地方人大常委會人事任免程序改進路徑

○郭清梅

作為地方權力機關的常設機關，地方人大常委會作出人事任免程序的具體步驟和方法，既應符合程序法定的民主原則要求，也要保障議而有決的效率價值實現(xiàn)。由于程序是由具體的步驟和方法構成的，因而程序的制度設計者和實踐應用者，在設計程序制度和選擇適用特定的步驟或方法時，需要不斷考量所設計或者選擇適用的步驟和方法是否是在尊重民意表達的前提下，提高了議事和作出決策的效率。為了在人事任免中落實民主原則并兼顧效率要求，人事任免程序決策者在設計和選擇具體步驟和方法時，不僅需要反復衡量特定的人事任免步驟和方法是否有助于貫徹落實民主兼顧效率原則，而且應該努力避免采用雖然有助于提高效率但有礙體現(xiàn)民主價值的具體步驟和方法，同時還需要不斷創(chuàng)新發(fā)展既能夠保障民主價值得到貫徹落實，又能夠提高議事和議決效率的新步驟和方法。

從考察地方人大常委會人事任免實踐程序能否充分體現(xiàn)民主并兼顧效率價值的角度，筆者認為地方人大常委會現(xiàn)行人事任免程序需要從以下幾方面做出改進：

一、提交的免職議案中應增加免職原因說明

人事任免知情權是人大常委會委員們享有知悉、獲取被任免人員信息的權利，也是人大常委會委員履行好代表民意職責并作出符合民意人事任免決策的必要條件。地方人大常委會委員既然要審議和表決有關國家機關工作人員的人事任免議案，就應對被審議和表決的國家機關工作人員任免理由有所了解，而后才能夠在投票表決中代表民意作出表明“同意與否”態(tài)度的任免表決決定。

從2013年地方某區(qū)人大常委會公報（第四期）看，在該區(qū)第十五屆十八次會議上，區(qū)人民政府向本區(qū)人大常委會提交《關于提請免去顧某同志職務的議案》和《關于提請免去徐某同志職務的議案》，前一份免職議案中并沒有說明免職原因，但后一份免職議案中則有明確的免職理由。常言道，細節(jié)決定成敗。如果免職議案中對被免職人員的免職理由沒有任何說明，對參加該次會議但并不了解被免職人員信息的人大常委會委員而言，則意味著，他們需要對政府提出被免職人員盲目做出贊成與否的投票決策，這不僅與常委會委員依法享有知情權相違，也與常委會委員應真實代表民意并且認真履行表決權不符。因此，為了滿足常委會委員依法行使知情權，并充分尊重常委會委員有效行使構建于知情權基礎上的真實表達民意的表決權，需要在人事免職議案中增加免職理由。

二、創(chuàng)新與改進常委會審議資料提前發(fā)送和現(xiàn)場展示程序

當前地方人大常委會會議發(fā)放有關審議資料的普遍情況是：審議資料全部采用紙質資料，并且按人頭現(xiàn)場發(fā)放。在人大常委會開會現(xiàn)場，按人頭發(fā)放紙質審議資料，雖然有助于與會人員了解會議審議內(nèi)容，保障了常委會委員的知情權和實現(xiàn)了民主議事的目的，但是在開會之前一些常委已經(jīng)提前獲得了有關審議資料，并且在會議進行期間，這些紙質資料中的有關內(nèi)容一般均會被參與會議的工作人員或者有關責任人員宣讀一遍，再加上常委會全會現(xiàn)場設置的電子屏幕一般也可以展示資料內(nèi)容，因此在開會現(xiàn)場發(fā)放給常委會各位委員的紙質資料（尤其是輔助資料）事實上與保障常委會委員知情權以及提高審議效率關系不大。

在現(xiàn)代網(wǎng)絡信息高度發(fā)達的時代，為了有力保障人大常委會委員享有便捷的知情權、提高審議效率以及節(jié)約審議成本，人大常委會有能力也有必要采用電子郵箱發(fā)送方式，在舉行會議兩天前就將有關會議內(nèi)容資料，全部發(fā)送至每一位委員的電子郵箱內(nèi)，到開會時，除了確實需要現(xiàn)場發(fā)放紙質資料的重要會議內(nèi)容外，其他會議資料僅在常委會會場以電子屏幕顯示即可。這樣既可以通過提前發(fā)放審議資料的方式，高效地保障委員的事前知情權以落實民主議決原則，同時也通過壓縮會議紙質資料運用而實現(xiàn)節(jié)約開會資源，并彰顯了綠色會議精神。

