生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理中的政府干預(yù)手段探究

謝枝麗 宋長英

（1.福州大學(xué)至誠學(xué)院，福建 福州350002；2.福州大學(xué) 機(jī)械工程及自動(dòng)化學(xué)院，福建 福州350002）

環(huán)境保護(hù)與治理的手段是指人們?yōu)榻鉀Q環(huán)境問題所采取的手段、工具。如今的很多環(huán)境問題，都具有跨區(qū)域、跨國界的特點(diǎn)，如全球氣候變化、臭氧層空洞擴(kuò)大、危險(xiǎn)污染物跨國界轉(zhuǎn)移等都危及人類共同的未來，迫切要求世界各國采取一致行動(dòng)來進(jìn)行治理，而各國的行動(dòng)也只能以政府的承諾和政策形式出現(xiàn)。單個(gè)的個(gè)人或組織往往難以做到，因此需發(fā)揮各國與各級(jí)政府的力量加以倡導(dǎo)與防治。

一、加大環(huán)保宣傳教育，鼓勵(lì)公眾參與，是政府干預(yù)環(huán)保事業(yè)的關(guān)鍵

在整個(gè)環(huán)保事業(yè)中，環(huán)保宣傳教育是一個(gè)重要的組成部分。對于提高全民族的環(huán)保意識(shí)，推動(dòng)整個(gè)環(huán)保事業(yè)的發(fā)展，具有重要的意義。政府普及環(huán)保知識(shí)宣傳教育，從多種渠道提高公眾的環(huán)保意識(shí)，可以增強(qiáng)大眾和企業(yè)的環(huán)保意識(shí)和責(zé)任。讓所有公民都認(rèn)識(shí)到，保護(hù)環(huán)境與資源和每個(gè)人都息息相關(guān)，并非多我一人少我一人差別不大，每個(gè)單位、每個(gè)企業(yè)、每個(gè)人都應(yīng)該承擔(dān)直接、具體的責(zé)任。保護(hù)環(huán)境不僅關(guān)乎子孫后代的千秋大業(yè)，而且也直接關(guān)系到人類社會(huì)今天的生存。

政府要把環(huán)保列入重要的社會(huì)道德規(guī)范以及法制程序中，鼓勵(lì)公眾參與環(huán)保事業(yè)。環(huán)境保護(hù)的公眾參與指的是廣大公眾有權(quán)通過各種途徑參與到環(huán)境保護(hù)中，保護(hù)環(huán)境既是公眾的權(quán)利，也是義務(wù)，參與的過程應(yīng)貫穿于環(huán)境法律所實(shí)施的所有過程中，包括決策與實(shí)踐。目前我國公眾的環(huán)保意識(shí)還很不夠，多數(shù)人會(huì)關(guān)心環(huán)境問題，但還沒有認(rèn)識(shí)到環(huán)保與個(gè)人的關(guān)系，沒有去深入思考環(huán)保問題，對環(huán)保問題的認(rèn)識(shí)還很膚淺，沒有形成獨(dú)立的意識(shí)，自發(fā)的參與基本不存在。公眾參與的概念也只是在一些會(huì)議或文件中有提到。制度方面，也沒有形成獨(dú)立的、完善的公眾參與制度。制度的缺失使公眾參與的實(shí)施缺乏預(yù)見性、條理性和實(shí)施性。法律方面，從環(huán)境法的建立到具體問題的解決都由政府有關(guān)部門完成，很少涉及公眾參與。我國目前還沒有環(huán)境公益訴訟機(jī)制，保護(hù)公眾利益的訴訟仍缺乏渠道，這些也打擊了公眾的參與熱情。

