南非住房權(quán)的司法保障

唐一力

（中國(guó)政法大學(xué) 法學(xué)院，北京100000）

一、住房權(quán)的理論闡釋

很久以前，住房權(quán)開(kāi)始受到國(guó)際社會(huì)的關(guān)注，研究住房權(quán)的著作和論文層出不窮。近些年，隨著住房問(wèn)題不斷涌現(xiàn)，我國(guó)也引入這一概念。在英文中，通常以“the right to adequate housing”、“the right to housing”表示住房權(quán)。作為規(guī)制住房權(quán)最重要的國(guó)際公約之一，《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》結(jié)合世界各國(guó)家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政治制度、歷史文化背景和具體住房需求，對(duì)住房權(quán)作出定義。根據(jù)《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》以及在此基礎(chǔ)上制定的《第四號(hào)一般性意見(jiàn)：適當(dāng)住房權(quán)》，公民住房權(quán)指代以下內(nèi)容：首先，住房權(quán)包括法律保障使用權(quán)。所有房屋所有人都享有法律保障的使用權(quán)，即都不受政府和其他人騷擾、強(qiáng)制驅(qū)逐等威脅的權(quán)利。其次，住房機(jī)會(huì)。一方面，國(guó)家有義務(wù)為有權(quán)享有住房的人提供適當(dāng)住房。另一方面，國(guó)家要充分顧及弱勢(shì)群體的住房需求，對(duì)他們進(jìn)行傾斜保護(hù)。最終，保證每個(gè)公民能夠有尊嚴(yán)、和平地工作和生活。再次，提供公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施。除了鋼筋水泥結(jié)構(gòu)，住房周圍應(yīng)當(dāng)建立完善的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施，比如建造排水照明設(shè)施、建造取暖設(shè)施、提供垃圾處理服務(wù)等。第四，力所能及。這意味著，住房?jī)r(jià)格與家庭及個(gè)人收入相協(xié)調(diào)。國(guó)家需要采取措施，控制住房?jī)r(jià)格，補(bǔ)貼無(wú)力購(gòu)買低價(jià)房的低收入群體。此外，力所能力還指租戶能夠承擔(dān)租金，并且租金不能不合理增長(zhǎng)。第五，居住地點(diǎn)。住房應(yīng)該遠(yuǎn)離污染源頭或者受到污染的區(qū)域，應(yīng)當(dāng)靠近就學(xué)之地、就業(yè)之地和醫(yī)療資源集中，方便人們生活、工作。第六，樂(lè)舍安居。房屋應(yīng)該適合居住，居住空間足夠，房屋能夠確保居民不受病菌、潮濕、嚴(yán)寒、炎熱等自然威脅及人為危險(xiǎn)侵襲。最后，文化環(huán)境適當(dāng)。在發(fā)展現(xiàn)代化住房時(shí)，注意保留房屋的文化特色。建造住房應(yīng)當(dāng)體恤和尊重當(dāng)?shù)匚幕?。《?jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》和《第四號(hào)一般性意見(jiàn)：適當(dāng)住房權(quán)》的這一定義幾乎囊括現(xiàn)代社會(huì)對(duì)住房的所有要求，世界上許多國(guó)家和地區(qū)以為這一定義為基礎(chǔ)，定義住房權(quán)，規(guī)定判定住房權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)，制定和修改相關(guān)法律法規(guī)。

二、南非住房權(quán)司法保障的歷程

1994年南非民主政府建立之后，進(jìn)行政治和法律改革，廢除一直困擾南非的種族歧視制度和種族隔離制度。之后，1996年，南非頒布第一部民主憲法。因?yàn)樗鼛缀醣Ｗo(hù)所有公民政治權(quán)利以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利，所以人們將這部憲法稱為世界歷史上最受人欽佩的憲法。其中，最令人矚目的是關(guān)于住房權(quán)的規(guī)定。南非憲法第26條專門(mén)規(guī)定適足住房權(quán)。第26條第1款規(guī)定，所有人都享有獲得適當(dāng)住房的權(quán)利，這是住房權(quán)一般條款；根據(jù)第26條第2款，國(guó)家必須在可利用資源內(nèi)積極采取任何合理的立法以及其他措施，以逐步實(shí)現(xiàn)適足住房權(quán)，這一條款規(guī)定了國(guó)家的積極義務(wù)；第26條第3款指出，禁止將任何公民從其房屋中驅(qū)逐出去，在沒(méi)有獲得法院在考慮所有相關(guān)情況后頒發(fā)的法院命令前，任何人均無(wú)權(quán)破壞其他人房屋，這是國(guó)家消極義務(wù)條款。之后，根據(jù)憲法和國(guó)際條約的規(guī)定，南非制定了住房權(quán)法律、法規(guī)和政策，規(guī)劃保障公民住房權(quán)的長(zhǎng)期和短期計(jì)劃。如《規(guī)劃土地權(quán)法》保護(hù)土地占有者（包括法律意義上的所有權(quán)人和實(shí)際占有者）歸還土地訴求；《非正式土地權(quán)中期保護(hù)法》保護(hù)擁有非正式土地所有權(quán)的土地占有者；《房屋租賃法》保護(hù)住房占有者的住房權(quán)。這些住房權(quán)法律法規(guī)相互配合，極大提高南非邊緣化群體和弱勢(shì)群體的社會(huì)地位。