三、改任免人員集體表決為單獨表決方式

表決權的行使是常委會人事任免工作中最具關鍵性的一個環(huán)節(jié)。嚴格規(guī)范表決程序，是常委會人事任免決策能否體現(xiàn)民主原則的重要保證。一般情況下，各地常委會任免國家機關工作人員應采取逐人審議和逐個投票表決的方式。從理論上看，在履行人事任免表決程序中，人大常委會遵循的法定步驟和方法，首先應讓常委會委員們在表決環(huán)節(jié)能夠真實地表達民意，其次才應兼顧效率價值取向。

然而，一些地方人大常委會為了提高表決環(huán)節(jié)的效率，采用了捆綁式集體表決方法，甚至在地方性法規(guī)或人大常委會人事任免規(guī)則中加以確認?！赌呈腥蚊鈬夜ぷ魅藛T條例》中就規(guī)定：“市人大常委會會議對市高級人民法院……院長提請任免的庭長、副庭長、審判委員會委員、審判員，市人民檢察院檢察長提請任免的檢察委員會委員、檢察員的任免案，在審議過程中沒有提出異議的，可以對同一任免案所提請任免的人員采取一并表決的方式表決。”這種在審議無異議前提下的捆綁式集體表決方式，表面邏輯上看，如果審議中常委會委員對被任免人員沒有異議，則在表決環(huán)節(jié)一般應該會投贊成票，因此捆綁式集體表決在提高表決效率的同時好像無礙于民主價值的實現(xiàn)。然而，從實質上看，在審議環(huán)節(jié)中參與審議的委員沒有異議只能夠說明所有在場委員都不想對被審議任免的人員公開發(fā)表反對意見，但并不能說明不想公開發(fā)表反對意見的委員一定會投贊成票，因此即便在公開審議中沒有異議也完全有可能在匿名表決環(huán)節(jié)中出現(xiàn)對特定被任免人員投反對票，甚至出現(xiàn)表決結果是被否決的情況。例如，地方某區(qū)人大常委會第十五屆二十三次會議審議和表決了區(qū)法院提交的任免報告。該次會議實際表決情況是：將法院任免報告中的9位任職人員分兩組作出一并表決。其中，5人一組的集體表決結果是到場的26位常委會成員中，除1人未按表決器外，5人因獲25票贊成而集體通過了任職案；而4人一組的集體表決結果則是除4人未按表決器外，4位被表決者因獲22票贊成而集體通過了任職案。

由此可見，捆綁式集體表決方式，會使得常委會委員在投票中，不得不面對一個如何真實表達民意的問題，即：盡管在審議環(huán)節(jié)某委員不想公開發(fā)表異議，但在表決環(huán)節(jié)，如果他想對任職案投票對象5人中某一位投反對票，那么該委員就需要考慮，是因堅決反對該位任職人員而投反對票進而一并否決5位任職者，還是為了自己贊成4位而投贊成票，進而委曲求全地順帶贊成自己本欲反對的那位。捆綁式集體投票方式，盡管表面上看是提高了人事任免案的表決效率，但是實際上并不利于常委會委員真實表達民意。同時，在人事任免程序的表決環(huán)節(jié)中，出現(xiàn)人大常委會委員在場但未按表決器的情況只可能源于表決器失靈、表決者沒有責任心以及表決者難以決策等因素。在前述某人大常委會的任職表決中，第一組人員的表決結果顯示僅1人未按表決器，而隨后對第二組表決則多達4人未按表決器。在后一表決結果中，突然增加3人未按表決器的情況既不可能是源于表決器失靈，也難以用3名委員突然失去了履職責任心而對其作出解釋。從常委會委員肩負代議責任的理性邏輯看，唯一可令人信服的理由是因常委會采用了使委員難以作出決策的捆綁式集體表決方式，導致一些出席委員無法履行投票責任。

鑒于人大常委會人事任免表決程序應充分尊重和珍視每一投票權的理念，并應尊奉程序效率價值服從于民主價值的基本原則，地方人大常委會需要采用單獨表決方式對每一位被任免人員作出表決，以便體現(xiàn)人大常委會委員真實代表民意作出任免抉擇的應有功能。當然，單獨表決每一位被任免國家機關工作人員可能降低人大常委會的表決效率，但這是代議制民主議決中的必要犧牲，也是保障人民主權的必然要求。