自然災(zāi)害救治社會(huì)化研究

○蔣積偉

自然災(zāi)害救治社會(huì)化是當(dāng)前和今后自然災(zāi)害管理體制改革的重要趨勢(shì)，它和“小政府，大社會(huì)”的政府改革方向是一致的。救災(zāi)工作不斷走向社會(huì)化，不僅能彌補(bǔ)政府救災(zāi)的不足，大幅度提升自然災(zāi)害管理的能力，改善自然災(zāi)害管理效果，也能弘揚(yáng)人們?cè)跒?zāi)難中相互扶持、相互幫助的精神。

一、救災(zāi)資源社會(huì)化

充足的資源是實(shí)施救災(zāi)的基本前提。在救災(zāi)資源中，資金和儲(chǔ)備物資是最主要的。資金和物資儲(chǔ)備是否充足、能否及時(shí)到位，是左右救災(zāi)效果好壞的關(guān)鍵。

1.救災(zāi)資金社會(huì)化

對(duì)于救災(zāi)資金社會(huì)化來(lái)說(shuō)，首先要實(shí)現(xiàn)資金籌措社會(huì)化。而資金籌措的社會(huì)化，主要是指籌措渠道的多元化。即在政府財(cái)政撥款之外，另辟新的資金來(lái)源。資金籌措的社會(huì)化是救災(zāi)走向社會(huì)化最原始的舉措。由于開展時(shí)間較早，相關(guān)做法和制度都已相對(duì)成熟，這里不再贅述。其次，實(shí)現(xiàn)資金發(fā)放社會(huì)化。救災(zāi)資金的發(fā)放，歷來(lái)是救災(zāi)的難題。由于過(guò)程缺乏透明度，救災(zāi)資金難以及時(shí)足額發(fā)放到有需要的災(zāi)民手中，甚至被有關(guān)部門違規(guī)挪用，嚴(yán)重影響到災(zāi)后恢復(fù)重建的進(jìn)程和效果，更激起了民眾的不滿情緒。因此，實(shí)現(xiàn)救災(zāi)資金發(fā)放的社會(huì)化，積極探索救災(zāi)資金發(fā)放社會(huì)化的有效路徑，也是救災(zāi)資金社會(huì)化的應(yīng)有之義。比如，可以試點(diǎn)救災(zāi)資金“一卡通”式的發(fā)放辦法，這種由金融機(jī)構(gòu)操作的辦法相對(duì)于現(xiàn)金直接支付的方式來(lái)說(shuō)，一方面可以保障資金按時(shí)足額到帳，也可以有效避免代扣以及代領(lǐng)等現(xiàn)象，增加救災(zāi)資金發(fā)放的透明度。

2.儲(chǔ)備物資社會(huì)化

目前中國(guó)已經(jīng)規(guī)劃建設(shè)了24個(gè)中央救災(zāi)物資儲(chǔ)備庫(kù)，各省、自治區(qū)、直轄市本級(jí)和大部分市縣都建立了儲(chǔ)備庫(kù)點(diǎn)，基本覆蓋了全國(guó)所有多災(zāi)易災(zāi)地區(qū)。但總體來(lái)說(shuō)，儲(chǔ)備網(wǎng)點(diǎn)的全覆蓋，主要是從速度角度來(lái)考慮的。對(duì)于自然災(zāi)害來(lái)說(shuō)，時(shí)間就是生命。救災(zāi)物資的及時(shí)到達(dá)對(duì)于保證救災(zāi)的效果具有關(guān)鍵意義。但在實(shí)現(xiàn)了速度的同時(shí)，也應(yīng)該考慮質(zhì)量問(wèn)題。因此，救災(zāi)物資在堅(jiān)持儲(chǔ)備制度的基礎(chǔ)上，可以考慮社會(huì)化的做法。比如，各地救災(zāi)物資儲(chǔ)備點(diǎn)可以和商業(yè)機(jī)構(gòu)合作，根據(jù)救災(zāi)對(duì)物資的一般需求，在采購(gòu)、儲(chǔ)備、調(diào)撥和運(yùn)輸?shù)雀鱾€(gè)環(huán)節(jié)上與商業(yè)機(jī)構(gòu)建立全方位的合作聯(lián)系，不僅能把政府從繁雜的事務(wù)中解放出來(lái)，也能保證救災(zāi)物資的新鮮度、災(zāi)民的多樣化需求以及救災(zāi)物資的及時(shí)到達(dá)和后續(xù)補(bǔ)充。

