中國環(huán)境保護法庭困境與出路之探究

王 璐，門洪訓(xùn)

(1.山東科技大學(xué)文法學(xué)院，山東 青島 266590;2.青島市黃島區(qū)人民檢察院，山東 青島 266590)

一、中國環(huán)境保護法庭試行現(xiàn)狀與困境

(一)中國環(huán)境保護法庭試行現(xiàn)狀

近年來經(jīng)濟飛速發(fā)展，GDP不斷提升，各種環(huán)境問題也日益突出與頻發(fā)。環(huán)境問題的突顯不可避免地引發(fā)了各種類型的環(huán)境糾紛。鑒于環(huán)境案件自身具有復(fù)雜性、技術(shù)性等多方面的要求，故專業(yè)的環(huán)境審判機構(gòu)能為其提供更為全面的司法手段，更有利于實現(xiàn)環(huán)境糾紛案件審判結(jié)果的公正性與科學(xué)性。自2007年首個環(huán)境保護法庭試行在中國設(shè)立至今，我國已設(shè)立的專業(yè)化環(huán)境保護審判庭有168個，遍布18個省份。貴陽模式、無錫模式、昆明模式都是目前環(huán)境司法實踐較為成功的試點法庭。

就審判類型來說，可分兩大類:一是非獨立建制的環(huán)境保護法庭，包括環(huán)境保護審判庭、環(huán)境保護合議庭和環(huán)境保護巡回法庭;二是獨立建制的環(huán)境保護法庭，如貴州省清鎮(zhèn)市、山東省青島市城陽區(qū)等設(shè)立的環(huán)境保護法庭。

就管轄方式來說，有行政區(qū)域管轄和區(qū)域集中管轄兩種方式。前一種就是傳統(tǒng)意義上的法院管轄方式;后一種是針對環(huán)境污染具有流動性、廣泛性的特點，通過下達指定管轄決定書的方式，環(huán)境保護法庭擁有跨地域的審判權(quán)限和執(zhí)行能力［1］。這兩種管轄方式的結(jié)合擴大了所保護的主體范圍，方便解決環(huán)境保護司法救濟管轄之爭議。

就審判模式來說，一種是“三審合一”模式，將以往分散于民庭、刑庭和行政各庭的環(huán)境糾紛案件統(tǒng)一由環(huán)境保護法庭管轄審理。另一種是“四審合一”模式，在“三審合一”模式基礎(chǔ)上將受案范圍予以擴大，將行政非訴執(zhí)行納入了受案范圍之內(nèi)。

(二)所存在的突出問題

雖然環(huán)境保護法庭在中國已實踐多年，但仍處于試點積累經(jīng)驗階段，制度的不完善也暴露了環(huán)境保護法庭的諸多現(xiàn)實問題。

1.案源少

各地的調(diào)研也顯示不少地區(qū)的環(huán)境保護法庭設(shè)立之后，多年處于零訴訟狀態(tài)，“無案可審”成為環(huán)境保護法庭面臨的首要難題，具體而言存在以下問題。

一是原告資格受限制，起訴的主體不廣泛。最主要是制約環(huán)境公益訴訟，公益訴訟因其具有人員、技術(shù)、資金的優(yōu)勢相對于私益訴訟來說在環(huán)境維權(quán)中能發(fā)揮更大的作用。

如云南省、貴州省制定的或條例或暫行辦法或意見，雖已將檢察機關(guān)、環(huán)保行政部門、民間團體納入訴訟主體，但這只是相應(yīng)地在本地區(qū)適用，就全國范圍尚無統(tǒng)一的規(guī)定。在目前并無《環(huán)境訴訟法》的情況下，大部分試點的環(huán)境保護法庭審理時只能參照相應(yīng)的民事、刑事、行政訴訟法。雖然新《民事訴訟法》將公益訴訟的主體延伸到“法律規(guī)定的機關(guān)”和“有關(guān)組織”。但具體哪些機關(guān)、哪些組織都沒有明確的規(guī)定，公益訴訟的主體資格仍有很大的不確定性。

