拾遺補闕：生態(tài)文明視野下的地方政府經(jīng)濟管理職能定位

曹 武

一百多年前，狄更斯在《雙城記》開頭寫道：“這是最好的時代，這是最壞的時代；這是智慧的時代，這是愚蠢的時代；……這是希望之春，這是失望之冬……”這些話在今天依然閃爍著智慧之光。在這個時代，工業(yè)文明得到了極大的發(fā)展，各種物質(zhì)資料相當(dāng)豐富，可以說是處于最好的時代了。但是，伴隨著工業(yè)文明的卻是各種生態(tài)災(zāi)難、環(huán)境污染等。從這個意義上說，這也是個最壞的時代。工業(yè)文明誕生的智慧之花，卻結(jié)出了愚蠢之果。但是在“失望之冬”還沒有降臨時，人們依然看到了“希望之春”，那就是生態(tài)文明時代的來臨。生態(tài)文明是人類社會發(fā)展的一種高級文明形式，是反思工業(yè)文明后的理性選擇。在考察生態(tài)文明時代政府，尤其是地方政府的經(jīng)濟管理職能之前，先來了解一下中央政府層面的生態(tài)文明理念的演變脈絡(luò)，這將有助于我們更進一步地考察在生態(tài)文明視野下的地方政府經(jīng)濟管理職能的缺失與不足，才能夠有針對性地拾遺補闕，做好地方政府經(jīng)濟管理職能的定位。

一、生態(tài)文明理念演變脈絡(luò)

黨和中央政府的生態(tài)文明理念經(jīng)歷了一個不斷深化、提升的發(fā)展過程。[1]生態(tài)文明理念是同和諧理論分不開的，可以說是源于和諧社會理論的。2002年11月8日，中共十六大召開，會上提出了建設(shè)更加和諧的社會的使命。十六屆四中全會又提出了“構(gòu)建社會主義和諧社會”的綱領(lǐng)。2005年2月20日，胡錦濤在中央黨校的研究，進一步強調(diào)了社會主義和諧社會的思想，并且提出了“人與自然和諧相處”的理念。這已經(jīng)有生態(tài)文明理念的雛形了。2005年9月15日，胡錦濤在聯(lián)合國成立60周年大會的演講中，鮮明地提出了建設(shè)“和諧世界”的理念。從和諧社會到和諧世界，是和諧理念的升華，這已經(jīng)觸及了生態(tài)文明的理念。2007年10月15日，黨的十七大報告正式提出“生態(tài)文明”思想，但主要還是側(cè)重于節(jié)約資源與生態(tài)環(huán)境保護方面。2007年12月17日，在十七大精神研討會上，胡錦濤進一步把生態(tài)文明具象化，即建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好性社會。2008年1月29日，胡錦濤在有關(guān)全面建設(shè)小康社會的奮斗目標(biāo)的研討會上，強調(diào)指出要著力建設(shè)生態(tài)文明，這也是全面建設(shè)小康社會的新要求之一。同年8月，胡錦濤從戰(zhàn)略高度談到生態(tài)文明建設(shè)，并且以全球化視野來暢談生態(tài)文明建設(shè)。十七屆四中全會上，把生態(tài)文明建設(shè)上升為戰(zhàn)略高度，與原來的“五大建設(shè)”（即經(jīng)濟、政治、文化、社會和黨的建設(shè)）并舉，形成新的“六大建設(shè)”。2008年11月8日，胡錦濤在黨的十八大報告中，專辟一章論述“大力推進生態(tài)文明建設(shè)”，并且把生態(tài)文明建設(shè)寫入黨的綱領(lǐng)性文件《黨章》。至此，黨和政府的生態(tài)文明理念一步步走向完善和成熟。

