我國(guó)大氣污染防治法若干問題探析

雷麗平

（西安工業(yè)大學(xué) 人文學(xué)院，陜西 西安710032）

2013年秋冬季，中國(guó)北方大面積霧霾持久盤踞，據(jù)媒體報(bào)道北京pm2.5數(shù)值在2013年1月曾高達(dá)1000以上。［1］北京、天津、河北、河南、陜西等省市監(jiān)測(cè)pm 2.5數(shù)值遠(yuǎn)超我國(guó)規(guī)定的大氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中規(guī)定的人體健康標(biāo)準(zhǔn)。嚴(yán)重的大氣污染給人們的生活、生產(chǎn)帶來嚴(yán)重困擾，相關(guān)城市呼吸道疾病高發(fā)。2013年亞洲開發(fā)銀行和國(guó)內(nèi)外環(huán)境領(lǐng)域?qū)＜医M成的調(diào)查團(tuán)隊(duì)，公布其調(diào)查報(bào)告《邁向環(huán)境可持續(xù)的未來—中華人民共和國(guó)國(guó)家環(huán)境分析》，文中指出中國(guó)的空氣污染所造成的經(jīng)濟(jì)損失，大致相當(dāng)于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的1.2%。［2］

嚴(yán)重的大氣污染，說明我國(guó)的大氣污染防治方面的法律制度沒有起到應(yīng)有作用，需要重新考量我國(guó)大氣污染防治法律制度存在的不足，糾正制度偏差，防治日趨嚴(yán)重的大氣污染。本文就大氣污染防治法粗淺分析、探究如下：

一、我國(guó)現(xiàn)行大氣污染防治法存在的制度缺陷

1987年我國(guó)頒布的《大氣污染防治法》，第一條確立立法宗旨有三個(gè)方面：保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境、保障人體健康、促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展。應(yīng)當(dāng)說，我國(guó)的大氣污染防治法，從1987年到2014年，對(duì)大氣污染防治的立法宗旨始終將大氣污染防治的目標(biāo)確立在人體健康、生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展上。為實(shí)現(xiàn)保護(hù)和改善空氣環(huán)境質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)大氣污染防治的三個(gè)立法目標(biāo)，并以此目標(biāo)為核心規(guī)定了大氣污染防治的具體法律制度。縱觀我國(guó)大氣污染防治法，筆者以為，該法的制度設(shè)置并未能始終貫徹大氣污染防治法的立法宗旨，在具體的法律制度設(shè)置中，立法宗旨未能得以很好體現(xiàn)，以至于大氣污染防治法頒布20多年間幾經(jīng)修訂，相繼出臺(tái)配套法律法。立法成績(jī)累累，卻未能在現(xiàn)實(shí)中有效遏制大氣污染。

1.我國(guó)大氣環(huán)境質(zhì)量在整體上責(zé)任主體空白，地方各級(jí)政府有職責(zé)監(jiān)督管理企業(yè)，對(duì)大氣環(huán)境整體質(zhì)量不承擔(dān)責(zé)任。我國(guó)在大氣污染防治法中將大氣污染防治的責(zé)任主體規(guī)定為政府、企事業(yè)單位和公民，但在實(shí)際的責(zé)任承擔(dān)上大氣污染法律責(zé)任只有企事業(yè)單位，真正對(duì)一定區(qū)域內(nèi)大氣環(huán)境質(zhì)量能夠負(fù)起責(zé)任來的地方各級(jí)政府缺乏真實(shí)有效的法律責(zé)任形態(tài)，致使在大氣污染防治問題上，呈現(xiàn)一種只見樹木不見森林，大氣環(huán)境整體質(zhì)量的無主體來負(fù)責(zé)。

大氣污染防治法規(guī)定地方各級(jí)政府負(fù)責(zé)防治大氣污染的責(zé)任僅僅止于將大氣污染防治納入到經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中，對(duì)地方各級(jí)政府是否實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中的大氣污染防治缺乏責(zé)任追究。盡管地方各級(jí)政府依法行使職權(quán)對(duì)其行政轄區(qū)內(nèi)的企事業(yè)單位的各種生產(chǎn)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督管理，也規(guī)定了污染物總量排放制度，但對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的大氣環(huán)境質(zhì)量，從整體上來說沒有負(fù)責(zé)主體。大氣污染防治法的第六章專章規(guī)定違法大氣污染防治法的法律責(zé)任，總計(jì)二十條的法律責(zé)任規(guī)定中缺乏對(duì)大氣環(huán)境整體質(zhì)量負(fù)責(zé)的主體。