3.捐贈(zèng)接收機(jī)構(gòu)社會(huì)化

從當(dāng)前社會(huì)捐贈(zèng)的現(xiàn)狀來(lái)看，捐贈(zèng)接收機(jī)構(gòu)社會(huì)化，是提高社會(huì)捐贈(zèng)積極性，改善社會(huì)捐贈(zèng)效果的關(guān)鍵。從政治學(xué)的角度來(lái)說(shuō)，政府獲取資金的合法來(lái)源主要是稅收。如果政府直接參與社會(huì)募捐活動(dòng)，其合法性是受到一定約束的。因此，救災(zāi)捐贈(zèng)的接收機(jī)構(gòu)本來(lái)就應(yīng)該是社會(huì)化的。但在新中國(guó)建立以來(lái)，我國(guó)的社會(huì)組織在組織的形式和實(shí)際運(yùn)作方式上長(zhǎng)期存在不一致或矛盾的現(xiàn)象，學(xué)者田凱稱其為“組織外形化”。1989年頒布的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》規(guī)定：“國(guó)務(wù)院民政部門和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府民政部門是本級(jí)人民政府的社會(huì)團(tuán)體登記管理機(jī)關(guān)”。“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府有關(guān)部門、國(guó)務(wù)院或者縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府授權(quán)的組織，是有關(guān)行業(yè)、學(xué)科或者業(yè)務(wù)范圍內(nèi)社會(huì)團(tuán)體的主管單位”?！吧暾?qǐng)成立社會(huì)團(tuán)體，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意，由發(fā)起人向登記管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)籌備”?！皹I(yè)務(wù)主管部門”和“登記管理機(jī)關(guān)”構(gòu)成了政府對(duì)社會(huì)組織雙重管理體制。也就是說(shuō)，社會(huì)組織包括社會(huì)捐贈(zèng)的一些接收機(jī)構(gòu)，名義上是社會(huì)化的社會(huì)組織，但實(shí)際上要受到政府部門的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)和控制，這在邏輯上是矛盾的。既然社會(huì)組織是政府擁有的社會(huì)組織，運(yùn)作方式自然會(huì)受到極大限制，或受到政府部門的感染。久而久之，社會(huì)組織便具有了衙門化或半衙門化的色彩，也就是我們通常所說(shuō)的社會(huì)組織行政化。比如，在人員構(gòu)成方面，社會(huì)組織的領(lǐng)導(dǎo)成員往往由現(xiàn)任或退休政府官員擔(dān)任。以中華慈善總會(huì)為例，會(huì)長(zhǎng)多由民政系統(tǒng)的退職官員擔(dān)任，和民政部門有著密切的聯(lián)系。其實(shí)這也不難理解，中華慈善總會(huì)章程第二條明確規(guī)定：本會(huì)業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機(jī)關(guān)為中華人民共和國(guó)民政部，接受民政部的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督管理。在副會(huì)長(zhǎng)和秘書長(zhǎng)中，90%以上也都擁有從政經(jīng)歷。領(lǐng)導(dǎo)人長(zhǎng)期的政府管理思維往往會(huì)不自覺(jué)的帶到社會(huì)組織中來(lái)，加之社會(huì)組織又以政府部門為業(yè)務(wù)主管部門，行政色彩濃厚也是自然而然的事情了。地方慈善會(huì)也大抵如此。值得一提的是，中華慈善總會(huì)章程第九條規(guī)定：對(duì)本會(huì)單位會(huì)員的工作進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，促進(jìn)地方慈善事業(yè)的發(fā)展。這里的會(huì)員單位主要指的就是地方慈善協(xié)會(huì)。各地從省到市再到縣，一般都設(shè)有慈善協(xié)會(huì)。盡管這些協(xié)會(huì)跟慈善總會(huì)沒(méi)有隸屬關(guān)系，但在官本位體制下，業(yè)務(wù)的指導(dǎo)關(guān)系極容易變成實(shí)際的上下級(jí)關(guān)系，從而具有了行政色彩。另?yè)?jù)學(xué)者田凱考察，一些慈善類的社會(huì)組織在人士任免方面，從會(huì)長(zhǎng)、副會(huì)長(zhǎng)一直到正副秘書長(zhǎng)，都是以主管部門直接下達(dá)紅頭文件的方式任命的，盡管每次換屆都召開理事會(huì)，但實(shí)際上在開會(huì)之前，這些中層以上的干部就已經(jīng)確立了。這也是一種典型的行政運(yùn)作方式。

