強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金管理存在問題及改善建議

李林雙

（大理州動(dòng)物疫病預(yù)防控制中心，云南 大理 671000）

近年來，中央、省先后出臺(tái)了一系列的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策,不斷加大對(duì)“三農(nóng)”工作資金投入，有力促進(jìn)了農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村富裕。這些資金對(duì)推動(dòng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、構(gòu)建和諧社會(huì)發(fā)揮了重要作用。但近年來，強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金使用不規(guī)范、監(jiān)管不到位、資金使用管理使用混亂、效益低下。甚至存在虛報(bào)套取、截留、挪用、貪污強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金現(xiàn)象，嚴(yán)重干擾了國(guó)家強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策的落實(shí)，極大地侵害了農(nóng)民群眾利益，嚴(yán)重影響了黨和政府惠農(nóng)政策作用的發(fā)揮。因此，如何加強(qiáng)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金的監(jiān)管，是各級(jí)各部門亟待認(rèn)真加以研究的問題。

1 強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金特點(diǎn)

1.1 資金種類多

1）支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類資金。主要是用于小型農(nóng)田水利建設(shè)、農(nóng)村能源建設(shè)、農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)、農(nóng)村公路建設(shè)、土地整理與耕地保護(hù)等資金。

2）涉農(nóng)補(bǔ)貼類資金。主要是糧食直補(bǔ)和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼、畜牧良種補(bǔ)貼、重大動(dòng)物疫病強(qiáng)制免疫與撲殺補(bǔ)助、退耕還林補(bǔ)助、生態(tài)公益林補(bǔ)償、林業(yè)生態(tài)建設(shè)資金。

3）支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展和社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)類資金。主要是支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)業(yè)科技、科普惠農(nóng)、萬村千鄉(xiāng)市場(chǎng)工程建設(shè)、新農(nóng)村現(xiàn)代物流網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等資金。

4）農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)和農(nóng)村綜合改革類資金。主要有關(guān)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)資金和“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)等資金。

5）農(nóng)業(yè)防災(zāi)救災(zāi)類資金。主要是防汛抗旱補(bǔ)助、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)救災(zāi)資金、救濟(jì)資金、地質(zhì)災(zāi)害防治資金等。

6）支持農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展類資金。主要是農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障、農(nóng)村中小學(xué)校舍建設(shè)、農(nóng)村公共文化體系建設(shè)、村級(jí)公共文化服務(wù)中心建設(shè)、計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)扶助、農(nóng)民體育健身工程建設(shè)、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)、農(nóng)村低保、新型農(nóng)村合作醫(yī)療補(bǔ)助、農(nóng)村醫(yī)療救助、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)、基本公共衛(wèi)生服務(wù)、農(nóng)村“五保”供養(yǎng)和敬老院改擴(kuò)建、農(nóng)村安居工程建設(shè)、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)、民政專項(xiàng)救助、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)。

7）財(cái)政扶貧開發(fā)類資金。主要是各級(jí)財(cái)政部門安排用于扶貧開發(fā)的資金。

1.2 強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金來源部門多

強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策涉及到財(cái)政、發(fā)展改革、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、國(guó)土資源、扶貧、人力資源和社會(huì)保障、衛(wèi)生、民政、文化、交通、教育、水產(chǎn)畜牧獸醫(yī)、農(nóng)機(jī)、糧食、水庫移民、人口計(jì)生等部門，資金來源部門多。

1.3 強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金投向分散

強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金投向地域廣，投向行業(yè)多、投向?qū)ο笥屑w經(jīng)濟(jì)組織、專業(yè)合作組織、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大戶、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和個(gè)體。

1.4 強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)財(cái)政資金撥款涉及的層級(jí)多

除橫向?qū)蛹?jí)財(cái)政部門向職能各部門撥款外，縱向?qū)蛹?jí)撥款從省→州→縣→鄉(xiāng)→村→組→農(nóng)戶。

1.5 強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金投放時(shí)間跨度大

除部分資金直接發(fā)放到農(nóng)戶外，有的項(xiàng)目從立項(xiàng)到項(xiàng)目實(shí)施結(jié)束具有一定時(shí)間跨度。

