著力推進(jìn)社會(huì)治理法治化

○吳文勤

黨的十八大報(bào)告提出“全面推進(jìn)依法治國(guó)。法治是治國(guó)理政的基本方式”。“更加注重發(fā)揮法治在國(guó)家治理和社會(huì)管理中的重要作用，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威，保證人民依法享有廣泛權(quán)利和自由?！秉h的十八屆三中全會(huì)明確提出了要推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。黨中央已明確了四中全會(huì)的主題是依法治國(guó)。因此，要實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化就必須全面推進(jìn)依法治國(guó)，著力提高中國(guó)社會(huì)治理的法治化水平。

一、中國(guó)社會(huì)治理模式的現(xiàn)實(shí)困境

近些年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展，綜合國(guó)力不斷提升的同時(shí)，貧富差距也不斷拉大，社會(huì)矛盾日益凸顯，利益沖突逐漸加劇，群體性事件多發(fā)頻發(fā)。各級(jí)政府都高度重視維穩(wěn)工作，投入大量的人力物力財(cái)力，但有些地方采取的社會(huì)管治方式往往簡(jiǎn)單化和絕對(duì)化，導(dǎo)致社會(huì)矛盾沖突的數(shù)量反而有所增加——從某種意義上來(lái)說(shuō)，甚至陷入一種“越維越不穩(wěn)”的惡性循環(huán)。之所以出現(xiàn)這種現(xiàn)象，既有社會(huì)利益矛盾引發(fā)的群體性事件日益增多，以及利益關(guān)系的失衡所導(dǎo)致的社會(huì)沖突增加等客觀原因，也與原有的維穩(wěn)理念、思路、方式和機(jī)制所暴露出的社會(huì)治理缺陷密切相關(guān)。原有的社會(huì)治理仍然是政府主導(dǎo)的管控式的社會(huì)治理。這種治理模式治理主體單一，更多強(qiáng)調(diào)“國(guó)家”或“政府”管理，是一種單向性的支配式命令管理。

在這種權(quán)力主導(dǎo)的管控式社會(huì)治理模式下，公民在權(quán)利和利益受到侵犯時(shí)，往往不是通過(guò)法律的途徑而是通過(guò)法外途徑，甚至非理性的行為來(lái)維護(hù)自己的權(quán)益。可見(jiàn)，必須從原有的維穩(wěn)式社會(huì)治理模式走出來(lái)，全面推進(jìn)依法治國(guó)，著力提高社會(huì)治理的法治化水平。

二、要正確理解法治內(nèi)涵及構(gòu)

成要素

何為法治？大家公認(rèn)的概念是“法治即為良法之治”，也就是法治只能由符合自然正義、維護(hù)人類基本人權(quán)和自由的法律統(tǒng)治，而絕不是統(tǒng)治者意志體現(xiàn)的法律的統(tǒng)治。正如亞里士多德所言“法治應(yīng)該包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律。”在這樣的法律面前，政府和個(gè)人的地位是對(duì)等的。法治的核心是限制政府權(quán)力濫用，保障公民的基本權(quán)利和自由，而不是像有些人所理解的那樣，法治僅指依照現(xiàn)有的法律和規(guī)章制度來(lái)治理公民。法治首要是限制政府權(quán)力的濫用。因?yàn)檎臋?quán)力是公民讓渡的，政府是按照法律產(chǎn)生的，公民通過(guò)法律對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督。而且，這個(gè)法律是公民通過(guò)自己的代議機(jī)關(guān)制定或認(rèn)可的。法律必須維護(hù)社會(huì)公平正義，維護(hù)公民的基本權(quán)利和自由。政府濫用其權(quán)力，必然侵犯人們的權(quán)利。若公民不能用法律的武器來(lái)約束政府，維護(hù)自己的權(quán)利，政府必然走向強(qiáng)權(quán)政府，公民必將失去基本權(quán)利和自由，成為政府的附屬物。因此，法治的目的是為了維護(hù)正義，保障公民基本權(quán)利和自由。由此可見(jiàn)，法治與自由是聯(lián)系在一起的，法治如若不保障公民的自由，則不是真正的法治。而公民的自由也只有通過(guò)法治才能得以實(shí)現(xiàn)。法治“實(shí)質(zhì)上源自自由或自由民主的原則”，法治發(fā)源于人們爭(zhēng)取自由，限制王權(quán)而來(lái)。從英國(guó)確定法治的歷史可以說(shuō)明這點(diǎn)。“如果說(shuō)法治就是法律和秩序的代名詞，那么大多數(shù)國(guó)家現(xiàn)在已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了法治”，但若這法律和秩序不顧人們的自由和基本權(quán)利，甚至犧牲人們的利益，那么這不是真正的法治。