近年來(lái)，包括紅十會(huì)在內(nèi)的諸多社會(huì)組織成為媒體口誅筆伐的對(duì)象而屢見報(bào)端，嚴(yán)重影響了社會(huì)捐贈(zèng)接收機(jī)構(gòu)的公信力，捐贈(zèng)數(shù)額大幅下滑便是其最直接的結(jié)果。這些現(xiàn)象的出現(xiàn)，與社會(huì)組織的行政化運(yùn)作有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，為了克服這些弊端，社會(huì)捐贈(zèng)的接收機(jī)構(gòu)應(yīng)該要徹底實(shí)現(xiàn)社會(huì)化，政府主要發(fā)揮監(jiān)管的作用。最近，民政部在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，宣布政府部門要放手“慈善超市”，交由民間自主辦理。另外，廣東等地方探索廢除社會(huì)組織雙頭管理的體制，都是捐贈(zèng)接收機(jī)構(gòu)走向社會(huì)化的良好開端。

二、救災(zāi)主體社會(huì)化

救災(zāi)主體社會(huì)化，實(shí)際上是指救災(zāi)主體的多元化，破除政府在救災(zāi)問(wèn)題上大包大攬的現(xiàn)象。

1.政府主導(dǎo)

政府主導(dǎo)，主要是指政府從救災(zāi)的具體事務(wù)中解脫出來(lái)，它的作用應(yīng)該體現(xiàn)在財(cái)政支持、救災(zāi)行為和秩序監(jiān)管以及救災(zāi)主體協(xié)調(diào)上。也就是說(shuō)，政府在救災(zāi)中，應(yīng)扮演好指揮者、協(xié)調(diào)者和監(jiān)督者的角色。救災(zāi)主體社會(huì)化，并不是要弱化政府的救災(zāi)責(zé)任。從公共管理的角度來(lái)看，救災(zāi)是社會(huì)公共事務(wù)的重要組成部分，政府主導(dǎo)救災(zāi)既是政府基本職能的體現(xiàn)，也是政府保障基本人權(quán)的體現(xiàn)。從經(jīng)濟(jì)的角度看，也符合政府提供公共產(chǎn)品的角色。破除大包大攬的救災(zāi)體制與政府起主導(dǎo)作用并不矛盾。實(shí)際上，在中國(guó)這種官僚制的政治體制下，分工、分層、服從和統(tǒng)一指揮是其典型特征，政府主導(dǎo)救災(zāi)工作與這種體制和特征是十分吻合的，能有效提高救災(zāi)的效率，尤其是救災(zāi)的速度。

2.救災(zāi)搶險(xiǎn)

救災(zāi)搶險(xiǎn)是極其特殊和專業(yè)的工作，還有一定的危險(xiǎn)性。因此，在救災(zāi)搶險(xiǎn)這項(xiàng)主體工作上，仍要延續(xù)新中國(guó)建立以來(lái)的傳統(tǒng)做法，即以軍隊(duì)為主體，完成搶險(xiǎn)工作，體現(xiàn)出專業(yè)性。救災(zāi)，也就是救命、救急、救窮。對(duì)于救命來(lái)說(shuō)，軍隊(duì)能夠表現(xiàn)出更高的專業(yè)水準(zhǔn)和能力。另外，軍隊(duì)主體是年輕人，身強(qiáng)力壯，組織紀(jì)律性很強(qiáng)，具有特別的戰(zhàn)斗力。軍隊(duì)搶險(xiǎn)不僅可以有效避免諸多風(fēng)險(xiǎn)代價(jià)，也可以堅(jiān)定災(zāi)區(qū)民眾抗御災(zāi)害的信心，并能產(chǎn)生一種威懾力量，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。