2.環(huán)境保護(hù)法律制度缺乏對(duì)公民個(gè)人的環(huán)境權(quán)益確認(rèn)，公民面對(duì)嚴(yán)重大氣污染其自然權(quán)益受損卻無相應(yīng)救濟(jì)途徑。當(dāng)前嚴(yán)重的大氣污染會(huì)給人體健康造成損害是社會(huì)各界的共識(shí)，防治大氣污染以保障人體健康也是我國(guó)大氣污染防治法的立法宗旨之一。但環(huán)境保護(hù)法律體系以及大氣污染防治法的具體法律制度設(shè)置，并沒有承認(rèn)公民個(gè)人的環(huán)境權(quán)益，更不提供公民環(huán)境權(quán)益受損的救濟(jì)性制度。致使公民個(gè)人在遇到當(dāng)前日趨嚴(yán)重的大氣污染情況下，只能戴口罩、編段子調(diào)侃大氣污染，卻無相應(yīng)的法律救濟(jì)制度來實(shí)現(xiàn)公民的環(huán)境權(quán)益。

我國(guó)憲法第二十六條關(guān)于“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”的規(guī)定，將環(huán)境保護(hù)的基本職責(zé)確定為國(guó)家的職責(zé)，具體應(yīng)當(dāng)由國(guó)務(wù)院來落實(shí)該保護(hù)環(huán)境的職責(zé)。有學(xué)者討論應(yīng)當(dāng)在憲法中確立公民的環(huán)境權(quán)益，但目前我國(guó)憲法對(duì)此并無規(guī)定?！董h(huán)境保護(hù)法》第六條“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告”的規(guī)定，明確個(gè)人負(fù)擔(dān)有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，但環(huán)境權(quán)利主體不明。每一個(gè)具體的公民個(gè)人，縱然沒有明確的法律規(guī)定，自然而然享有環(huán)境利益。因?yàn)槠錇槿说靡陨姹匾獥l件，喪失了安全的生態(tài)環(huán)境和生活環(huán)境，憲法和法律所規(guī)定的所有公民權(quán)利都將成為泡影。有學(xué)者指出，環(huán)境權(quán)應(yīng)當(dāng)成為人權(quán)的內(nèi)容之一，應(yīng)當(dāng)立法確定公民的環(huán)境權(quán)。［3］《大氣污染防治法》的上位法《憲法》、《環(huán)境保護(hù)法》均未涉及公民的環(huán)境權(quán)益，《大氣污染法》也只規(guī)定個(gè)人的大氣污染防治的義務(wù)，同樣回避公民個(gè)人和國(guó)家一樣，是良好大氣環(huán)境的權(quán)利主體。

我國(guó)立法目前回避公民個(gè)人環(huán)境權(quán)益的做法，自然缺乏對(duì)于公民個(gè)人環(huán)境權(quán)益受損的救濟(jì)。企事業(yè)單位在大氣污染防治方面違反法律規(guī)定，依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政責(zé)任、甚至刑事責(zé)任。針對(duì)具體的大氣污染損壞行為，公民個(gè)人可以提起民事侵權(quán)之訴，但這一類的訴訟以有具體的損壞后果為必要條件，往往只是亡羊補(bǔ)牢，不足以真正挽救、補(bǔ)償公民個(gè)人在大氣環(huán)境污染方面的損害。現(xiàn)有環(huán)境法律制度體系中，更是將公民個(gè)人的排斥在環(huán)境公益訴訟之外。

3.大氣污染防治法的法律責(zé)任過輕，不足以遏制企業(yè)的排污行為，防治大氣污染的效果有限?！洞髿馕廴痉乐畏ā返诹掠昧硕畻l的篇幅專章規(guī)定違反大氣污染防治的法律責(zé)任，其中十六條為違反大氣污染防治具體制度所致的行政責(zé)任。其中多規(guī)定為環(huán)境行政主管部門責(zé)令企業(yè)停止其違法行為、限期改正，沒收違法所得、責(zé)令限期治理等。有十四條規(guī)定了罰金，金額依據(jù)情況不同從二百元到最高五十萬元不等。對(duì)企業(yè)的環(huán)境違法行為處罰過低，并未起到遏制企業(yè)排污的作用。有媒體表示，環(huán)境污染的行政罰款，金額過低不足以遏制環(huán)境污染的發(fā)展趨勢(shì)，甚至在一定程度上成為企業(yè)排污的保護(hù)傘。［4］

從以上三個(gè)方面，大氣污染防治法立法宗旨在于保護(hù)生活和生態(tài)環(huán)境、保障人體健康、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，但隨后的法律制度設(shè)置中，并未能堅(jiān)持和貫徹這一宗旨，使得大氣污染防治法的效果大打折扣。