為了讓公眾能真正參與到環(huán)保中，首先，不僅要通過拓寬參與的渠道來提升公眾的環(huán)保意識(shí)，而且要在環(huán)保的實(shí)踐中完善公眾參與制度，讓公眾可以切實(shí)地參與到環(huán)保的治理中，可以自發(fā)地組織環(huán)境管理，參與有關(guān)會(huì)議的旁聽、聽證，對政府行為進(jìn)行監(jiān)督，為環(huán)境法的制定與實(shí)施獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策；其次，應(yīng)建立完善的環(huán)保公眾參與法規(guī)，對于參與中的相關(guān)細(xì)節(jié)，制定詳細(xì)的規(guī)定，頒布法律賦予公眾參與的具體權(quán)利，保證公眾的參與有法可依、有據(jù)可循，調(diào)動(dòng)公眾參與的熱情；再次，應(yīng)建立環(huán)境公益訴訟機(jī)制，引進(jìn)先進(jìn)國家的做法，向國際看齊，切實(shí)保障公眾的環(huán)境權(quán)益。

二、規(guī)制手段是目前政府干預(yù)環(huán)境問題的強(qiáng)有力手段

（一）政府應(yīng)從制度方面入手，把可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)落實(shí)到實(shí)處

對于環(huán)境污染問題，由于受傳統(tǒng)的工業(yè)化與信息化的發(fā)展模式的影響，發(fā)達(dá)國家曾經(jīng)是走上了先發(fā)展后治理的道路，可如今的發(fā)展中國家，很多卻還繼續(xù)走上了這種老路。在發(fā)展的同時(shí)，沒能在事前對發(fā)展可能造成的環(huán)境破壞采取很好的防范措施。因此，政府首先應(yīng)從政策上保證將可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)落實(shí)到實(shí)處。例如，在城市建設(shè)中，應(yīng)增加綠地面積，提高綠化率，開辟大規(guī)模開放式的公共綠地；同時(shí)加大環(huán)境污染治理力度和工業(yè)廢水、廢氣排放的管理。對于內(nèi)河污染嚴(yán)重的城市，應(yīng)改進(jìn)城市河道整治和污水處理工作，及時(shí)疏通內(nèi)河，做好沿河的綠化工作，開發(fā)城市內(nèi)河的觀賞、休閑價(jià)值，對造成內(nèi)河污染的主要污染源要嚴(yán)加管理，堅(jiān)決從源頭上斷絕污染源，嚴(yán)禁工業(yè)廢水向城市內(nèi)河排放。應(yīng)嚴(yán)格控制機(jī)動(dòng)車的尾氣排放標(biāo)準(zhǔn)。對建筑施工嚴(yán)格進(jìn)行噪聲、粉塵等環(huán)評(píng)及環(huán)保論證。要盡量開發(fā)易于被自然吸收凈化、易于回收利用或易于無害化處理的產(chǎn)品。比如用紙質(zhì)包裝產(chǎn)品代替塑料、玻璃等難以回收的產(chǎn)品。如今，日本的牛奶、飲料、酒業(yè)已做到改塑料包裝為紙質(zhì)包裝；法國的食品與大多數(shù)的奶制品、果汁和液體飲料包裝已基本上都改為了無菌紙盒包裝。同時(shí)做到所有的產(chǎn)品垃圾和生活垃圾都消化于社會(huì)內(nèi)部或以對自然無害化的方式排出。對于產(chǎn)品消費(fèi)后產(chǎn)生的消費(fèi)垃圾，必須進(jìn)行處理，要么進(jìn)行回收利用，避免對自然資源的過度開發(fā)；要么進(jìn)行無害化處理，禁止造成對自然環(huán)境的進(jìn)一步破壞?？梢詫Ω鞣N生活垃圾實(shí)行嚴(yán)格的分類制度，即有利于回收垃圾中的可用資源，也有利于對垃圾進(jìn)行無害化處理。垃圾處理的費(fèi)用應(yīng)由生產(chǎn)者和消費(fèi)者共同承擔(dān)，可由社會(huì)或政府委托專業(yè)的企業(yè)集中處理。

（二）制定、執(zhí)行環(huán)境保護(hù)與治理的法律法規(guī)