2 強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金管理中存在問題

1）強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金特點(diǎn)決定監(jiān)督和管理工作難度大，監(jiān)管難以到位。由于資金種類多、來源部門多、投向分散，撥款層級(jí)多，時(shí)間跨度大，而各職能部門協(xié)調(diào)配合差，資金監(jiān)督和管理難度大，監(jiān)管難以到位。存在強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金使用不規(guī)范，資金使用效益低下，甚至存在虛報(bào)套取、截留、挪用、貪污強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金現(xiàn)象。

2）強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金撥款流程不規(guī)范，不利于資金監(jiān)督和管理。目前資金撥款流程有直接撥款、報(bào)賬、代發(fā)等，強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金撥款層級(jí)多，流程不規(guī)范，不利于強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金的管理。

3）強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金不專戶核算，資金合理性難以評(píng)價(jià)。目前大多數(shù)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體財(cái)務(wù)代理機(jī)構(gòu)沒有將強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金專戶核算，而是同村、社集體財(cái)務(wù)混淆，賬目、資金收支結(jié)余情況難以明晰反映，資金真實(shí)性、合理性難以評(píng)判。

4）強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金使用無計(jì)劃性。多數(shù)資金在投放、使用上沒有計(jì)劃性，特別是資金使用上沒有計(jì)劃性比較突出，撥款單位為圖省事，將應(yīng)按項(xiàng)目工程或工作進(jìn)度分期撥付的資金一次撥付，資金撥付后又缺乏相應(yīng)的資金監(jiān)管措施，造成項(xiàng)目資金使用無計(jì)劃性。大部分強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)工程資金使用前松后緊，有的工程未完工而資金已使用完，出現(xiàn)“半截子”工程、爛尾工程，資金沒有發(fā)揮應(yīng)有的效益。

5）強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金缺乏全程監(jiān)督。一是各級(jí)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金項(xiàng)目主管部門沒有建立起按各自職責(zé)負(fù)責(zé)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)項(xiàng)目的立項(xiàng)申請(qǐng)、評(píng)審、組織實(shí)施、檢查驗(yàn)收等管理工作機(jī)制，沒有按照“誰主管、誰負(fù)責(zé)”的原則建立長(zhǎng)效監(jiān)管；二是強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金主管部門強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金的申報(bào)、分配，與財(cái)政部門資金的撥付和監(jiān)督檢查相脫節(jié)；三是各級(jí)審計(jì)和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和主管部門對(duì)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金的管理使用進(jìn)行聯(lián)動(dòng)監(jiān)督檢查機(jī)制未建立；四是各級(jí)人民政府對(duì)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金監(jiān)管工作的領(lǐng)導(dǎo)不到位，沒有及時(shí)研究解決資金分配、管理、使用中的具體事項(xiàng)。

3 農(nóng)村強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金管理強(qiáng)化建議

1）深化資金管理體制機(jī)制創(chuàng)新。完善預(yù)算執(zhí)行管理機(jī)制，各級(jí)財(cái)政對(duì)政府各職能部門強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)項(xiàng)目資金，要加強(qiáng)管理和監(jiān)督。完善轉(zhuǎn)移支付制度，解決資金撥款層級(jí)多問題。規(guī)范撥款流程，對(duì)由村、社實(shí)施的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)項(xiàng)目，實(shí)行財(cái)政專戶到鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體財(cái)務(wù)代理機(jī)構(gòu)“一線式結(jié)算”；對(duì)直接撥付到農(nóng)戶的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金由信用社“一折通”發(fā)放。創(chuàng)新強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)項(xiàng)目資金管理機(jī)制，建立項(xiàng)目立項(xiàng)、評(píng)審和項(xiàng)目招投標(biāo)制度，實(shí)行項(xiàng)目資金績(jī)效考核制度。加強(qiáng)對(duì)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金監(jiān)管工作的領(lǐng)導(dǎo)，研究解決資金分配、管理、使用中存在的問題，健全各級(jí)政府財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制，推動(dòng)資金和項(xiàng)目審批權(quán)限下放。加大推進(jìn)信息公開力度，提高政策執(zhí)行透明度。

