黨代會代表提案制的生成邏輯

○齊忠成

黨代會代表提案制是中國共產(chǎn)黨推進黨內(nèi)民主的一項重要制度創(chuàng)新。黨的十六大以來，圍繞著黨代表作用有效發(fā)揮和實現(xiàn)黨內(nèi)決策民主化、科學(xué)化，各級黨委和黨代會開始了積極的探索和嘗試。其中，黨代表任期制和稍后試點的黨代會常任制就是這些探索和嘗試的重要成果。黨代表作用的有效發(fā)揮不是隨機、隨意的，需要通過制度化和規(guī)范化的渠道加以規(guī)制和明確。正是在這一背景下，黨代會代表提案制度應(yīng)運而生。研究黨代會代表提案制度首先必須從本質(zhì)上界定其基本內(nèi)涵，從理論上探究其基本依據(jù)，從整體上闡述其價值意蘊。本文將以此為順序，對黨代表提案制的生成邏輯加以探討。

一、黨代會代表提案制的基本內(nèi)涵

基本內(nèi)涵的界定是分析研究任何問題的邏輯起點，研究黨代會代表提案制度也不例外，需要首先從科學(xué)定義其基本內(nèi)涵入手，從本質(zhì)上說明黨代會代表提案制度究竟是一種什么制度形式。

1.定義黨代會代表提案制需要把握的核心與要素

科學(xué)的定義需要建立在深刻把握研究對象的核心和組成要素的基礎(chǔ)上。本文認(rèn)為，黨代會代表提案制是黨代表在任期內(nèi)充分發(fā)揮黨內(nèi)最高權(quán)力機關(guān)組成部分作用的制度化參與渠道，它的本質(zhì)與核心是制度化，即規(guī)范化地維護任期內(nèi)黨代表職權(quán)和積極作用的有效發(fā)揮，完善黨代表行權(quán)保障制度機制。在構(gòu)成要素方面，我們知道，人大議案提交（政協(xié)提案）制度通常由人大代表（政協(xié)委員）、人大（政協(xié)）會議、組織架構(gòu)、操作流程和規(guī)則秩序等要素組成。同樣，黨代會代表提案制度的構(gòu)成也應(yīng)該包括黨代表、黨代會、組織架構(gòu)、操作流程和規(guī)則等要素。所不同的是，基于黨代表任期制的推行、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會年會制的試行以及縣（市、區(qū)）黨代會常任制試點的深化等原因，黨代會代表提案制又不同于人大議案提交制度、政協(xié)委員提案制度。其中，一個明顯的區(qū)分是，黨代表的提案權(quán)利不僅限于黨代會召開期間，而是涵蓋了其作為黨代表的整個任期內(nèi)。就這個意義而言，黨代表在黨代會閉會期間仍然可以通過這一制度參與到黨的工作中來。

2.黨代表提案制的基本內(nèi)涵

所謂的黨代會代表提案制度，就是指為了進一步推進黨內(nèi)民主，實現(xiàn)黨的決策制度化、規(guī)范化和程序化以及執(zhí)政方式現(xiàn)代化，黨代會代表在其任期內(nèi)以書面形式提出屬于本級黨代會職權(quán)范圍內(nèi)的意見和建議的制度。這個定義的特點體現(xiàn)在兩點。

第一，從結(jié)構(gòu)上講，作為十七大以來黨代表行權(quán)保障制度的創(chuàng)新成果，提案制無疑屬于黨內(nèi)民主制度體系中一項基礎(chǔ)性的制度設(shè)計。其原因在于：黨代會代表提案制度對于黨內(nèi)民主制度體系的制度化、規(guī)范化意義。正是因為有了黨代會代表提案制度，體系內(nèi)的諸如黨代表提議和重大決策征求黨代表意見制度、黨代表聯(lián)系黨員群眾制度、黨代表參加重要干部推薦和民主評議制度、黨代表詢問和質(zhì)詢等制度才得以有機建構(gòu)，黨內(nèi)民主制度體系的整個邏輯鏈條才得以閉合，這是中國共產(chǎn)黨正確把握執(zhí)政規(guī)律、力求實現(xiàn)執(zhí)政方式現(xiàn)代化的具體體現(xiàn)。

第二，從功能上講，黨代會代表提案制度既是黨代表與黨員之間加強聯(lián)系的橋梁，也是黨代表參與黨內(nèi)事務(wù)管理、發(fā)展黨內(nèi)民主和保障科學(xué)民主依法執(zhí)政的重要方式和途徑。對于各級黨代表而言，提案權(quán)既是一項充分顯示黨代表主體性的神圣權(quán)利，也是一份不容推卸的責(zé)任和義務(wù)。也就是說，黨代會代表提案制度從權(quán)利運行機制方面保證了黨內(nèi)民主的制度化、規(guī)范化和程序化。

