國家開放大學基層教學點發(fā)展研究——寧夏電大基層教學點發(fā)展實證分析

高世民

（寧夏廣播電視大學，銀川 750001）

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出全民教育、終身教育、學習型社會、人力資源強國的目標，2012年9月23日至24日，國家開放大學建設研討會在北京召開，揭開了全國范圍內(nèi)的國家開放大學建設和發(fā)展的理論和實踐研究的序幕。有理論認為，國家開放大學的建設存在很強的路徑依賴，是說其需要依據(jù)原廣播電視大學的基礎路徑實施戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型和發(fā)展，也有理論認為國家開放大學的根在基層，是說基層教學點的發(fā)展至關重要，需要大力推動基層教學點建設，促進基層教學點發(fā)展，實現(xiàn)全民教育、終身學習、學習型社會、人力資源強國的戰(zhàn)略目標。

一、國家開放大學基層教學點發(fā)展的基本問題

1.國家開放大學基層教學點的基本概念和內(nèi)涵界定。

國家開放大學基層教學點目前僅僅是一種提法，并沒有建成符合建設方案的現(xiàn)成教學點，從理論上講，國家開放大學基層教學點應該是國家開放大學辦學體系中最基層的組織單元，也就是最基層組織，這種基層組織可以是一個學習中心，也可以是一個縣級電大或市級電大，還可以是一個企業(yè)辦理的教學班等，其最主要的特點就是面向基層，一線教學，直接接觸當?shù)貙W生、當?shù)匚幕?、?jīng)濟、社會環(huán)境等，以當?shù)厮趨^(qū)域的經(jīng)濟社會發(fā)展為背景、依據(jù)開放大學辦學支持實施招生、教學、管理、考核等，是秉承國家開放大學辦學理念宗旨，執(zhí)行國家開放大學辦學計劃的教學管理單位。國家開放大學基層教學點建設遵循什么樣的原則、執(zhí)行什么樣的標準、實行什么樣的管理體制、怎樣對基層學員提供招生、教學、考核、畢業(yè)等管理、應該有什么樣的規(guī)范？開設何種專業(yè)、建設何種資源、從教師聘請、教師管理等方面如何科學設計？都是要在試點階段搞清楚的問題。因此國家開放大學基層教學點既是國家開放大學下屬的基層教學單位，同時也是某地區(qū)某行政或教育部門的某機構，也可能是某企業(yè)集團內(nèi)設的某些教育培訓機構，也就是說這些基層教學點不是純粹隸屬于國家開放大學的基層辦學機構，而是國家開放大學聯(lián)合社會各種力量為國家全民教育而做的各種教育聯(lián)合，即聯(lián)合辦學。因此，這些基層教學點具有雙重身份，辦學體制特殊、機制特殊，將會呈現(xiàn)出各類不同的形態(tài)。隨著社會的進步、國家開放大學也可能與社會上熱愛教育事業(yè)的民營企業(yè)聯(lián)合辦學，形成新的基層教學點。歸納起來說，基層教學點至少應該有以下幾點特性：（1）基層教學點的體制多元性。即國家開放大學與各市縣級行政教育部門聯(lián)合，以各種形式興辦教學點，這一點符合國家開放大學的建設方案。（2）基層教學點身份的多元性。該特性是指基層教學點具有多重身份，既是國家開放大學的基層教學點，又是某行政教育部門的內(nèi)設機構。（3）基層教學點管理的雙重性。即由體制多元和身份多元的影響，決定其管理也是雙重管理。行政財務上歸所在地行政教育機構管理，教學辦學上歸國家開放大學管理。（4）運行的特殊性。由于是雙重管理，決定其運行機制是特殊的，其教師及管理人員的聘任具有專職和兼職并行的特征，可能造成一定的管理難度。