從上面的分析中，我們可以得出法治的一些基本要素，如法律必須是良法；法律的目的是正義本身；法律面前人人平等；一切法律都不得違背憲法，而憲法則不得違反保障人權(quán)和憲政的原則等等。除此之外，法治還應(yīng)該包括以下要素：（1）法律必須是公開的，不自相矛盾的，穩(wěn)定的和明確的；既針對(duì)未來(lái)的，又合乎實(shí)情的。那些自相矛盾的和朝令夕改的法律對(duì)法治是極有害的。（2）法律具有最高性，即法律至上，而其中最關(guān)鍵的又是憲法至上。這意味著不允許存在超然于法律之外的專橫的權(quán)力。意味著法律高于權(quán)力，而不是權(quán)力制造法律，控制法律。法律不能成為當(dāng)權(quán)者的工具。（3）司法獨(dú)立，即司法部門獨(dú)立行使司法權(quán)，不受其他部門或個(gè)人的干預(yù)，這是法治的制度前提。只有司法部門不受政府和其他權(quán)力的干預(yù)，司法部門才能公正地維護(hù)法治的精神，才能在政府侵害人們的權(quán)利時(shí)站出來(lái)維護(hù)人們的權(quán)益。法治如沒(méi)有司法的真正獨(dú)立，法治的精神就不可能得到維護(hù)。（4）執(zhí)法必須公正、公平、公開。法律既然是維護(hù)正義的，那么執(zhí)法時(shí)必須以維護(hù)正義為己任。如若正義只寫于紙上而不能得到真正的維護(hù)，法治也就失去了其原有意義。要維護(hù)正義，首先正義要有個(gè)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，雖然至今標(biāo)準(zhǔn)不一，但公平則是諸標(biāo)準(zhǔn)中的核心內(nèi)容，即要公平對(duì)待每個(gè)人。而要人們知道公平與否，則需要公開執(zhí)法程序，即增加執(zhí)法的透明度，讓人們監(jiān)督執(zhí)法，使執(zhí)法機(jī)關(guān)真正維護(hù)正義，實(shí)現(xiàn)公平。

要實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的法治化，就必須遵循以下原則：（1）要樹立憲法和法律是最高權(quán)威。在法治思維方式中，依法行事，尊重法律，無(wú)條件地服從法律的支配，是一個(gè)永遠(yuǎn)不能背離的大前提。（2）要承認(rèn)法治的局限，并理性地接受法治的代價(jià)。法律是社會(huì)合作的產(chǎn)物，也是社會(huì)合作的基礎(chǔ)。既然是社會(huì)合作，就意味著彼此的妥協(xié)、讓步和犧牲，因此，法律體現(xiàn)的是最大限度地使每個(gè)主體的合理要求得以共存的社會(huì)條件，而不是一種浪漫理想主義的承諾，它沒(méi)有也不能保證讓任何主體在任何時(shí)間、任何地點(diǎn)、任何事項(xiàng)上的任何合理的要求都皆大歡喜地得到滿足。（3）利用法律的彈性來(lái)回應(yīng)社會(huì)的需求。其中，最典型的方法就是在司法過(guò)程中，用法律解釋來(lái)最大限度地協(xié)調(diào)制度合理性與社會(huì)具體行動(dòng)目標(biāo)的合理性之間的關(guān)系，讓法律制度盡可能地接納各種合理的具體行為、目標(biāo)、要求和期望。在這里要注意，是“盡可能地接納”，而不是“一定要接納”。（4）要嚴(yán)格遵守法律正當(dāng)程序原則。就是要求行政和司法機(jī)構(gòu)在執(zhí)行法律，處理具體社會(huì)事務(wù)時(shí)，都必須無(wú)條件地遵守法律上的正當(dāng)程序。它有正反兩個(gè)方面的含義：就正面含義來(lái)說(shuō)，這意味著只要滿足了程序合理性的要求，一個(gè)終局性的實(shí)體處理結(jié)果就是不可更改的，無(wú)論其在實(shí)體上是否合理；就反面含義來(lái)說(shuō)，這意味著盡管處理結(jié)果在實(shí)體上是合理的，但若違背了程序合理性的要求，就必須予以撤銷。

三、著力推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)

中國(guó)法治建設(shè)要解決四個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題：一是要解決黨的依憲治國(guó)，依法執(zhí)政問(wèn)題；二是建成法治政府的問(wèn)題；三是司法公正問(wèn)題；四是公民的法治精神和法治信仰問(wèn)題。因此，中國(guó)的法治建設(shè)要堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)三維一體，全面推進(jìn)依法治國(guó)。