然而，無(wú)論住房理論多么完美，住房法律法規(guī)多么完善，都需要司法的最后保障，以實(shí)現(xiàn)立法目的。南非不僅建立完備的住房立法體系，而且建立環(huán)環(huán)相扣的司法制度，將住房權(quán)從紙面上搬到人們生活中。作為里程碑式的案件，格魯特布姆案開(kāi)啟住房權(quán)司法保障之路。之后，Modderklip Boerdery公司案、Joe Slovo社區(qū)案等則不斷完善住房權(quán)司法保障制度，制定許多住房權(quán)司法原則和規(guī)則，衍生諸多住房權(quán)判斷標(biāo)準(zhǔn)，最終形成極具公信力和執(zhí)行力的完善的司法體系。

格魯特布姆案是南非住房權(quán)首個(gè)案件。格魯特布姆太太等原告一直生活在西開(kāi)普省貧民窟的窩棚，其中有510名原告是兒童。窩棚區(qū)環(huán)境惡劣，不能通水通電，沒(méi)有排水系統(tǒng)和垃圾處理服務(wù)。迫于無(wú)奈，格太太等居民只能搬遷到附近計(jì)劃用來(lái)建造廉租房的私人土地上。居民的搬遷未得到許可，因此，土地所有者在1995年5月強(qiáng)制驅(qū)逐生活在私人土地上所有居民。之后，居民們暫時(shí)居住在體育場(chǎng)塑料擋板里，并向高等法院提訴。原告指出國(guó)家侵犯其由憲法第26條保護(hù)的住房權(quán)和第28條保護(hù)的兒童住房權(quán)，要求國(guó)家為他們提供適當(dāng)住房，讓他們有安生之地。憲法法院做出終審判決。2000年，憲法法院判決如下：一方面，政府違反消極住房義務(wù)。根據(jù)憲法規(guī)定，政府和開(kāi)發(fā)商驅(qū)逐居民之前，必須取得法院的驅(qū)逐命令。而且，在驅(qū)逐過(guò)程中，政府沒(méi)有及時(shí)通知居民、毀壞居民臨時(shí)住房和生活用品等行為違背人道主義精神。另一方面，法院認(rèn)為最低限度核心義務(wù)不適用于南非，政府不需要為居民提供立即的住房救濟(jì)。因?yàn)榉ㄔ簺](méi)有掌握充分的住房信息，而且南非存在巨大地區(qū)差異和城鄉(xiāng)差異，所以法院難以確定最低限度核心義務(wù)的具體內(nèi)容，最低限度核心義務(wù)不適用于南非政府，國(guó)家只負(fù)有在可利用資源內(nèi)逐漸實(shí)現(xiàn)住房權(quán)的義務(wù)。