2.國家開放大學基層教學點發(fā)展的基本認識。

國家開放大學基層教學點作為基層的教學組織，其發(fā)展包含著這樣的含義，即通過國家開放大學的建立，通過各級基層教學點組織的共同參與及活動，使得基層教學點的戰(zhàn)斗力、效率和士氣得到提高，把基層教學點的事情辦得更好。也就是說國家開放大學基層教學點應該越辦越好，越來越能夠為區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展提供教育支持，提升區(qū)域人力資源質(zhì)量。如果將原基層電大3000多個教學點作為發(fā)展基礎的話，其含義應該是在原來學歷補充教育的基礎上增設更加開放靈活的教育形式，使基層教學點在全民學習、終身教育、學習型社會中發(fā)揮巨大作用。有觀點認為原基層電大教學點完全具備國家開放大學基層教學點的功能，因為其具備系統(tǒng)優(yōu)勢和信息優(yōu)勢，也有觀點認為社區(qū)教育是基層電大發(fā)展的新機遇，基層教學點應該在穩(wěn)定學歷補充教育的同時大力發(fā)展社區(qū)教育，為此，昆山電大、常州電大已經(jīng)首先做出了嘗試，建立了社區(qū)大學、市民學校、在線學習中心等，并從政府、企業(yè)、行業(yè)等各個方面建立社區(qū)教育管理體系，這些嘗試受到了當?shù)卣闹匾暫椭С?，已?jīng)取得了不小的成績。因此，國家開放大學基層教學點的發(fā)展應該具備以下幾種含義：（1）立足原電大基層教學點繼續(xù)發(fā)展。（2）原基層電大教學點必須全新改變辦學理念，重新適應新發(fā)展。（3）差異化發(fā)展和錯位化發(fā)展是國家開放大學基層教學點的新特色。（4）原基層電大教學點從能力、資源、管理上必須有大幅度的提升才能適應全民教育、終身學習、學習型社會的發(fā)展。

二、寧夏電大基層教學點發(fā)展狀態(tài)的調(diào)查與分析

1.教學點辦學基本情況。

截止到2013年初，寧夏電大保存下來的基層教學點共有21個，主要分布在寧夏區(qū)內(nèi)的5個地級市中，它們分別是銀川市5家（銀川市電大分校、賀蘭縣電大工作站、永寧縣電大分校、靈武市電大工作站、寧夏新聞系統(tǒng)分校）、石嘴山市4家（石嘴山市電大分校、平羅縣電大工作站、惠農(nóng)縣電大工作站、西北煤機廠電大工作站）、吳忠市5家（吳忠市電大分校、青銅峽市電大工作站、同心縣電大工作站、鹽池電大工作站、紅寺堡電大工作站）、中衛(wèi)市3家（中衛(wèi)市電大分校、中寧縣電大工作站、海原縣電大工作站）、固原市4家（固原市電大工作站、隆德縣電大工作站、西吉縣電大工作站、彭陽縣電大工作站）。與2005年之前相比，已經(jīng)停辦的有14家，分別是石嘴山市的陶樂縣電大工作站、固原市原州區(qū)工作站、涇源縣電大工作站、銀川鐵路系統(tǒng)分校、寧夏電力系統(tǒng)分校、寧夏煤業(yè)集團分校、石嘴山礦務局工作站、寧夏衛(wèi)生系統(tǒng)分校、寧夏農(nóng)業(yè)系統(tǒng)分校、寧夏檢察院分校、司法警官職業(yè)學院分校、西北軸承廠工作站、寧夏監(jiān)獄局工作站、青銅峽鋁廠工作站。停辦的工作站數(shù)量約占總量的40%，對寧夏電大來說，這樣多的教學點停止辦學，是非常重大的損失，說明其教學點發(fā)展存在較嚴重的問題，這些問題不解決，仍然會影響其他教學點的繼續(xù)發(fā)展，可能還會帶來其他教學點的停辦，產(chǎn)生更大的損失。

2.教學點辦學困境與問題。

（1）辦學體制困境及弊端。

寧夏電大基層教學點的體制和機制，除吳忠電大擁有獨立法人地位外，其他教學點都是法人虛位，具體表現(xiàn)形式就是×××（電大）這種形式，但不論是獨立法人和非獨立法人教學點，都存在辦學體制不暢問題，總結(jié)起來，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

①地方教育行政部門對電大教育認識不足，沒有給予足夠的重視，沒有作為職責范圍內(nèi)的重要工作來抓。②電大工作人員的人事任免權完全隸屬于地方教育行政部門，人員任免頻繁，流動性較大，所任免的人員結(jié)構不合理，學歷層次低，難以適應現(xiàn)代遠程教育工作的需要。③從事電大工作的人員個人發(fā)展道路不暢，在評職稱、職務晉升、薪酬待遇等方面利益得不到保障，工作積極性不高。④有的教學點工作人員無編制，人員不穩(wěn)定，嚴重影響工作效率。⑤有的教學點完全沒有辦學自主權，無辦公經(jīng)費，無固定的辦公場所，無權自主支付教師課酬，辦學較為艱難。

