū)治理的發(fā)展進程，同時加快了基層民主建設。社區(qū)自治組織的真正目的是讓人民真正參與到社區(qū)治理中來，通過自身的努力找到問題的解決方法，并努力提高自身的生活水平。有社區(qū)居民的更多參與，社區(qū)治理會更傾向于公平、公正、民主、誠信。社區(qū)自治組織彌補了政府組織與物業(yè)公司的不足。但是在我國社區(qū)治理中，社區(qū)自治組織的發(fā)展還處于初級階段，發(fā)育遲緩。公民自身的參與意識不高再加上自身的參與能力有限，導致社區(qū)自治組織發(fā)展不充分以及力量較小，在城市社區(qū)治理中起到的作用與物業(yè)公司和政府比起來微乎其微。

3.4 業(yè)主委員會在社區(qū)治理中形同虛設 業(yè)主委員會是市場經濟發(fā)展的產物，隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，城市住宅數(shù)量猛增，人們擁有了私有產權的住房成為了業(yè)主，這也促使業(yè)主委員會的誕生，它的目的就是代表業(yè)主監(jiān)督物業(yè)公司維護業(yè)主們財產權。在我國城市化快速發(fā)展階段，行政侵權現(xiàn)象也會不時發(fā)生對城市居民權益的侵害，這時就需要業(yè)主委員會代表業(yè)主進行維權，這也說明了業(yè)主委員會不僅局限于物業(yè)公司的權利博弈，更加注重的是與行政力量的侵權進行抗爭。但是就目前的業(yè)主委員會來說，他們的業(yè)務處理水平還處于比較低級的階段，僅限處理社區(qū)一些瑣碎的事情，社區(qū)的一些重大問題例如社區(qū)基本建設和發(fā)展規(guī)劃業(yè)主們是沒有發(fā)言權的，他們的權利更難于得到體現(xiàn)。實際上，從法律說業(yè)主委員會的地位高于物業(yè)公司，但是就目前的社區(qū)治理現(xiàn)狀來看，業(yè)主們卻是弱勢群體，業(yè)主委員會有名無權、形同虛設。

4 城市社區(qū)治理主體之間的利益均衡最佳狀態(tài)-四輪驅動，并駕齊驅

4.1 作為政府派出機構的居委會應轉變職能 實現(xiàn)社區(qū)治理多元主體利益均衡，構建和諧社區(qū)，多元主體應在治理過程中密切配合并進行準確的角色定位，作為社區(qū)治理的核心主體，居委會應轉變職能，適度放權給其他主體。例如居委會不能干預業(yè)主委員會的工作，給其留有充足的發(fā)展空間和政策上的支持來開展工作，維護自身權益。居委會應主要負責控制社區(qū)的大局，對各主體的利益博弈進行協(xié)調，傳達國家的政策法規(guī)。居委會要明確與其他治理主體的責任分工并找準職能定位，應該在社區(qū)規(guī)劃與建設發(fā)展方面發(fā)揮主導作用，在于其他治理主體關系方面應發(fā)揮引導、協(xié)調、服務功能，把具體的治理任務交給社會和市場來完成。

4.2 物業(yè)公司要成為社區(qū)治理重要力量 政府適度分權給物業(yè)公司，適當擴大物業(yè)公司在社區(qū)治理中的權限范圍，使其擁有社區(qū)治理的社區(qū)決策權、組織權、管理權和執(zhí)行權。我國城鎮(zhèn)化進入快速發(fā)展階段，城市社區(qū)出現(xiàn)的人口流動、下崗就業(yè)、公共設施的提供、社區(qū)安全保障、環(huán)境保護等社會熱點問題給政府帶來一定的壓力，在社區(qū)治理過程中，物業(yè)公司應進行正確的角色定位，并根據自身的內在規(guī)律進行運作，發(fā)揮其在社區(qū)治理中不可替代的作用。

4.3 大力發(fā)展社區(qū)自治組織 放寬社區(qū)組織成立的條件，鼓勵社區(qū)居民參與其中，強化居民的現(xiàn)代公民意識。通過先培育居民自發(fā)性的小團體，然后創(chuàng)建社區(qū)治理的參與網絡，提高居民參與的積極性，這樣有利于提高社區(qū)居民參與其中的積極性，使他們真正做到自己管理自己，這樣能夠增強社區(qū)居民之間的信任與合作。政府應在制度與法律上為社區(qū)自治組織提供保障，賦予其部分社會管理權力，壯大社區(qū)自治組織的隊伍，使之成為四大治理主體之一，均衡各方權力。

4.4 提升業(yè)主委員會在社區(qū)治理中的地位 鑒于業(yè)主委員會對我國民主政治建設具有特殊的意義，應該提升業(yè)主委員會在社區(qū)治理中的地位。首先，居委會應該減少對業(yè)主大會以及業(yè)主委員會的干預，增強業(yè)主委員會的自主性;同時在資金上的予以支持，使其成為較完善的自治機構;其次，業(yè)主組織作為新興事物具有體制邊緣的性質，應該在法律與制度上確定其地位;最后，加快業(yè)主委員會的專業(yè)化進程，建立業(yè)主委員會責、權、利的協(xié)調機制，提高業(yè)主委員會的專業(yè)化程度。

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