隨著住房權(quán)保障的深入，人們意識(shí)到對(duì)抗只會(huì)激化矛盾，協(xié)商和溝通才能最終解決問(wèn)題。格魯特布姆案之后，協(xié)商逐漸取代對(duì)抗，成為保障住房權(quán)的主要方式。在Joe Slovo社區(qū)案中，法院運(yùn)用協(xié)商方式解決住房糾紛。該案是南非住房權(quán)司法保障走向成熟的重要標(biāo)志。格魯特布姆案發(fā)生后，為了改善公民居住環(huán)境，政府在全國(guó)興建非正式社區(qū)，頒布《開(kāi)辟新天地政策》。開(kāi)普敦市出臺(tái)《N2高速公路項(xiàng)目》便是該政策的重要組成部分。根據(jù)《N2高速公路項(xiàng)目》，Joe Slovo社區(qū)的4000多個(gè)家庭將統(tǒng)一搬遷到位于代爾夫特的臨時(shí)安置區(qū)。一開(kāi)始，為了順利開(kāi)展高速公路項(xiàng)目，市政府和開(kāi)發(fā)商承諾提供一定比例廉租房。然而，在計(jì)劃實(shí)施過(guò)程中，政府和開(kāi)發(fā)商一再食言，沒(méi)有預(yù)留所承諾的廉租房，只提供了所謂的保稅房，即居民向銀行抵押貸款，以市場(chǎng)價(jià)格購(gòu)買原居住地的住房。于是，居民發(fā)動(dòng)抗議，反對(duì)重建計(jì)劃，阻礙實(shí)施高速公路計(jì)劃。2009年9月，根據(jù)《禁止非法驅(qū)逐及違法占有土地法》，國(guó)家和開(kāi)發(fā)商向開(kāi)普高等法院申請(qǐng)禁制令，驅(qū)逐居民。高等法院判決居民非法占用土地，繼續(xù)實(shí)施高速公路計(jì)劃。居民不服，上訴到憲法法院。憲法法院作出以下判決。首先，法院否認(rèn)居民對(duì)土地的事實(shí)占有，認(rèn)定居民的占有是非法的、臨時(shí)的。其次，法院認(rèn)為即使居民占有土地是非法的，政府也應(yīng)當(dāng)與居民進(jìn)行有效協(xié)商。由于國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)家機(jī)關(guān)和開(kāi)發(fā)商溝通不充分，政府沒(méi)有充分履行此義務(wù)。最后，憲法法院命令政府和開(kāi)發(fā)商將驅(qū)逐標(biāo)準(zhǔn)以及協(xié)商程序公開(kāi)化、標(biāo)準(zhǔn)化、具體化。政府的驅(qū)逐應(yīng)當(dāng)符合以下事項(xiàng)。首先，至少預(yù)留70%安置房；其次，保證代爾夫特臨時(shí)住房的質(zhì)量；最后，政府和開(kāi)發(fā)商應(yīng)該與居民進(jìn)行持續(xù)有效的協(xié)商。協(xié)商的具體要求如下。第一，當(dāng)事人協(xié)商的內(nèi)容包括：搬遷的開(kāi)始日期，每一次搬遷的時(shí)間、條件和方式，安置居民時(shí)間表等。第二，法院保留管轄權(quán)。即當(dāng)事人必須報(bào)告協(xié)商結(jié)果，一旦法院發(fā)現(xiàn)不公平，有權(quán)直接涉入案件，救濟(jì)一方當(dāng)事人。第三，為了避免強(qiáng)勢(shì)方的暴力，雙方當(dāng)事人都應(yīng)該積極、有效地參加協(xié)商。

三、南非住房權(quán)司法保障基本理論

南非建立了以憲法為根本、以住房法律法規(guī)為主干、以住房計(jì)劃和住房政策為枝葉的立法體系，住房權(quán)司法制度則是立法體系的守護(hù)者和灌溉者。法院從住房權(quán)判例中不斷發(fā)掘各種成熟理論。其中，最令人矚目的是法院確立了合理性審查制度，發(fā)展出新的救濟(jì)方式。

格魯特布姆案首次引入合理性審查，合理性審查是南非法院判定住房權(quán)的主要方式。傳統(tǒng)法理認(rèn)為，配置資源和選擇政策是立法機(jī)關(guān)及行政機(jī)關(guān)的職責(zé)，法院只有權(quán)審查它們所采取的方法是否合理。憲法第26條第2款明確規(guī)定，國(guó)家必須在可利用資源內(nèi)積極采取任何合理的立法以及其他措施，以逐步實(shí)現(xiàn)適足住房權(quán)。因此，法院有權(quán)審查政府的住房措施和住房行為是否合理。合理性審的內(nèi)涵是，在審查政府住房行為是否合理時(shí)，不以最有利或者最合適為標(biāo)準(zhǔn)，而以是否考慮公共利益、是否考慮窮人特殊需求為準(zhǔn)則。合理性審查具體審查一下幾個(gè)方面。首先，立法和行政機(jī)關(guān)是否最大限度運(yùn)用可利用資源，制定法律、法規(guī)和政策，以逐步實(shí)現(xiàn)公民住房權(quán)。其次，住房法律法規(guī)和政策是否全面、平衡、靈活、透明。再次，住房法律法規(guī)和政策是否具有包容性，是否顧及公共利益及所有社會(huì)階層的利益。第四，政府是否為法律法規(guī)和政策的實(shí)施提供充足的人力和物力。最后，政府是否針對(duì)最急需住房者制定全面而具體的短期、中期以及長(zhǎng)期住房計(jì)劃。