（2）教育經(jīng)費投入和使用。

①有的教學點不能獲得教育主管部門的任何經(jīng)費投入，相反所收入的電大學費不但要承擔電大辦學的正常支出，同時還要挪電大學費作他用，如青銅峽電大與教研室合并，教研室的所有開支全部依靠電大收入，只好壓縮電大教學經(jīng)費。

②有的教學點教育經(jīng)費不能滿足辦學需要，政府的支持僅限于電大人員的工資，為電大辦學提供最低層次的辦公、辦學的場所和設備，沒有滿足電大發(fā)展需要的人員編制和改善辦公、辦學設施設備的機制，電大越發(fā)展，受上述問題的制約因素越突出。如吳忠電大分校就屬于這種情況。

③有的教學點教育經(jīng)費基本滿足辦學需要，政府在場所設施設備方面給予了必要的支持，但只是共享資源，無獨立支配權。如中衛(wèi)電大。

④有的教學點教學設備老化嚴重，但政府沒有經(jīng)費支持，緊靠電大收費難以為繼，影響學生學習。

（3）學費標準。

寧夏電大目前的學分費標準是：本科最低畢業(yè)學分為71學分，每學分60元，總學分費4260元；?？谱畹彤厴I(yè)學分為76學分，每學分50元，總學分費3800元；這個收費標準已經(jīng)執(zhí)行了10多年，教學點認為這種收費標準已經(jīng)不適應電大辦學的需要，普遍認為收費標準過低且沒有調(diào)整機制，學費收入少，成本開支大是每個教學點的實際困境。

（4）教師課酬及師資隊伍。

基層教學點教師授課酬金標準不同，有25元/課時、30元/課時、40元/課時、45元/課時四種情況， 由于自治區(qū)電大沒有針對基層教學的課酬發(fā)放的統(tǒng)一標準，各教學點根據(jù)自己的情況發(fā)放，上述四個標準，即便以最高者45元/課時計，也是比較低的市場標準，寧夏各高校的教師授課標準都在50元/課時以上，低課酬造成教師難以聘請，有的教學點為了節(jié)省經(jīng)費，大量壓縮授課，難以保證教學活動開展，優(yōu)良的教師隊伍難以形成。

（5）教學資源及設備實施。

有些教學點認為資源夠用，信息及時，設備夠用，有些教學點還存在以下幾種情況。

①教學資源不能保證所有專業(yè)的使用，特別是網(wǎng)上資源部分專業(yè)基本沒有，網(wǎng)絡基本上能通暢，信息也能及時傳達，教室和教學設備完全不能滿足教學需要。

②教學資源基本夠用，網(wǎng)絡基本通暢，信息基本及時，但教室、教學設備尚不能滿足需要。

③教學資源不夠用，選修課教學資源太少。網(wǎng)絡比較通暢，信息及時，教室和教學設備能夠滿足教學需要，但多媒體教學設備太少，不能滿足多媒體教學需要。

三、國家開放大學寧夏分部基層教學點發(fā)展策略及建議

寧夏電大基層教學點發(fā)展中獲得了一定的經(jīng)驗和成效，為寧夏成人教育事業(yè)做出了不小貢獻，但同時其發(fā)展中也存在著非常多的問題，政策的缺失、體制機制的不暢、資源的短缺等都阻礙著基層教學點的進一步發(fā)展，在國家開放大學建設的宏觀背景下，如何抓住時機，破解基層教學點發(fā)展難題，是急需解決的問題。應該說，國家開放大學的設立為各基層教學點發(fā)展提供了新的契機，同時現(xiàn)有的各基層教學點也為國家開放大學基層教學點的發(fā)展提供了一定的組織基礎，如何在原電大基層教學點基礎上科學合理地發(fā)展國家開放大學的基層教學點，是國家開放大學建設中的重要課題，需要堅持原則、選擇科學的發(fā)展策略。