理念固然重要，但是最根本的是要把理念付諸實施，并且在實施中不變形、不走樣。中央層面的理念最終都要地方來落實。從2002年的十六大到現(xiàn)在的10年間，有關(guān)生態(tài)文明理念的研討很多，取得的成果也相當(dāng)豐富。而且一些地方政府也在踐行著生態(tài)文明理念。比如浙江安吉，以打造“中國最美鄉(xiāng)村”為契機，積極構(gòu)建生態(tài)型政府、生態(tài)型社會、生態(tài)型新農(nóng)村，而且收效十分顯著。[2]但是，更多的地方政府在這方面做得還很不到位，它們奉行的是研討我做、實施不理的姿態(tài)。再具體到經(jīng)濟管理職能方面，地方政府為了各自的眼前利益和政績，理念依然停留在工業(yè)文明時代，置生態(tài)環(huán)境于不顧，結(jié)果是經(jīng)濟的數(shù)量有突破，但經(jīng)濟的質(zhì)量卻明顯下降。當(dāng)然，在工業(yè)文明向生態(tài)文明過渡的時代，在物資資料還未極大豐富的情況下，社會進步、人民生活富裕還需要經(jīng)濟的發(fā)展。但是，在這個過渡的時代，經(jīng)濟社會更需要的是可持續(xù)的發(fā)展。因此，地方政府要做好自身的職能定位，才能夠使“智慧之花”不會結(jié)出“愚蠢之果”。以生態(tài)文明視角觀之，地方政府在經(jīng)濟管理職能方面需要“補位”，有待拾遺補闕。下面文章就從“拾遺”“補闕”兩方面，對地方政府經(jīng)濟管理職能的地位進行論述。

二、拾遺：從環(huán)保職能看地方政府經(jīng)濟管理職能的完善

所謂“拾遺”，是指把以前遺漏的再揀起來。就地方政府經(jīng)濟管理職能而言，就是地方政府本身應(yīng)有的職能因為某些原因而沒有履行，需要重新進行定位，或者是原有的職能雖然履行了，但是做得不夠，弱化了，現(xiàn)在需要對相關(guān)職能進一步地強化。從生態(tài)文明視角看，地方政府與經(jīng)濟管理相關(guān)的職能中，最應(yīng)該強化的就是環(huán)境保護功能。

改革開放以來，我國經(jīng)濟一直在飛速發(fā)展。我國經(jīng)濟在高速發(fā)展的同時，也帶來了對環(huán)境的重大破壞，一些次生生態(tài)災(zāi)難也不斷增多。比較典型的是“陜西鳳翔血鉛事件”。鳳翔縣是典型的財政窮縣，縣政府靠招商引資完成工業(yè)化的轉(zhuǎn)型，而其中東嶺冶煉公司（以下簡稱東嶺）就是縣里的支柱企業(yè)。因此，東嶺的興衰直接關(guān)系著鳳翔縣政府的切身利益。雖然東嶺曾提供《環(huán)境影響報告書》，提出安全防護距離，并且同當(dāng)?shù)乜h政府、鎮(zhèn)政府達成協(xié)議。但是因為各種原因，一直沒有落實。同時，當(dāng)?shù)氐沫h(huán)保部門也認定東嶺的“三廢”排放符合國家標(biāo)準。因此，在當(dāng)?shù)卣?、環(huán)保部門、東嶺三方不作為的情況下，600多名孩子血鉛嚴重超標(biāo)。這是一起嚴重的生態(tài)災(zāi)難。災(zāi)難發(fā)生后，當(dāng)?shù)卣m然采取了一定的措施，來減輕生態(tài)災(zāi)難帶來的損失，但是在短期內(nèi)是無法完全治理的。

一般而言，企業(yè)的目標(biāo)是追逐最大化的利潤,但往往帶來了經(jīng)濟的外部性，即環(huán)境污染和生態(tài)破壞；地方政府除了要發(fā)展經(jīng)濟，還要為公眾提供公共物品，比如生態(tài)安全等。但是，大部分地方政府在經(jīng)濟發(fā)展模式上并沒有擺脫GDP至上模式。一些地方政府，為了追逐短期內(nèi)的GDP飛躍，不惜以犧牲自然環(huán)境、子孫后代的福祉為代價。當(dāng)發(fā)生環(huán)境污染和生態(tài)災(zāi)難后，地方政府只是被動地應(yīng)對，“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，不去整體考慮，因而地方政府的經(jīng)濟管理職能還未生態(tài)化，這種管理模式必然導(dǎo)致資源浪費和環(huán)境的進一步惡化，同時也造成高昂的行政成本。而GDP至上以及政府和企業(yè)之間的非良性互動，助長了對環(huán)境的破壞，進入了惡性循環(huán)。此外，企業(yè)為了獲得更高的利潤，不愿意采取更好的技術(shù)設(shè)備來減低污染。加之社會普遍存在綠色技術(shù)壁壘，使得一些具有生態(tài)效應(yīng)的綠色技術(shù)無法得到應(yīng)用，從而遲滯了工業(yè)綠色化進程。[3]