1.樹立憲政意識(shí)，著力改善黨的執(zhí)政方式與領(lǐng)導(dǎo)方式。建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，首要的是要依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政。而依憲執(zhí)政是指執(zhí)政黨依據(jù)憲法的規(guī)定、憲法的精神和原則治國(guó)理政，按照憲法的邏輯思考來(lái)解決各種社會(huì)問(wèn)題，匯集利益，表達(dá)要求，制定政策。堅(jiān)持執(zhí)政黨的一切活動(dòng)都在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)的原則。首先，要樹立憲法意識(shí)，維護(hù)憲法權(quán)威。黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，自身就必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。要將黨的執(zhí)政置于憲法框架下，任何組織或者個(gè)人，都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。要將黨的執(zhí)政行為納入到依憲執(zhí)政和依法執(zhí)政的法治軌道上來(lái)，自覺(jué)接受憲法和法律的監(jiān)督。其次，要改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，做到“三個(gè)善于”。一是要善于使黨的主張通過(guò)法定程序成為國(guó)家意志，二是要善于通過(guò)民主法治的程序使黨組織推薦的人選成為國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，三是要善于通過(guò)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。也就是說(shuō)，黨的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)以民主為基礎(chǔ)，以法治為核心，即通過(guò)法定的程序、民主的選舉使自己的優(yōu)秀人才成為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人，黨的主張?jiān)趪?guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)之中通過(guò)法定程序轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家的意志——法律。黨通過(guò)法定的程序組建政府機(jī)構(gòu)，執(zhí)行法律，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。整個(gè)國(guó)家則以法律為準(zhǔn)繩，在憲法和法律的范圍內(nèi)展開自己的活動(dòng)。第三，要加強(qiáng)黨政干部的法治培訓(xùn)。要把法治教育作為黨員干部教育的重要內(nèi)容，使各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員掌握法律知識(shí)，樹立法治意識(shí)，切實(shí)提升運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力。

2.規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，著力提升國(guó)家權(quán)力運(yùn)行法治化水平。權(quán)力產(chǎn)生和運(yùn)行是法治建設(shè)的重要內(nèi)容。首先，要提高國(guó)家權(quán)力產(chǎn)生和交接的制度化和法治化水平。要將我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)尤其是最高領(lǐng)導(dǎo)的產(chǎn)生、權(quán)力交接、任期限制等比較成熟的慣例制度化、法治化，對(duì)于一些還不穩(wěn)定、不規(guī)范的地方加以完善，從而使我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人產(chǎn)生更透明和規(guī)范化，權(quán)力交接更明確穩(wěn)定，提高國(guó)家權(quán)力產(chǎn)生和交接的制度化水平。其次，要界定政府的權(quán)力邊界。要厘清政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，要像界定產(chǎn)權(quán)關(guān)系一樣界定政府的權(quán)力邊界，通過(guò)必要的制度約束，將政府權(quán)力規(guī)定在一個(gè)制度化、透明化的運(yùn)作系統(tǒng)中，明確規(guī)定政府權(quán)限，實(shí)行權(quán)力負(fù)責(zé)清單制度。第三，要提升依法行政水平。行政機(jī)關(guān)必須根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定設(shè)立，并依法取得和行使其行政權(quán)力，對(duì)其行政行為的后果承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。這就要求做到“合法行政”與“程序正當(dāng)”。合法行政是指行政權(quán)必須來(lái)自法律的授權(quán)，其行使也必須限于法定權(quán)限范圍之內(nèi)。程序正當(dāng)，就是要嚴(yán)格按程序辦事。第四，要完善監(jiān)督體系，將權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子。要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制。要適當(dāng)提高懲戒的力度，加強(qiáng)反腐敗的力度，真正做到執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。要解決權(quán)力過(guò)分集中而又得不到制約的問(wèn)題，推進(jìn)政治體制改革，確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保國(guó)家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力。