雖然法院審判能直接、有效地解決住房權(quán)糾紛，但是這意味著法院直接插手立法和行政事務(wù)，違背三權(quán)分立原則。因此，南非法院發(fā)展出諸多新型糾紛解決方式。通常，法院判決只關(guān)涉程序問(wèn)題，而回避實(shí)質(zhì)問(wèn)題，比如拒絕認(rèn)定當(dāng)事人涉及住房的權(quán)利和義務(wù)，拒絕監(jiān)督判決有效執(zhí)行。這意味著，居民勝訴后，還面臨許多判決執(zhí)行問(wèn)題，法院的保守引起人們強(qiáng)烈不滿。法院努力發(fā)展新型糾紛解決機(jī)制——協(xié)商方式。在適用協(xié)商的案件中，法院要求當(dāng)事人根據(jù)憲法價(jià)值、法律法規(guī)規(guī)定進(jìn)行持續(xù)有效協(xié)商，努力減少雙方分歧，解決住房糾紛。協(xié)商完成后，當(dāng)事人雙方有義務(wù)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)提交宣誓書(shū)，報(bào)告談判過(guò)程、談判情況和談判結(jié)果。這種方式有利于保障各方利益。首先，通過(guò)協(xié)商，法院避免審判的尷尬。既保障公民的權(quán)利，又不違背三權(quán)分立原則，而且增強(qiáng)判決的執(zhí)行力。表面上，法院只指導(dǎo)雙方協(xié)商，不處理具體事務(wù)；實(shí)質(zhì)上，法院通過(guò)協(xié)商方式選擇權(quán)、宣誓書(shū)審查權(quán)、案件管轄權(quán)等方式掌握更多主動(dòng)權(quán)。其次，協(xié)商結(jié)果更加符合居民利益。每個(gè)人都是自己利益的最好判斷者。通過(guò)協(xié)商，居民不僅能夠平等、自由、暢通地表達(dá)觀點(diǎn)和看法，而且能夠借助集體力量與政府和開(kāi)發(fā)商進(jìn)行討價(jià)還價(jià)。最后，協(xié)商方式也符合政府和開(kāi)發(fā)商的利益。通過(guò)協(xié)商，政府能夠與公民進(jìn)行直接的溝通。有利于政府準(zhǔn)確、充分地公開(kāi)信息，減少政府與居民間的不理解、不信任和摩擦。

在1994年之前，種族隔離和社會(huì)不平等充斥著南非。那時(shí)，白種人獲取各種經(jīng)濟(jì)、政治和軍事特權(quán)，剝奪黑人的廉價(jià)勞動(dòng)力，獨(dú)占南非的城鎮(zhèn)地區(qū)。而黑人的住房條件令人堪憂。根據(jù)《原住民信托土地法》和《原住民土地法》的規(guī)定，黑人只能合法占有黑人家園的土地，在黑人家園外擁有和占有土地是非法的。據(jù)統(tǒng)計(jì)，黑人只能占有南非13%的土地。種族隔離制度下的嚴(yán)重不平等引發(fā)了南非的住房危機(jī)。窮人的生活區(qū)域中公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施不完善，非法占用土地的居民常常受到政府及開(kāi)發(fā)商的驅(qū)逐。1994年之后，南非發(fā)生翻天覆地的變化。民主政府建立以后，南非改革政治和法律制度，開(kāi)始住房權(quán)保障進(jìn)程。短短20年時(shí)間，南非社會(huì)發(fā)生翻天覆地的變化。南非建立較為完備的立法制度和司法制度，住房水平得到提高，人們的居住條件得到改善。享有適足住房是維持人們生活、維護(hù)人們尊嚴(yán)的重要環(huán)節(jié)?，F(xiàn)代社會(huì)中，人們對(duì)住房的需要不斷增多，國(guó)家承擔(dān)的住房義務(wù)不斷提高，因此南非住房權(quán)保障的經(jīng)驗(yàn)值得其他國(guó)家和地區(qū)學(xué)習(xí)。

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