3.生產(chǎn)自救

生產(chǎn)自救是新中國(guó)建立初期救災(zāi)工作的基本方針，對(duì)于緩解當(dāng)時(shí)財(cái)政困難、物資匱乏的狀況具有重要意義，是一種積極的救災(zāi)價(jià)值取向。對(duì)于今天的救災(zāi)工作來(lái)說(shuō)，雖然時(shí)代背景已有很大不同，物質(zhì)條件業(yè)已極大改善，但群眾的生產(chǎn)自救仍要堅(jiān)持。災(zāi)民對(duì)災(zāi)害現(xiàn)場(chǎng)最熟悉，進(jìn)入現(xiàn)場(chǎng)最快，對(duì)于最大限度地減少人員傷亡，具有特有的優(yōu)勢(shì)。生產(chǎn)自救不僅體現(xiàn)了民政工作群眾性的本質(zhì)，更能有效避免依賴情緒的養(yǎng)成，對(duì)于災(zāi)后恢復(fù)重建的精神狀態(tài)具有積極意義。災(zāi)民并非單純的受助對(duì)象，也應(yīng)成為救災(zāi)活動(dòng)的主體之一。外因只有通過(guò)內(nèi)因才能起作用，政府和社會(huì)對(duì)于災(zāi)區(qū)的關(guān)注和幫助，都是外在因素。他們到底能不能起作用，起作用的程度如何，最終還是取決于災(zāi)民自身的精神狀態(tài)或主觀努力程度。而生產(chǎn)自救，恰恰能培養(yǎng)災(zāi)民這種積極的救災(zāi)心態(tài)。

4.災(zāi)后重建

梳理新中國(guó)救災(zāi)的歷史可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)的救災(zāi)理念是偏重于災(zāi)時(shí)的搶救，忽視了災(zāi)后的重建。其實(shí)，災(zāi)后重建的工作難度更大。前文已述，救災(zāi)就是救命、救急和救窮。救急也就是如何安置營(yíng)救出來(lái)的災(zāi)民的問(wèn)題。它實(shí)際上是一種交接，搶險(xiǎn)隊(duì)員把傷員搶救下來(lái)之后，其基本使命也已完成，因?yàn)樗麄冊(cè)诎仓眠@個(gè)環(huán)節(jié)并不具備專業(yè)的能力。救窮，是對(duì)失去家園的災(zāi)民如何處理的問(wèn)題。一般來(lái)說(shuō)，看到家人突然失去的情景，與看到家人久病去世的情景，所感受到的心情完全不同。因此，對(duì)于災(zāi)后重建來(lái)說(shuō)，實(shí)際上是一種秩序的重建，其中價(jià)值秩序、心理秩序的重建，要比物質(zhì)秩序的重建更加復(fù)雜。而且災(zāi)后秩序重建是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，需要給予持續(xù)性的關(guān)注。對(duì)于這樣一項(xiàng)長(zhǎng)期而又復(fù)雜的工作來(lái)說(shuō)，市場(chǎng)與政府都會(huì)感到一些乏力，政府受制于人手、專業(yè)以及設(shè)備，不可能包攬災(zāi)后的恢復(fù)重建工作，且政府的垂直等級(jí)體制，帶有強(qiáng)制性，難以親近民眾。市場(chǎng)機(jī)制是有利益取向的，利益驅(qū)動(dòng)型使得它天然的不適合從事具有外部性的公益事業(yè)。因此，災(zāi)后重建工作必須走社會(huì)化的路子，充分發(fā)揮志愿者、醫(yī)療機(jī)構(gòu)以及社會(huì)組織的作用。尤其是社會(huì)組織應(yīng)該成為政府和市場(chǎng)之外的第三種可供選擇的力量，它們所具有的經(jīng)驗(yàn)、知識(shí)和能力，使得它們能夠在這樣一個(gè)領(lǐng)域里做出重要貢獻(xiàn)。