3.推進(jìn)公正司法，著力提升司法的公信力和法律權(quán)威。公正司法是法治中國(guó)建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。目前，一些執(zhí)法不公，執(zhí)法不嚴(yán)等問(wèn)題已經(jīng)嚴(yán)重影響了司法公信力，也削弱了法律的權(quán)威。其根源是司法的“行政化”、“地方化”、“非獨(dú)立化”和“非職業(yè)化”四大桎梏。為此，一是推進(jìn)司法體制改革，確保司法獨(dú)立。要堅(jiān)持和改善黨對(duì)司法工作的領(lǐng)導(dǎo)，不宜具體參與辦案工作。在人事上，司法機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的提名和任免，應(yīng)當(dāng)適度強(qiáng)化上級(jí)黨委和上級(jí)司法機(jī)關(guān)的作用，降低同級(jí)黨委的作用。財(cái)政上，在保證現(xiàn)有財(cái)政保障水平不降低的情況下，司法財(cái)政由現(xiàn)在同級(jí)行政部門財(cái)政撥款為主，改由中央和省級(jí)統(tǒng)一撥款為主，減少地方各級(jí)法院、檢察院對(duì)同級(jí)行政機(jī)關(guān)的依賴性。二是要規(guī)范司法行為，提高辦案質(zhì)量。在實(shí)體上，就是要根據(jù)證據(jù)準(zhǔn)確認(rèn)定案件事實(shí)，正確適用實(shí)體法。在刑事司法中，要做到犯罪事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分，定罪準(zhǔn)確、量刑適度，尤其要防止冤案、錯(cuò)案，堅(jiān)決貫徹疑罪從無(wú)原則。嚴(yán)格遵守法定正當(dāng)程序。加強(qiáng)對(duì)辦案流程和質(zhì)量的管理，有效提升案件辦理的規(guī)范化水平。對(duì)違法違紀(jì)問(wèn)題，一經(jīng)查實(shí)，要及時(shí)追究責(zé)任。要建立辦案質(zhì)量終身責(zé)任制度、司法錯(cuò)案倒查機(jī)制，以杜絕冤假錯(cuò)案發(fā)生，樹立司法權(quán)威。三是要改革管理方式，遏制司法行政化傾向。要理順合議庭與審委會(huì)關(guān)系。進(jìn)一步限制審委會(huì)討論案件的范圍和數(shù)量，改革審委會(huì)討論案件的方式，擴(kuò)大合議庭獨(dú)立審判權(quán)的行使，并為最終取消審委會(huì)的個(gè)案審判功能創(chuàng)造條件。要調(diào)整合議庭與院、庭長(zhǎng)的關(guān)系。要保障合議庭獨(dú)立負(fù)責(zé)地審理、裁決案件，防止院、庭長(zhǎng)使用其行政管理權(quán)對(duì)個(gè)案審決施加影響。要規(guī)范上下級(jí)法院關(guān)系，防止上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院的干涉。四是推進(jìn)司法隊(duì)伍的職業(yè)化建設(shè)。好的法律制度能否實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵在于執(zhí)法之人。塑造高素質(zhì)、有權(quán)威的司法隊(duì)伍是司法公正的重要保證。因此，要進(jìn)一步加強(qiáng)司法隊(duì)伍職業(yè)化建設(shè)，推進(jìn)建立嚴(yán)格科學(xué)的法官、檢察官選用機(jī)制，建立全面開放的監(jiān)評(píng)體系，加強(qiáng)職業(yè)意識(shí)、職業(yè)道德教育和職業(yè)技能培訓(xùn)，進(jìn)一步提升司法機(jī)關(guān)整體素質(zhì)。

4.加強(qiáng)公民教育，著力培育公民法治精神和法治信仰。公民法治精神和法治信仰是法治國(guó)家的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。為此，首先要加強(qiáng)公民教育。通過(guò)公民教育，培育與民主法治國(guó)家相適應(yīng)的現(xiàn)代公民。要增強(qiáng)公民的主體意識(shí)，使公民懂得法律賦予每個(gè)公民的基本權(quán)利。要增強(qiáng)公民的權(quán)利意識(shí)，使公民懂得權(quán)利受到侵犯后該如何尋求法律救濟(jì)和保障。要增強(qiáng)公民的責(zé)任意識(shí)，使公民懂得自己應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的基本義務(wù)。其次，要培育公民的法治精神。公民的法治精神應(yīng)該包括理性精神、寬容精神、妥協(xié)精神和契約精神。理性精神，是指人們能夠理智地運(yùn)用自己的思想，從理智上控制自己行為的能力，并對(duì)自己的行動(dòng)與言論承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。寬容精神，是指人們能容許別人有行動(dòng)和判斷的自由，對(duì)不同于自己或傳統(tǒng)觀點(diǎn)的見(jiàn)解的耐心公正的容忍。妥協(xié)精神，是指人們發(fā)生利益沖突時(shí)，都必須抱著一種尊重體制，尊重他人利益，謀求共存的妥協(xié)精神。而契約精神倡導(dǎo)的是一種平等、尚法、守信并且為社會(huì)公認(rèn)的行為規(guī)則，體現(xiàn)了公平和合理、承諾和執(zhí)行等“底線倫理”。第三，要樹立公民的法律信仰。法律信仰是一個(gè)需要逐步培育的過(guò)程，包括三個(gè)層次:（1）法律獲得普遍的尊重。（2）法律獲得普遍的信任。（3）法律獲得普遍的信仰。為此，權(quán)力必須尊重法律，而不能玩弄法律于股肱之中，任意凌駕于法律之上。公民必須尊重法律，表現(xiàn)為守法、對(duì)法律人的尊重、對(duì)法院判決的尊重等。要摒棄“權(quán)力文化”，培育法治文化，使法治深入人心，成為公民的人格操守，成為中國(guó)人遵循的生活方式。