二是受案范圍不統(tǒng)一。從首個環(huán)境保護法庭設(shè)立開始，我國對環(huán)境訴訟的受案范圍至今沒有統(tǒng)一的規(guī)定，各省市環(huán)境保護法庭的受案范圍各有規(guī)定也各有側(cè)重，如，福建省以林業(yè)審判為主，天津市和平區(qū)以環(huán)境民事糾紛為主，昆明市中院以民事、刑事、行政案件和非訴行政執(zhí)行為主并將社會團體的公益訴訟納入受案范圍［2］。這使得公眾的環(huán)境維權(quán)沒有明確的范圍，何處能救濟何處不能救濟只能聽?wèi){法院的規(guī)定，極大地削弱了公眾維權(quán)的主動性。

2.機構(gòu)設(shè)置不規(guī)范

中國環(huán)境保護法庭于2007年正式起步建立，機構(gòu)和人員的設(shè)置沿用傳統(tǒng)的規(guī)定，使得環(huán)境保護法庭的設(shè)置要不“無法可依”，要不與已有立法規(guī)定沖突。就目前來說，高院、中院、基層均有地區(qū)設(shè)立了環(huán)境保護法庭，但根據(jù)《人民法院組織法》第24條第2款、第27條第2款、第31條第2款，可以看出只有中院、高院、最高院才能夠根據(jù)需要設(shè)立其他審判庭，基層法院無此權(quán)限。1989年武漢市硚口區(qū)人民法院曾嘗試設(shè)立環(huán)境保護法庭，最終被最高院答復(fù)否決［3］?？梢?，在基層設(shè)立環(huán)境保護法庭“于法無據(jù)”不符合規(guī)定;可是如果在中院以上設(shè)立，大多數(shù)環(huán)境污染糾紛案件，會因未達到中院、高院或最高院的管轄級別，無法被受理。

另外，有些地區(qū)的環(huán)境保護法庭是下設(shè)在環(huán)保行政部門之下，這顯然也是不合適的，行政和司法本身是兩個應(yīng)相互獨立的體系。這樣容易導(dǎo)致在環(huán)保司法權(quán)的行使過程中不可避免地受到行政權(quán)的干預(yù)，影響司法的公正性。

3.審判人員缺乏自然科學(xué)知識背景

我國已成立的環(huán)境保護法庭人員組成采用傳統(tǒng)編制，只是任用環(huán)境法專業(yè)出身的審判人員并不能應(yīng)對環(huán)境訴訟專業(yè)化的要求，環(huán)境案件相對與其他案件兼有專業(yè)性和技術(shù)性的特點，環(huán)境訴訟涉及知識面廣，糾紛復(fù)雜。它要求審判人員對各類環(huán)境污染的具體成因、污染的擴散過程及污染結(jié)果的表征都要比較深入地、專業(yè)化地了解，因此審判人員僅具有環(huán)境法的相關(guān)知識是不夠的。

4.舉證難，費用高

我國訴訟法規(guī)定原告負(fù)有舉證證明損害結(jié)果存在的責(zé)任，而在環(huán)境案件中，原告對自己所受的損害是清楚的，往往也能證明，但對于發(fā)生損害的機理和邏輯過程，卻提不出充分、有力的證據(jù)［4］。一方面原告通常是非專業(yè)人士，往往忽略對重要證據(jù)的保存;另一方面缺少環(huán)保部門的積極配合，原告是難以取得這環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)作為證據(jù)的。

在環(huán)境訴訟中，因果關(guān)系的認(rèn)定與否是判定被告責(zé)任的關(guān)鍵。鑒于環(huán)境案件的專業(yè)性、復(fù)雜性、多因性等特點，法官在認(rèn)定因果關(guān)系時一般要參照司法鑒定的結(jié)果。以陽宗海砷污染一案為例，此案中環(huán)境污染損害的鑒定可謂是歷經(jīng)曲折，人力、物力、財力的消耗都相當(dāng)巨大。

此外，環(huán)境訴訟中原告起訴后還要承擔(dān)高額的律師費、訴訟費和鑒定費，其中鑒定費所占比例極大。通常情況下，司法鑒定的結(jié)論對環(huán)境案件的審理至關(guān)重要并且也是雙方爭議的焦點，可是做完一系列鑒定動輒上百萬上千萬。這對起訴主體的經(jīng)濟實力要求是非常高的，高額的費用只能讓多數(shù)主體望而卻步。