2）加強(qiáng)資金管理制度建設(shè)。建立健全強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金統(tǒng)一管理制度，對(duì)撥付給鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、社集體項(xiàng)目資金，全部由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體財(cái)務(wù)委托代理機(jī)構(gòu)與各級(jí)財(cái)政部門和各政府職能部門統(tǒng)一辦理撥款手續(xù)，資金統(tǒng)一管理、專戶核算。嚴(yán)格報(bào)賬手續(xù)，規(guī)范報(bào)賬程序，完善報(bào)賬資料，加強(qiáng)會(huì)計(jì)核算與監(jiān)督。要進(jìn)一步完善“一卡（折）通”發(fā)放方式，保證涉農(nóng)補(bǔ)貼資金及時(shí)、安全、足額到位。同時(shí)統(tǒng)一各部門補(bǔ)貼發(fā)放，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)貼資金由財(cái)政部門“一個(gè)漏斗”向農(nóng)民發(fā)放，避免出現(xiàn)多卡發(fā)放的問題，提高工作效率。

3）深入推進(jìn)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金整合工作。建立健全強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金整合和統(tǒng)籌制度，解決強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金來源部門多，投向分散問題，加強(qiáng)相關(guān)政策和資金的銜接配合，建立完善的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金整合的有效機(jī)制。圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、重點(diǎn)項(xiàng)目和優(yōu)勢(shì)區(qū)域，以科學(xué)規(guī)劃為引導(dǎo)，以重大支農(nóng)專項(xiàng)為平臺(tái)推進(jìn)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金整合。堅(jiān)持以縣級(jí)為平臺(tái)的資金整合模式，完善縣級(jí)資金整合績(jī)效考評(píng)制度，從制度設(shè)計(jì)上促進(jìn)形成縣級(jí)資金整合的內(nèi)在機(jī)制和動(dòng)力。

4）建立強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策的宣傳機(jī)制。要加強(qiáng)對(duì)涉及強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金主管部門黨員干部的宣傳教育，將強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策教育納入廉政教育并進(jìn)行考評(píng)，保證黨員干部強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策理論的學(xué)習(xí)效果，提高政策觀念和政策水平。要通過各種政策宣傳手段，加強(qiáng)對(duì)政策受益主體即廣大群眾的政策宣傳，使黨的各項(xiàng)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策深入人心，真正讓廣大農(nóng)民群眾了解政策、掌握政策、運(yùn)用政策。

5）實(shí)行責(zé)任追究制度。各級(jí)財(cái)政部門和強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金主管部門的主要領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)對(duì)資金的管理、監(jiān)督和使用，負(fù)有主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。各級(jí)各部門在分配強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金時(shí)，要切實(shí)按照部門預(yù)算管理和專項(xiàng)資金管理的有關(guān)規(guī)定，堅(jiān)持公開、公平、公正原則，確保資金分配合理、透明、高效。對(duì)工作不實(shí)，底子不清，暗箱操作，監(jiān)管不力，滯留、截留、挪用、騙取資金等行為，要嚴(yán)格追究直接責(zé)任人和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任；涉嫌犯罪的，依法移送司法機(jī)關(guān)處理。

6）進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)督體系。建立多部門協(xié)調(diào)配合機(jī)制，紀(jì)檢監(jiān)察、財(cái)政、審計(jì)、物價(jià)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等相關(guān)單位不僅承擔(dān)相應(yīng)管理監(jiān)督職責(zé)，還要相互協(xié)調(diào)配合開展聯(lián)合檢查工作，對(duì)各級(jí)各部門強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策和資金情況開展定期或不定期專項(xiàng)檢查。建立事前、事中、事后檢查制度，通過網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊、報(bào)紙、廣播、電視、電子政務(wù)平臺(tái)等媒體宣傳和監(jiān)督，形成一體化監(jiān)督體系。