此外，準(zhǔn)確理解黨代表提案制內(nèi)涵，還需要明確三個方面的問題。

首先，要明確黨代會代表提案制度與黨代表任期制、黨代會常任制之間的關(guān)系。三者都屬于黨內(nèi)民主制度體系構(gòu)建過程中的重要嘗試，但提案制與另外兩種制度既有聯(lián)系又有區(qū)別。根據(jù)2008年《中國共產(chǎn)黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例》中的相關(guān)規(guī)定和黨的十八大報告中的相關(guān)論述可以看出，黨代會代表提案制度本質(zhì)上屬于黨代表行權(quán)保障制度的一種，本質(zhì)上是黨代表任期制的延伸和發(fā)展，目的是要保障任期內(nèi)黨代表作用的有效發(fā)揮。而黨代表提案制作為一項歷史形成的制度，與黨代表任期制、黨代會常任制兩者的區(qū)別或可做這樣的界定，即它實際上是包含了任期制和非任期制兩種黨代表提案制形式，也包含了實行黨代會常任制的黨代會代表提案制度和不實行黨代會常任制的黨代表提案制兩種情況。在黨代會常任制逐漸成為黨內(nèi)民主發(fā)展必然趨勢的前提下，黨代表提案制實際上也可以界定為常任制的延伸和發(fā)展。

其次，要明確黨代會代表提案制度與人大議案提交辦理制度、政協(xié)提案制度的之間的關(guān)系。因為與人大議案提交辦理制度、政協(xié)提案制度分屬不同的政治實踐領(lǐng)域，黨代會代表的提案和政協(xié)委員的提案以及人大代表的議案自然是不同的。所以，黨代表提案制與它們的關(guān)系更多體現(xiàn)在區(qū)別上。應(yīng)該說，三者是各有側(cè)重的。人代會代表的議案主要是圍繞國家治理中的一些重大問題，特別是有關(guān)民生、社會、經(jīng)濟、文化等各方面事務(wù)進行的；政協(xié)委員的提案主要是從政治協(xié)商、民主參與這樣一種視角對國家經(jīng)濟社會發(fā)展中的重大問題在深入調(diào)研基礎(chǔ)上提出建議；而黨代表的提案主要是圍繞黨的路線方針政策、發(fā)展戰(zhàn)略、黨內(nèi)政治生活和黨的思想組織作風(fēng)建設(shè)等自身建設(shè)重大問題展開的，與“兩會”中代表委員的議案提案不同，黨代會代表的提案應(yīng)該更聚焦，更具前瞻性和宏觀性。

第三，要把握不同級別的黨代會代表提案制的差別。中央、地方和基層三級黨代表的功能是不同的。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣這兩級為例，因為都屬基層級（鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級還不設(shè)政協(xié)），黨代表置身于與人民群眾和廣大普通黨員之中，其提案和人大代表的議案基本上都是社會民生問題，區(qū)別不大，其作用的發(fā)揮也主要是加強黨和政府民眾的聯(lián)系。但區(qū)縣一級往上，尤其是省市一級黨代表的提案則應(yīng)更多專注于政治、經(jīng)濟、文化、社會和生態(tài)等重大領(lǐng)域的戰(zhàn)略議題，更多專注于“黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)”。

二、黨代會代表提案制的理論依據(jù)

黨代會代表提案制的實行，體現(xiàn)了對黨代表主體地位和權(quán)利的尊重和保障，是黨內(nèi)民主的生動實踐。探究其理論依據(jù)，主要是從代議制民主、黨的建設(shè)科學(xué)化、黨的執(zhí)政方式現(xiàn)代化同黨代會代表提案制間的辯證關(guān)系中加以把握。

1.黨代表提案制是代議制民主在中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)的生動實踐

按照羅伯特·達爾的觀點，“在一個民主單位中，公民人數(shù)越多，公民對政府的決策的直接參與就越少，他們也就有必要把權(quán)力委托給別人”，這構(gòu)成了有關(guān)代議制民主理論的經(jīng)典論述。自古希臘城邦民主的初步實踐以來，隨著生產(chǎn)力的不斷發(fā)展和提高，代議制民主成為人類政治生活發(fā)展的必然走向。隨著民主理論的不斷完善和民主實踐的發(fā)展，提議提案制度逐漸成為代議制民主中有效的議事制度。實行黨代會代表提案制，說明中國共產(chǎn)黨“在自身發(fā)展過程中，不但從民主政治中吸收了民主的內(nèi)容，而且吸收了代表制的形式”，將具有決策民主、管理科學(xué)和程序合法優(yōu)勢的代議制民主形式制度化地引入黨內(nèi)，以克服黨內(nèi)人員眾多、居住分散和層級繁雜所帶來的溝通不暢、權(quán)力異化以致民主失效等問題，為實現(xiàn)執(zhí)政黨內(nèi)部有效整合和內(nèi)聚力的不斷增強奠定制度基礎(chǔ)。簡言之，實行黨代會代表提案制是代議制民主在中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)的生動實踐，它實現(xiàn)了代議制民主的優(yōu)勢與中國共產(chǎn)黨高度組織化紀(jì)律化特點的有機統(tǒng)一，便于發(fā)揮黨內(nèi)制度創(chuàng)新的正效應(yīng)。