1.及時(shí)發(fā)現(xiàn)某些法律尚且滯后或空白的領(lǐng)域，建立或調(diào)整相應(yīng)的法律，解決“法律不足”問題。首先，聯(lián)合國及各國政府應(yīng)制定相應(yīng)的法律來抵制全球范圍內(nèi)存在的生態(tài)侵略現(xiàn)象，維持整個(gè)生態(tài)圈的平等和諧。從生態(tài)平等角度分析，全球范圍內(nèi)存在的生態(tài)侵略也是目前發(fā)展中國家生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重受破壞的原因之一。目前，有些發(fā)達(dá)國家以開發(fā)、貿(mào)易之名，不耗費(fèi)一槍一彈，用金錢開路的方式對發(fā)展中國家進(jìn)行著赤裸裸的生態(tài)侵略。這種持久而廣泛的對發(fā)展中國家自然資源進(jìn)行的巧取豪奪，對發(fā)展中國家的生態(tài)環(huán)境來說，是一場災(zāi)難，其造成的創(chuàng)傷可能比一場明顯的戰(zhàn)爭更嚴(yán)重與持久。這種生產(chǎn)者或生產(chǎn)國把生產(chǎn)廢棄物和工業(yè)污染物直接向自然排放，或把它轉(zhuǎn)移到落后的第三世界國家的做法，對整個(gè)生態(tài)圈都是一種同樣的威脅。其實(shí)，地球生態(tài)系統(tǒng)是一個(gè)整體，一個(gè)國家的污染或把本國的污染轉(zhuǎn)嫁給其他國家，最終還是導(dǎo)致整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的損害，受報(bào)復(fù)和懲罰的還是整個(gè)地球上的人類。其次，應(yīng)從多方面制定相應(yīng)的法律，解決由于環(huán)境污染對人體健康造成的損害。目前很多發(fā)展中國家在污染對人體造成的損壞的賠償問題方面，在法律上還是滯后或是空白的。沒有法律的約束，企業(yè)就可以推諉責(zé)任，環(huán)保部門就可以不作為，當(dāng)事人的合法權(quán)益就無法得到保障。很多國家沒有成立權(quán)威的專門的環(huán)境醫(yī)學(xué)研究機(jī)構(gòu)對環(huán)境污染對人體健康進(jìn)行認(rèn)定。受科技和醫(yī)學(xué)發(fā)展的限制，一些污染和傷害之間的因果聯(lián)系無法揭示，導(dǎo)致有關(guān)部門對因果關(guān)系判定缺乏依據(jù)，使環(huán)境污染侵權(quán)訴訟陷入困境，一些顯而易見的污染受害者的合法權(quán)益得不到保障。由于環(huán)境污染而引起人體健康受到損害的情況和具體數(shù)據(jù)無法全面掌握，很難判定污染與健康損害之間的因果關(guān)系，也就很難提出具體有效的措施進(jìn)行應(yīng)對。一些國家法庭對受害原因的審判講究的是單一性、唯一性，但醫(yī)學(xué)上往往只能確定污染是一個(gè)人致癌的原因之一，因而使受害者權(quán)益的保護(hù)無法可依。因此，政府應(yīng)研究制定《環(huán)境損害賠償法》，結(jié)束“法律不足”問題。

2.在有法可依的領(lǐng)域，加強(qiáng)監(jiān)督力度，確保做到有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)。令人感到欣慰的是，中國目前正在完善環(huán)境管理制度方面進(jìn)行不懈的努力。政府已采納了法律界的一部分建議，已確立了相應(yīng)的法律來維護(hù)受害者的權(quán)益。民眾也被明確了一些他們本身擁有的權(quán)利。法律明確規(guī)定環(huán)保部門應(yīng)接受民眾的委托，給其如實(shí)提供相應(yīng)的檢測數(shù)據(jù)。可以說中國已基本上做到了有法可依了，但還沒有做到確保有法必依與執(zhí)法必嚴(yán)。新法實(shí)施多年以來，還有一些污染嚴(yán)重的地方反映仍未見有大動(dòng)作，漸成氣候的環(huán)境問責(zé)制度在一些領(lǐng)域也還處于停滯狀態(tài)。如果有法也沒依的話，那么有法也就沒有任何意義了。因此，政府部門一定要確保法律的徹底執(zhí)行，利用法律的強(qiáng)有力手段，保護(hù)和整治好人類賴以生存的生態(tài)環(huán)境。