三、救災(zāi)信息社會(huì)化

救災(zāi)信息的社會(huì)化，也就是指自然災(zāi)害管理信息的透明化和公開化，充分保證群眾的知情權(quán)，積極接受社會(huì)各界的監(jiān)督。

1.救災(zāi)信息透明化

在新中國(guó)建立后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，中國(guó)對(duì)因自然災(zāi)害導(dǎo)致的死亡人數(shù)或逃荒人數(shù)一直都諱莫如深，因?yàn)?zāi)死亡、受傷或逃荒的人口不是立即公開，往往帶有一種神秘感。根據(jù)2000年《民政工作中國(guó)家秘密及其密級(jí)具體范圍的規(guī)定》，“全國(guó)及省、自治區(qū)、直轄市因自然災(zāi)害導(dǎo)致的逃荒、要飯、死亡人員總數(shù)及相關(guān)資料”系國(guó)家秘密。在災(zāi)情的發(fā)布方面，中國(guó)只是通過(guò)新華社或其他官方媒體來(lái)公布臺(tái)風(fēng)、地震等自然災(zāi)害的死亡人數(shù)。任何人或任何組織在未經(jīng)授權(quán)的情況下，從其他非官方渠道取得這些數(shù)字，都會(huì)被視為竊取或泄漏國(guó)家機(jī)密，而被判刑，通常是長(zhǎng)期監(jiān)禁。中國(guó)把因自然災(zāi)害導(dǎo)致的死亡人員總數(shù)作為國(guó)家秘密事項(xiàng)，是基于當(dāng)時(shí)的歷史條件作出的決定?！霸谔囟ǖ臍v史環(huán)境中，比如共和國(guó)成立之初面臨的復(fù)雜環(huán)境，為了新生共和國(guó)的穩(wěn)定，有必要慎重對(duì)待災(zāi)情報(bào)告?！钡?，隨著改革開放的不斷深入和救災(zāi)減災(zāi)事業(yè)的發(fā)展，繼續(xù)把因自然災(zāi)害導(dǎo)致的死亡人員總數(shù)作為國(guó)家秘密，不僅難以適應(yīng)中國(guó)救災(zāi)減災(zāi)工作發(fā)展的實(shí)際需要，也不符合國(guó)際社會(huì)的普遍做法。解密因?yàn)?zāi)死亡數(shù)字，既有利于做好救災(zāi)工作和保密工作，也有利于推進(jìn)政府部門依法行政和政務(wù)公開，充分保障人民群眾享有知情權(quán)，參與國(guó)家和社會(huì)事務(wù)管理。同時(shí)，近年頻繁發(fā)生的海嘯、地震、颶風(fēng)等自然災(zāi)害，已經(jīng)使得公布因?yàn)?zāi)死亡人數(shù)成為國(guó)際慣例。中國(guó)作為國(guó)際減災(zāi)協(xié)會(huì)成員，通過(guò)修改相關(guān)規(guī)定對(duì)自然災(zāi)害情況進(jìn)行解密，有利于社會(huì)各界對(duì)自然災(zāi)害的關(guān)注，也有利于中國(guó)發(fā)生災(zāi)害后得到及時(shí)的國(guó)際救災(zāi)援助。因自然災(zāi)害導(dǎo)致的人員、財(cái)產(chǎn)損失，已成為中國(guó)及其他國(guó)家和地區(qū)特別是第三世界國(guó)家政府統(tǒng)計(jì)報(bào)告災(zāi)情，爭(zhēng)取社會(huì)捐助和國(guó)際援助的重要依據(jù)。另外，“如果長(zhǎng)期對(duì)災(zāi)難造成的巨大傷害守口如瓶，使絕大多數(shù)民眾不知情，其后果是公眾和各級(jí)政府，雖然身處多災(zāi)多難之側(cè)，卻甚少憂患意識(shí)，對(duì)災(zāi)難沒(méi)有足夠的心理準(zhǔn)備、知識(shí)準(zhǔn)備、物質(zhì)準(zhǔn)備和機(jī)制準(zhǔn)備，以至于一旦面臨災(zāi)害則容易措手不及，難以避免慘重的損失?！惫甲匀粸?zāi)害死亡人數(shù)，有利于引起全民對(duì)自然災(zāi)害的關(guān)注，提高全民減災(zāi)意識(shí)，減少災(zāi)害損失。此外，對(duì)于災(zāi)害信息的及時(shí)公布，有助于群眾及時(shí)了解災(zāi)區(qū)的災(zāi)情和抗災(zāi)救災(zāi)的最新進(jìn)展，從而樹立較為積極的抗災(zāi)救災(zāi)心態(tài)。