2.黨代表提案制是馬克思主義政黨民主建黨原則的具體體現(xiàn)

政黨是現(xiàn)代民主政治發(fā)展的結(jié)果，馬克思、恩格斯在構(gòu)建科學(xué)社會主義學(xué)說和創(chuàng)建第一個工人階級政黨——共產(chǎn)主義者同盟時，就將民主原則作為根本的組織原則確立下來，明確了“代表大會是全盟的立法機關(guān)”和“最高權(quán)力機關(guān)”，“代表大會于每年8月舉行。遇緊急情況中央委員會得召集非常代表大會”。同盟第一次代表大會閉幕時，大會給盟員發(fā)出的通告信中提到“大會沒有任何爭議就一致認(rèn)為：必須重復(fù)召開在這里首次召開的代表大會，定期地召開這樣的代表大會，并且在保留各支部批準(zhǔn)權(quán)的條件下把同盟的全部立法權(quán)移交給代表大會”。這一組織原則的核心精神在于，黨組織的權(quán)力中心不在少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)人之手，而在黨內(nèi)民主選舉產(chǎn)生的代表機關(guān)。在黨代表大會和黨代表會議上，黨代表通過不同形式表達黨員意愿和訴求，這種黨內(nèi)代議制組織形式，既是現(xiàn)代民主政治發(fā)展的必然產(chǎn)物，也是黨內(nèi)民主的主要形式。作為馬克思列寧主義與中國工人運動相結(jié)合產(chǎn)物的中國共產(chǎn)黨，從一開始就繼承了這一政治基因，盡管黨內(nèi)民主發(fā)展不是一帆風(fēng)順，但從總體趨勢來看，不斷完善黨的代表大會制度，積極發(fā)展黨內(nèi)民主，是中國共產(chǎn)黨推進黨的建設(shè)的核心理念。近年來試行的黨代會常任制、實行的黨代表任期制和黨代表提案制等都根植在這樣的邏輯基礎(chǔ)之上。

3.黨代表提案制是提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平的題中之義

提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平和發(fā)揚黨內(nèi)民主是建設(shè)馬克思主義執(zhí)政黨的共同要求。“提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平，要求黨內(nèi)民主建設(shè)必須遵循政黨發(fā)展規(guī)律為前提，形成黨內(nèi)民主的科學(xué)理念，改進黨內(nèi)民主的科學(xué)方法，將黨內(nèi)民主納入制度化的軌道?！秉h內(nèi)民主制度創(chuàng)新是增強黨的創(chuàng)造活力的根本保障，而黨代會代表提案制的實行，正是以遵循制度化、常態(tài)化等執(zhí)政黨執(zhí)政規(guī)律為前提的?？梢?，將黨內(nèi)民主的發(fā)展制度化和規(guī)范化，是理念創(chuàng)新和制度創(chuàng)新在黨內(nèi)民主建設(shè)方面的具體表現(xiàn)。因此，黨代會代表提案制的提出和在全國層面的推行，實際上是黨內(nèi)民主科學(xué)理念、科學(xué)方法的具體運用，把握了馬克思主義執(zhí)政黨建設(shè)的基本邏輯和內(nèi)在規(guī)律，體現(xiàn)了提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平的內(nèi)在要求。

4.黨代表提案制是實現(xiàn)執(zhí)政方式現(xiàn)代化的必然選擇

長期以來，黨代表的主要作用就是黨代會召開期間審議報告和參與選舉，這已然成為制度慣性，造成了多數(shù)黨代表對于自身代表角色的認(rèn)同錯誤。實際上，基于路徑依賴的黨代表多數(shù)把參會當(dāng)成了一種榮譽的象征，基本上是“會上舉舉手，會后撒腿走”，下情上傳和議黨參政的作用并未有效發(fā)揮。其實，作為黨員中的先進分子，黨代表多數(shù)來自社會工作的第一線，治黨理政的最前沿，了解基層情況，對存在的問題思考較為全面，對矛盾的癥結(jié)理解較為深刻，對決策的研究見解較為獨到。黨代會代表提案制的提出和實行，其實就是要解決民主執(zhí)政、依法執(zhí)政和科學(xué)執(zhí)政的問題，實現(xiàn)執(zhí)政方式的現(xiàn)代化。雖然就制度本身而言，黨代表提案制僅僅是黨內(nèi)民主制度體系中的一環(huán)，但從黨代表作用發(fā)揮常態(tài)化、長效化和機制化的重要意義來說，黨代表提案制是黨深刻把握執(zhí)政規(guī)律、實現(xiàn)執(zhí)政方式現(xiàn)代化的必然選擇。