三、經(jīng)濟(jì)手段是目前我國政府干預(yù)環(huán)境問題的有力補(bǔ)充

黨的“十八大”明確指出“建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的獎(jiǎng)懲機(jī)制”。體現(xiàn)了環(huán)境保護(hù)與治理中以經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的方式約束人們的生產(chǎn)生活行為的思想，使獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰并重、激勵(lì)與約束協(xié)同發(fā)展。目前，我國已形成三大環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段執(zhí)行部門：環(huán)保部門、產(chǎn)業(yè)部門、綜合管理部門?！碍h(huán)境經(jīng)濟(jì)手段涵蓋排污收費(fèi)、排污許可證交易、生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)、資源稅、財(cái)政補(bǔ)貼、廢物回收押金制度、污染責(zé)任保險(xiǎn)、污染賠償、罰款等多種方式。主要實(shí)行的環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段是征收稅費(fèi)?！?/p>

但目前中國的環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段還有很多不足之處，首先，環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段的實(shí)施面臨很大的困難。由于我國東中西部市場發(fā)育程度不同，而環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段在區(qū)域的實(shí)施往往依賴于市場的發(fā)育程度，于是，環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段在全國的實(shí)施就受到限制。此外，相應(yīng)的配套措施、技術(shù)保障也跟不上。其次，環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段沒有充分體現(xiàn)“環(huán)境成本”和“污染者原則”，目前我國的污染收費(fèi)、環(huán)境懲罰、環(huán)境稅等都無法體現(xiàn)環(huán)境價(jià)值。排污標(biāo)準(zhǔn)低，污染罰款低，導(dǎo)致污染成本低，因而對污染行為沒有約束力。生態(tài)補(bǔ)償政策尚未實(shí)質(zhì)性啟動(dòng)，生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)基金還未成立。因而，人們還存在“資源低價(jià)，環(huán)境無價(jià)”的思想。再次，目前我國環(huán)境管理主要依靠的是政府的規(guī)制手段，環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段還處于起步階段，地位還很薄弱，其研究和制定很不成熟。因?yàn)橐?guī)制手段能更明顯的發(fā)揮政府行政勢能的作用，對環(huán)境問題能起到更明顯的效果。而環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段相對于公眾參與手段、行政法規(guī)手段的優(yōu)勢表現(xiàn)在“成本有效性高、靈活性強(qiáng)、資源配置能力強(qiáng)，能充分調(diào)動(dòng)市場配置資源環(huán)境的作用，在減少環(huán)境管理成本的同時(shí)，促進(jìn)企業(yè)改進(jìn)技術(shù)和綠色轉(zhuǎn)型，提高企業(yè)競爭力”。所以，在那些市場條件已經(jīng)發(fā)育較成熟的發(fā)達(dá)國家，采用環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)與治理會(huì)取得比較好的效果?！暗瑫r(shí)，環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段的缺陷在于其對市場的完善程度提出了更高的要求，需要具備充分的市場條件才能發(fā)揮其作用?！币虼?，在我國現(xiàn)階段市場發(fā)育還很不成熟、還沒具備充分的條件的前提下，暫時(shí)還應(yīng)先著重選擇規(guī)制型手段，充分發(fā)揮其“法律效應(yīng)大、執(zhí)行力強(qiáng)”的特點(diǎn)，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和資源綜合利用。

總之，政府在生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與治理的干預(yù)中，應(yīng)將公眾參與手段、規(guī)制手段、經(jīng)濟(jì)手段三者協(xié)同驅(qū)動(dòng)，才能保障生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)現(xiàn)。

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