2.救災(zāi)款的使用社會(huì)化

受社會(huì)捐贈(zèng)接收機(jī)構(gòu)公信力等因素的制約，社會(huì)捐贈(zèng)積極性有一定程度的下滑。而社會(huì)捐贈(zèng)接收機(jī)構(gòu)的公信力下降，與救災(zāi)款的使用信息不透明是有莫大關(guān)系的。筆者于2007年曾參與了民政部關(guān)于慈善超市問(wèn)題的調(diào)研，在上海站的調(diào)研中，救災(zāi)處的官員告訴我們，市民對(duì)于捐贈(zèng)資金和物資的去向還是十分關(guān)注的。為此，他們特別組織了一個(gè)市民觀察團(tuán)，前往災(zāi)區(qū)了解救災(zāi)款和救災(zāi)物資的使用情況。當(dāng)然，政府部門不可能動(dòng)輒組織觀察團(tuán)去災(zāi)區(qū)考察，最根本的辦法還是把救災(zāi)款的用途、數(shù)量、結(jié)余等重要信息通過(guò)各種平臺(tái)及時(shí)向社會(huì)公布，增加救災(zāi)款使用以及救助對(duì)象的評(píng)議和公示環(huán)節(jié)，接受社會(huì)各界的有效監(jiān)督。

3.救災(zāi)項(xiàng)目的社會(huì)化

多數(shù)自然災(zāi)害對(duì)于物質(zhì)設(shè)施的破壞性是很大的，而物質(zhì)設(shè)施的重建應(yīng)該是災(zāi)后恢復(fù)重建的前提，這勢(shì)必會(huì)涉及到到眾多的重建項(xiàng)目。這些項(xiàng)目完成的質(zhì)量直接關(guān)系到災(zāi)民的生活質(zhì)量、安全感和信任感。雅安地震發(fā)生后，新聞媒體也對(duì)汶川地震中的諸多重建項(xiàng)目進(jìn)行了及時(shí)的跟蹤關(guān)注，其中不乏一些重建房屋再次倒塌的報(bào)道，暴露了重建項(xiàng)目的質(zhì)量問(wèn)題。實(shí)際上，重建房屋倒塌并不僅僅是質(zhì)量問(wèn)題，質(zhì)量的背后恐怕會(huì)有更深層次的問(wèn)題。因此，對(duì)于救災(zāi)項(xiàng)目的建設(shè)，理應(yīng)走社會(huì)化的路子，在論證、設(shè)計(jì)以及施工等重要環(huán)節(jié)上及時(shí)公開信息，接受社會(huì)監(jiān)督。另外，工程的承包信息也要及時(shí)向社會(huì)公布，采取公開競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)的方式，擇優(yōu)承包。

綜上所述，我們?cè)趫?jiān)持救災(zāi)社會(huì)化思路和方向的同時(shí)，應(yīng)積極探索救災(zāi)社會(huì)化的路徑，使救災(zāi)社會(huì)化呈現(xiàn)多元化、多層次的發(fā)展趨勢(shì)，而不是僅僅依靠社會(huì)捐贈(zèng)來(lái)推動(dòng)救災(zāi)社會(huì)化的發(fā)展，這實(shí)際上是對(duì)救災(zāi)社會(huì)化內(nèi)涵的狹隘理解。