二、完善《大氣污染防治法》的若干建議

1.立法應(yīng)明確公民個(gè)人的環(huán)境權(quán)益。缺乏公權(quán)力對(duì)公民個(gè)人權(quán)益的救濟(jì)，其權(quán)益往往淪為泡影。正如現(xiàn)實(shí)中大氣污染極其嚴(yán)重的省市，很多人對(duì)嚴(yán)重的大氣污染有抱怨、有憤恨卻無法律救濟(jì)手段，只能以選擇戴口罩、用腳投票、編段子調(diào)侃大氣污染來表達(dá)意見。如此種種，說明公民個(gè)人的環(huán)境權(quán)益受損而缺乏救濟(jì)，立法者不應(yīng)當(dāng)無視這一嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)存在。立法對(duì)公民個(gè)人環(huán)境權(quán)益的救濟(jì)，首先應(yīng)當(dāng)在憲法層面確認(rèn)公民個(gè)人的環(huán)境權(quán)。過去我國(guó)憲法未涉及公民環(huán)境權(quán)，是公民在事實(shí)狀態(tài)中享有良好的環(huán)境，且也不存在環(huán)境權(quán)受損的狀態(tài)因此沒有規(guī)定的必要。到如今良好的生態(tài)環(huán)境和生活環(huán)境被破壞，公民所本應(yīng)當(dāng)享有的環(huán)境權(quán)益受損，而法律依然無視這種自然權(quán)益受損而不施以援手，是背離現(xiàn)代法律制度的基本價(jià)值追求的。我國(guó)環(huán)境法學(xué)界有不少學(xué)者探討公民環(huán)境權(quán)入憲的問題，提出環(huán)境權(quán)入憲才能實(shí)現(xiàn)公民個(gè)人的環(huán)境權(quán)益，實(shí)現(xiàn)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

2.大氣污染防治法應(yīng)當(dāng)明確地方政府保障大氣環(huán)境質(zhì)量的法律責(zé)任。大氣污染防治法賦予各級(jí)政府、環(huán)境行政主管部門和相關(guān)行政機(jī)構(gòu)以對(duì)大氣環(huán)境質(zhì)量監(jiān)督管理的職責(zé)，賦予一切單位和個(gè)人負(fù)有保護(hù)大氣環(huán)境的義務(wù)。從具體的污染大氣行為基本均有法律規(guī)定，而就大氣環(huán)境質(zhì)量的整體，缺乏責(zé)任主體。因此應(yīng)當(dāng)在今后的環(huán)境保護(hù)法和大氣污染防治法的修訂中，明確各級(jí)地方政府在大氣環(huán)境、乃至生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境保障方面的基本責(zé)任。

3.強(qiáng)化大氣污染違法的法律責(zé)任，促使企業(yè)降低排污真正轉(zhuǎn)變生產(chǎn)模式，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。大氣污染法律責(zé)任過輕，對(duì)于排污的企業(yè)來說其繳納排污費(fèi)和違法所致罰款與其經(jīng)濟(jì)收益比較，寧愿選擇違法被罰款。應(yīng)當(dāng)在日后的大氣污染防治法中提高企業(yè)違法成本，促使其生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，真正實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

三、結(jié)語(yǔ)

良好的大氣環(huán)境，是人生存的基本條件之一，也是經(jīng)濟(jì)與社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的構(gòu)成要素之一。大氣污染防治，今后應(yīng)明確公民個(gè)人的環(huán)境權(quán)益，明確政府的確保環(huán)境質(zhì)量的法律責(zé)任和強(qiáng)化違法成本等方面加強(qiáng)對(duì)大氣環(huán)境質(zhì)量的保護(hù)，以構(gòu)建良好的生態(tài)環(huán)境和生活環(huán)境，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義和諧社會(huì)。

［1］鄧琦.去年平均每周一天重污染［N］.新京報(bào)，2014－01－03.

［2］梁嘉琳.中國(guó)環(huán)境分析報(bào)告發(fā)布：全球10大空氣污染城中中國(guó)占7個(gè)［EB/OL］.http：//news.hexun.com/2013－01－15/150166844.html、/2013－01－15.

［3］江麗丹.論環(huán)境權(quán)與人權(quán)的關(guān)系及其實(shí)現(xiàn)［J］.沈陽(yáng)工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2013，（4）.

［4］覃言華.“保護(hù)性罰款”是環(huán)境污染的催化劑［EB/OL］.荊楚網(wǎng).http：//focus.cnhubei.com/original/201403/t2859127.shtml/2014－03－08.