1.基層教學點發(fā)展策略。

（1）政策供給帶動發(fā)展策略。國家開放大學基層教學點發(fā)展離不開國家層面的宏觀政策支持，也離不開國家行政各層面的微觀政策制訂，國家從宏觀層面要出臺有關國家開放大學發(fā)展的相關政策，各級地方政府要從國家宏觀政策規(guī)定出發(fā)制定適應當?shù)亟逃l(fā)展的相關政策，形成宏微觀相協(xié)調(diào)的政策體系，發(fā)揮政策效應為國家開放大學辦學提供推力，為各地基層教學點發(fā)展提供各類便利條件，如辦學場地的供給選擇、辦學資源的開發(fā)利用、辦學師資的整體培訓等。有了各級政府的政策推動，才能從各地實際出發(fā)興辦國家開放大學基層教學點，為基層教學點發(fā)展提供原始動力。

（2）因地制宜差異化發(fā)展策略。國家開放大學基層教學點發(fā)展需要因地制宜，不搞一刀切。地域的不同，經(jīng)濟文化發(fā)展特點和程度的不同，決定其所開展的教育類型和目標不同，有的地區(qū)注重學歷教育，有的地區(qū)注重職業(yè)教育，有的地區(qū)注重社區(qū)教育，有的地區(qū)三者兼而有之，不同的教育類型和目標決定其教育投入、教育方式不同，國家開放大學基層教學點發(fā)展要認真調(diào)研不同地區(qū)的教育需求，實施因地制宜的發(fā)展策略。對于經(jīng)濟文化發(fā)展程度高的地區(qū)，應該加大投入力度，全面開展社區(qū)、學歷、職業(yè)教育等，對于經(jīng)濟文化發(fā)展相對滯后的地區(qū)，應該有重點地選擇教育類型，從重點入手，逐步推開各類教育。

（3）開放有序多元合作策略。國家開放大學基層教學點的發(fā)展應該體現(xiàn)開放性辦學的特點，應該允許各類有志于教育事業(yè)的社會組織與國家開放大學合作辦學，但這種開放應該是有序的，一個地區(qū)何種組織能夠興辦國家開放大學基層教學點，需要設置一定的門檻和標準，形成興辦資質(zhì)約束，同時，一個地區(qū)設置多少基層教學點，也應該做出科學的設計和評價，不宜過多，形成惡性競爭，也不宜過少，造成供給不足，對于符合標準和門檻的組織，要優(yōu)先發(fā)展，對于相對于門檻和標準還顯不足的組織，則考慮緩慢發(fā)展，對于徹底不符合辦學要求的一些組織，則應令其退出辦學，停止發(fā)展。

2.建議與思考。

（1）加強理論學習，提高對國家開放大學辦學意義的認識，重視基層教學點發(fā)展。國家開放大學的興辦關乎我國全民教育、終身學習、學習型社會、人力資源強國的偉大目標的實現(xiàn)，這些目標的實現(xiàn)必須充分依靠遍布城鄉(xiāng)各地的基層教學點，可以說，基層教學點是國家開放大學辦學的基礎和支柱，沒有強大的基層教學點網(wǎng)絡支撐，國家開放大學的戰(zhàn)略目標則無法實現(xiàn)，因此，各級地方政府要從國家教育改革和發(fā)展戰(zhàn)略的高度出發(fā)，充分認識本地區(qū)基層教學點建設和發(fā)展的作用和意義，從政策上和經(jīng)濟上給予大力支持，積極推動和引導本地區(qū)的基層教學點發(fā)展建設。具體的措施是政府行政教育部門要廣泛開展遠程教育、全民教育、終身學習、學習型社會、人力資源強國等方面的理論學習，明確國家開放大學興辦的時代意義，從思想上認識到國家開放大學基層教學點的重要性，從而在行動上有所作為。