三、黨代會代表提案制的重要意義

十六屆四中全會以來，黨代會代表提案制度逐漸被學(xué)界和實踐部門所關(guān)注和研究，并作為黨內(nèi)民主的重要組成部分寫入黨的十八大報告。以中央和地方各級黨代會為主要平臺將黨代表提案制逐步推開為新的起點，可以預(yù)見，黨代表提案制會作為黨內(nèi)行權(quán)規(guī)范化常態(tài)化的制度化載體，其重要意義必須更加凸顯。

首先，有利于維護黨員的主體地位和民主權(quán)利，推進黨內(nèi)民主。維護黨員主體地位和民主權(quán)利是發(fā)展黨內(nèi)民主的本質(zhì)要求。作為黨代會代表任期制和常任制的延伸和發(fā)展，黨代表提案制決定了代表們的工作不再僅是投票、畫圈和鼓掌，還需要深入基層廣泛接觸黨員群眾，在調(diào)查研究之后提出提案，進一步提高黨員對黨內(nèi)事務(wù)的參與度。許多黨員群眾的意見經(jīng)由黨代表的提案被各級黨委吸收采納，能夠進一步增強黨代表參與黨內(nèi)事務(wù)的主動性。此外，一些黨代表在參與民主推薦和選舉過程中珍惜民主權(quán)利、審慎投票的意識逐漸增強，這在很大程度上規(guī)避了黨員權(quán)利虛置的情況出現(xiàn)，提高了黨內(nèi)民主的質(zhì)量。

其次，有助于完善黨內(nèi)民主決策機制，為實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變做出有益嘗試。調(diào)查研究歷來是黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和正確決策的基礎(chǔ)。通過實行黨代會代表提案制，黨代表更加傾向于深入群眾、深入基層、傾聽民聲、了解民意，并以提案的方式如實反映熱點難點問題，當(dāng)好黨員群眾政治意愿和利益訴求的代言人，從而不斷提高黨委決策科學(xué)化水平。同時，提案制的實行又能夠充分發(fā)揮黨代會代表的作用，真正把廣大黨員的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)落到實處。各級黨組織應(yīng)廣泛聽取黨代表的意見建議，在對提案進行比較辨別的基礎(chǔ)上，吸收其可取之處，按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀和會議決定的原則決定重大事項，這實際上是通過發(fā)揚民主為各級黨代會、黨委的決策提供了最最真實的決策信息，從而推進了決策的制度化、規(guī)范化和程序化。

第三，有利于維護黨的集中統(tǒng)一，鞏固黨的民主集中制。黨內(nèi)民主是黨的生命，集中統(tǒng)一是黨堅強有力的根本保證。如果沒有民主，集中統(tǒng)一就會失去賴以生存的基礎(chǔ)，黨也就會因此而失去生機和活力；如果沒有集中統(tǒng)一，民主就會失去方向和動力，黨也就會因為無法形成統(tǒng)一意志而走向無序和分裂。實行黨代會代表提案制，有利于充分反映黨員群眾意見，凝聚智慧，達成黨內(nèi)新共識，使全黨同志始終在思想上政治上和行動上與黨中央保持高度一致，黨的民主集中制得以更好地鞏固。

第四，有助于密切黨群關(guān)系，增強黨組織的公信力和號召力。黨代表作為各級黨組織最高權(quán)力的組成部分，實際上是聯(lián)系黨員群眾的橋梁和紐帶，他們代表廣大黨員群眾參與和監(jiān)督黨內(nèi)事務(wù)。如果各級黨組織能夠借助黨代表提案制這個平臺建立起“黨組織——黨代表——黨員——群眾”四級黨群聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)，以開放的心態(tài)廣納民意、廣聚民智，想黨員群眾之所想，憂黨員群眾之所憂，將黨員群眾的所思所想所憂第一時間集中到各級黨委，那么各級黨組織與黨員群眾之間的關(guān)系將會更加密切和融洽，黨組織的公信力和號召力也會得以增強和提高。

（責(zé)任編輯 張 敏）