簡而言之，以上多方面的因素都嚴(yán)重制約了中國環(huán)境保護法庭的建設(shè)與發(fā)展，因此要想在環(huán)境糾紛案件中有效地實現(xiàn)審判專業(yè)化，必須破除一系列的內(nèi)生困境。

二、中國環(huán)境保護法庭的改革出路

應(yīng)該清醒地認(rèn)識到事物的應(yīng)然與實然的差距?！霸趯嵢簧鐣校魏问挛锒疾粫?，如果過分理想，則會因噎廢食。”［5］環(huán)保法庭是一個新生事物，環(huán)保法庭成長發(fā)展應(yīng)該逐步走向完善，從實然走向應(yīng)然。

(一)統(tǒng)一立案標(biāo)準(zhǔn)

一是擴大原告資格。鑒于新《民事訴訟法》第55條只是籠統(tǒng)性的規(guī)定，因此可以考慮賦予檢察機關(guān)、環(huán)保行政部門、民間社會團體以及個人的原告資格。要明確規(guī)定哪些環(huán)保部門以及符合何種條件的民間社會團體可以起訴，對于公民個人是否可以提起公益訴訟，按照目前《民事訴訟法》規(guī)定是不可以的。但有部分學(xué)者也提出，為避免濫訴，法院暫不受理公民個人作為原告提起的公益訴訟案件，但公民個人可以向有關(guān)部門舉證反映，通過有關(guān)部門和環(huán)保組織來提起公益訴訟［6］。其實環(huán)境公共利益不應(yīng)僅局限于機關(guān)和團體的維權(quán)，公民個人提起環(huán)境公益訴訟也應(yīng)被接納。環(huán)境訴訟不同于民事、刑事和行政訴訟，首先它要求起訴主體具備一定的經(jīng)濟實力，這一定程度上也限制了公民個人濫訴情況的出現(xiàn)。

二是保障公民的環(huán)境信息知情權(quán)。一方面政府要改變政務(wù)不公開的辦事傳統(tǒng)，注意把與人身健康密切相關(guān)的有毒、有害、有機污染物質(zhì)分布情況和檢出量及時向社會公布，保障民眾知情權(quán)［7］;另一方面按照《環(huán)境信息公開辦法》，目前的義務(wù)主體是企業(yè)和政府，但這遠遠不夠，我國掌握環(huán)境信息的不只有環(huán)保部門，還有農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、氣象局等部門，它們都會掌握很多環(huán)境信息［8］。要擴大環(huán)境信息的公開主體，掌握環(huán)境信息的部門要及時、定時公開企業(yè)、單位的環(huán)境監(jiān)測信息，保證時效性和準(zhǔn)確性。

三是制定統(tǒng)一的受案范圍。如澳大利亞的土地和環(huán)境法院根據(jù)爭議所涉及領(lǐng)域及性質(zhì)，土地和環(huán)境法院受理的案件具體可分為七類。中國的環(huán)境保護法庭并非一定要比照澳大利亞的模式，但可借鑒其全面細(xì)致的類別規(guī)定，同時考慮至今我國審理的環(huán)境案件所涉及的領(lǐng)域和所屬的性質(zhì)，來制定適合本國環(huán)境維權(quán)狀況的統(tǒng)一的受案范圍。目前，至少從大類上可以考慮將環(huán)境民事案件、環(huán)境刑事案件、環(huán)境行政案件、環(huán)境非訴行政執(zhí)行案件、環(huán)境公益訴訟案件納入統(tǒng)一的受案范圍。進一步的細(xì)化分類應(yīng)由各地區(qū)法院根據(jù)本區(qū)域生態(tài)環(huán)境特點出臺與本地域環(huán)境利益相適應(yīng)的受案范圍的規(guī)定、條例，使受案范圍進一步細(xì)化，具體情況具體分析。