（2）積極探索基層教學點辦學體制機制創(chuàng)新，科學合理設計辦學體制機制。如前文所述，寧夏電大原有基層教學的辦學體制機制存在很多問題，核心問題是基層教學點沒有法人地位，喪失辦學自主權，使其在辦學的過程中不能充分行使相應的權力，造成辦學積極性不高，動力不足，不能滿足學習需求等。國家開放大學建設方案中仍然堅持多元體制合作辦學的原則，鑒于寧夏電大多元體制辦學的實際狀況，國家開放大學基層教學點的建設應該堅持合作體制辦學的前提下教學點的獨立法人資格和絕對辦學自主權，保證基層教學點辦學的健康順利發(fā)展，從體制上杜絕辦學阻力，形成發(fā)展動力?；鶎咏虒W點大發(fā)展不但需要辦學體制的創(chuàng)新，教學點內(nèi)部的辦學機制也需要作出相應的改革，多年來，寧夏電大基層教學點內(nèi)部運行機制欠靈活，在招生、教學、管理等方面設計欠合理，造成管理混亂、效率低下的現(xiàn)象時有發(fā)生，比如教師課酬調(diào)整機制、學費調(diào)整機制、教學硬件資源投入和更新機制的滯后，都很大程度上影響了教學點的發(fā)展。國家開放大學教學及管理又增加了新的任務，更需要科學合理地設計符合現(xiàn)代遠程教育需要、符合全民教育和學習型社會需要的辦學體制機制，進行這樣的創(chuàng)新會遇到重重阻力，需要多方的努力和配合才能有效。

（3）加大師資隊伍開發(fā)力度，培養(yǎng)優(yōu)質(zhì)教師資源。國家開放大學基層教學點發(fā)展要建立教學、管理、技術支撐三支人力資源隊伍，技術隊伍是管理和教學隊伍的基礎，管理隊伍是關鍵，教學隊伍是核心，由于各地區(qū)的師資擁有量不同，有的較多，有的較少，因此要根據(jù)自身辦學任務需要，采取切實有效的措施，努力建設一支結(jié)構合理、素質(zhì)優(yōu)良、富有活力的專兼職教師隊伍。國家開放大學教育不同于以往的電大教育，其教育目標和類型都發(fā)生了較多的變化，原有電大的師資隊伍需要接受更加先進的理念及技術培訓，以適應新的教學及管理需要，更好地為學生服務。

（4）增加投入，改善辦學條件，提供優(yōu)質(zhì)辦學硬件資源。國家開放大學開展的教育學習形式會越來越多樣化，從傳統(tǒng)的課堂面授到網(wǎng)絡在線學習、到移動學習、再到泛在學習等，都需要基層教學點要改善辦學硬件環(huán)境，既要滿足傳統(tǒng)學習形式的需要，也要順應時代，滿足現(xiàn)代遠程學習形式的需要，需要在辦學硬件上做出不斷的投入，這些硬件有辦公場地、面授教室、網(wǎng)絡教室、媒體教室、網(wǎng)絡信息、課程資源等，國家開放大學基層教學點必須注意到辦學硬件的變化，及時更新和補充新設備設施，改善辦學條件，從硬件上保證辦學需求。

（5）開展教學模式研究，積極探索不同教學模式的適應性，為不同的受教育群體提供教學服務。國家開放大學的教學對象發(fā)生了很大的變化，提倡全民教育，覆蓋我國城鄉(xiāng)各地，這種教育不同于以往的精英教育，需要鑒別不同的教學層次和需求，推出不同的教學方式以滿足不同學習者需求，即需要走差異化教學的道路。國家開放大學基層教學點是一線教學單位，直接面對學生提供學習支持服務，最需要在教學模式上做出努力，開展不同的教學模式，提高教學質(zhì)量和效率。如傳統(tǒng)的面授教學、廣播電視教學，現(xiàn)代的網(wǎng)絡教學、移動學習、泛在學習等，都有其不同的適應性，基層教學點要廣泛開展這些教學模式的試驗，總結(jié)各種模式的有效性，針對不同的教學對象提供不同教學模式，為學生提供學習支持服務。

［1］ 鄧幸濤.國家開放大學建設研討會暨2012年全國廣播電視大學黨委書記校長會議綜述［J］.中國遠程教育，2012，（10）.

［2］ 沈君華，朱曉青.開放大學兼職教師隊伍建設：問題與對策［J］.中國遠程教育，2012，（10）.

［3］ 孫艷萍，江小青，孫鴻飛，狄曉暄.遠程教育導學教師的現(xiàn)狀、問題與思考［J］.中國遠程教育，2012，（12）.

［4］ 方莊.適應新要求承擔新使命努力辦好中國特色開放大學［J］.中國遠程教育，2012，（8）.

［5］ 參見中央廣播電視大學《國家開放大學建設方案》.