(二)規(guī)范法庭級別設(shè)置

一是法院級別設(shè)置要有立法規(guī)定。兩審終審制的存在是為了保障當(dāng)事人的上訴權(quán)，如果現(xiàn)有的制度根源不破除，那么環(huán)境保護法庭就只能設(shè)立在中院、高院和最高院，但中院、高院和最高院的受案范圍是有明確規(guī)定的。因此，我們應(yīng)該考慮出臺該方面的立法規(guī)定，使得各級的環(huán)境保護法庭能依據(jù)現(xiàn)行的法律設(shè)立，保證環(huán)境保護法庭的設(shè)立是“于法有據(jù)”的。

二是針對中級人民法院的管轄范圍的限制，有必要結(jié)合環(huán)境糾紛案件自身的特殊性，在審理環(huán)境糾紛案件時適當(dāng)?shù)赝黄浦性旱墓茌犗拗?。在基層人民法院未設(shè)置環(huán)境保護法庭的地區(qū)，其中級人民法院可以受理本轄區(qū)各基層的環(huán)境糾紛案件，這也是使得大量的環(huán)境糾紛案件能夠進入訴訟程序并得以立案的重要途徑，既能保障環(huán)境糾紛案件有權(quán)得到法律救濟又能保障當(dāng)事人的上訴權(quán)。

(三)加強人員的專業(yè)化

目前，國外在環(huán)境保護法庭的人員組成上多采用法官和專家結(jié)合的方式。法官由有豐富的審案經(jīng)驗的人擔(dān)任，負(fù)責(zé)法律法規(guī)的適用，專家組由環(huán)境方面的技術(shù)人員和學(xué)者組成。但是，考慮到我國現(xiàn)有的法院系統(tǒng)人員編制不可能實現(xiàn)即時的改變和調(diào)整，因此在提升環(huán)境保護法庭專業(yè)性、技術(shù)性方面建議從以下兩個方面著手:

一是在環(huán)境保護法庭的法官任職資格上要求其不僅要有環(huán)境法專業(yè)的學(xué)歷還必須具備地質(zhì)、水文、環(huán)評、城規(guī)等方面的知識背景，進行過相關(guān)的技術(shù)性和專業(yè)性的培訓(xùn)，并且要取得相應(yīng)的資格證書，直接在法官的選任上體現(xiàn)其不同于其他法官選任時的技術(shù)性和專業(yè)性。并且在任職期內(nèi)法官還要定期參加專業(yè)性的培訓(xùn)，滿足新型環(huán)境糾紛案件的審理要求。這樣便于法官在審理一般的環(huán)境污染案件時，其自身的專業(yè)知識能滿足審理案件的要求，免除每個環(huán)境糾紛案件都要聘請專家的技術(shù)性方面的障礙，達到高效、便捷審案—結(jié)案的目的。

二是在現(xiàn)有的條件下設(shè)立各領(lǐng)域的專家?guī)?，專家?yīng)是各領(lǐng)域的“高、精、深”人才，從事的是專業(yè)化、前沿性的研究。因為不管選任法官的條件是如何嚴(yán)格如何專業(yè)，都不可能要求法官在審理案件時完全不依靠專家技術(shù)人員的協(xié)助，對于原理復(fù)雜、因果關(guān)系多樣的個別環(huán)境疑難案件，法庭需要生態(tài)環(huán)境方面的高端技術(shù)人員的支持，因此專家?guī)斓脑O(shè)立可以方便法官在審理環(huán)境案件遇到技術(shù)障礙時，可隨時聘請專家?guī)斓娜藛T協(xié)助審理案件，避免突發(fā)環(huán)境疑難案件時又臨時組建專家小組的程序上的麻煩，延遲環(huán)境案件的審理。

三是專業(yè)化人員的培養(yǎng)需要投入大量的時間和資金。目前來說，在各個環(huán)境保護法庭都配備技術(shù)性、專業(yè)性兼具素質(zhì)優(yōu)良的法官還是比較有困難的，也尚需一段時間，所以可以將環(huán)境保護法庭的法官的定位有別于各審判庭的法官。環(huán)境保護法庭的法官可以不做專職法官，也就是說，環(huán)境保護法庭的法官由各縣、區(qū)或者各市級的人大常委會聯(lián)合任命，授予其在本轄區(qū)環(huán)境保護法庭擔(dān)任法官的資格，在沒有環(huán)境糾紛案件審理時法官可以回歸到他本職工作的審判庭，一旦有環(huán)境糾紛案件，可以立即從各同級審判庭抽調(diào)符合條件的法官到環(huán)境保護法庭進行環(huán)境糾紛案件的審理。這樣，在保證現(xiàn)有的司法體系人員編制不作較大改變的情況下，也解決人員編制和財政負(fù)擔(dān)。

(四)完善司法鑒定制度

環(huán)境糾紛案件具有復(fù)雜多樣、技術(shù)要求高等特點，環(huán)境司法鑒定又對案件的審理有著至關(guān)重要的作用，因此在完善司法鑒定制度方面可以從以下幾方面著手:

一是完善我國各項環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。大型機械運行時的振動限制標(biāo)準(zhǔn)、磁輻射標(biāo)準(zhǔn)、油煙污染標(biāo)準(zhǔn)都尚未制定，應(yīng)加快完善我國工業(yè)生產(chǎn)過程中各項無損的致害標(biāo)準(zhǔn)，使公眾能明確得知受法律保護的界限。

二是明確鑒定機構(gòu)法定的鑒定資格，對鑒定程序、鑒定費用、相關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)都要有統(tǒng)一明確的規(guī)定。方便當(dāng)事人能及時準(zhǔn)確地提供意見，提高環(huán)境案件的審理效率。

三是設(shè)立環(huán)境公益基金。環(huán)境訴訟鑒定成本高常使各維權(quán)主體望而卻步，經(jīng)濟因素很容易成為阻礙環(huán)境訴訟的原因之一。我們應(yīng)成立環(huán)保公益基金援助，如“兩湖一庫”環(huán)?；稹；鸬膩碓纯梢钥紤]以下途徑:政府撥付、社會捐助、環(huán)境公益訴訟執(zhí)行的罰款等，分擔(dān)當(dāng)事人高額的鑒定費用。

三、結(jié)束語

中國環(huán)境保護法庭的存在已是不爭的事實，這項有益的司法嘗試亟待相關(guān)立法及制度的規(guī)范。針對其發(fā)展過程中面對的突出問題，要力爭早日完善相關(guān)的制度設(shè)計。呂忠梅教授曾指出不深入研究環(huán)境社會關(guān)系，不認(rèn)真分析利益沖突發(fā)生的根源，不立足中國環(huán)境資源現(xiàn)實，只簡單移植他國經(jīng)驗，是不可能解決實踐中出現(xiàn)的問題的，因此我們應(yīng)立足于中國環(huán)境保護法庭現(xiàn)實的法治環(huán)境，借鑒國內(nèi)外典型環(huán)保法庭(院)的有益經(jīng)驗，盡快推動中國環(huán)境保護法庭的發(fā)展進程。

［1］蔡方華.環(huán)境法庭試水是環(huán)境治理的“拐點”?［N］.北京青年報，2007－11－22.

［2］云南法院網(wǎng).昆明市中院成立環(huán)境保護審判庭［EB/OL］.［2014 －03 － 10］.http://www.gy.yn.gov.cn/Article/Print.asp?ArticleID=10188

［3］最高法院對“關(guān)于武漢市硚口區(qū)人民法院設(shè)立環(huán)保法庭的情況報告”的答復(fù)［Z］.法［經(jīng)］函［1989］19號.

［4］張睿.環(huán)境侵權(quán)民事訴訟舉證責(zé)任分配之比較研究［J］.河北法學(xué)，2009(3):36 －39.

［5］牛忠志.駁“膽出符合形式犯罪構(gòu)成的行為說”［J］.河南大學(xué)學(xué)報:社會科學(xué)版，2012(1):56.

［6］胡耘通，陳德敏.環(huán)境審判專門化的分析與展望——以我國環(huán)保法庭模式為切入點［J］.大連理工大學(xué)學(xué)報:社會科學(xué)版，2011(2):99 －103.

［7］孫茜.對設(shè)立環(huán)保法庭的幾點法律思考——以貴陽市環(huán)保法庭為考察對象［J］法律適用，2008(6):44－46.

［8］李醒，石春玲.經(jīng)驗與借鑒:歐盟環(huán)境信息公開與中國相關(guān)立法的完善［J］.河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報，2011(3):155－160.