從上面的論述可以看出，治理生態(tài)環(huán)境問題，是一個系統(tǒng)問題，它牽涉到地方政府及其職能部門、支柱企業(yè)、社會公眾等多個方面。而生態(tài)治理的效果好與壞，直接與地方政府對環(huán)境保護職能的履行強弱相關(guān)聯(lián)。因此，如果要徹底改變這種境況，必須要對地方政府的環(huán)境保護職能進行規(guī)范。

第一，完善環(huán)保立法，保障環(huán)保工作有法可依。環(huán)保法規(guī)除對地方政府環(huán)保責(zé)任做原則性規(guī)定外，須對其履行環(huán)保責(zé)任的獎懲做出具體規(guī)定，并與之政績評估掛鉤，從而真正起到規(guī)范和約束地方政府的作用。

第二，可考慮使地方環(huán)保部門獨立化，不受地方政府的干預(yù)，從而能夠真正發(fā)揮環(huán)保部門的職能。當(dāng)前我國的地方環(huán)保部門是地方政府的一個職能部門，人事、財政都受制于地方政府，因而在履行環(huán)境評估、排污糾察等職能時顯得力不從心。因此，把環(huán)保部門獨立出來，直接受上級環(huán)保部門垂直領(lǐng)導(dǎo)，不受地方政府干預(yù)，真正發(fā)揮環(huán)保部門的職能。對于環(huán)評不達標(biāo)的企業(yè)，要堅決進行限期整改，整改不達標(biāo)的企業(yè)，要堅決關(guān)停。只有這樣，才能給企業(yè)以壓力，促使它們走工業(yè)綠色化道路。

第三，發(fā)揮公眾環(huán)保監(jiān)督功能。公眾是優(yōu)美生態(tài)的直接受益者，因而，在進行環(huán)境保護工作中，公眾應(yīng)該是最積極的角色。依據(jù)《政府信息公開條例》相關(guān)規(guī)定，環(huán)境保護信息公開是政府信息公開重點之一。公眾能及時了解環(huán)境狀況及污染企業(yè)的信息，是發(fā)揮公眾環(huán)保監(jiān)督功能的前提。公眾通過向環(huán)保部門反饋信息，或者引導(dǎo)媒體對污染情況進行曝光，引發(fā)社會關(guān)注，對地方政府施以壓力，從而使得地方政府能夠把環(huán)境保護作為自己的基本職能認真履行。

三、補闕：從制度建設(shè)看地方政府經(jīng)濟管理職能的轉(zhuǎn)變

所謂“補闕”，是指填補缺漏，匡正失誤。這里“闕”指的就是政府的“缺位”與“越位”。[4]就地方政府經(jīng)濟管理職能而言，也有兩方面的內(nèi)涵：一是地方政府原來沒有相關(guān)職能，但是在生態(tài)文明時代，需要履行的職能；二是地方政府本來也有相關(guān)職能，但是超越了職能本身的范圍，“過”了，需要把它扭轉(zhuǎn)過來，回歸到正常的職能范圍。有學(xué)者把地方政府與企業(yè)的關(guān)系比作總公司與子公司的關(guān)系，并且以珠江三角洲地方政府為對象，指出地方這種“母”與“子”的關(guān)系往往具有超強的合法性和權(quán)威性，能夠有助于地方經(jīng)濟的起飛和發(fā)展。[5]但是建立在威權(quán)體制下的這種發(fā)展，往往是不可持續(xù)的，也是不符合生態(tài)文明發(fā)展要求的。也有學(xué)者指出，我國地方政府經(jīng)濟管理職能方面存在職能過多和權(quán)力過大的問題。[6]由于職能過多，權(quán)力過大，為地方政府利用權(quán)力尋租、進行權(quán)錢交易等創(chuàng)造了溫床。因此，以生態(tài)文明視角觀之，地方政府經(jīng)濟管理體制機制亟須轉(zhuǎn)變。

（一）借鑒國際機制，構(gòu)建有效的環(huán)境保護機制

新時期以來，全球變暖一直是科學(xué)家和各國都極為關(guān)注的現(xiàn)象。為了促進全球溫室氣體減排，減少二氧化碳排放，國際社會達成“碳交易”機制。其實，我們可以借鑒“碳交易”機制的相關(guān)原理，構(gòu)建地方政府的環(huán)境保護機制——排污權(quán)交易制度，主要目標(biāo)是總量控制。[7]

第一，以國家立法、地方立規(guī)的形式，把排污權(quán)交易機制法律化。各地方政府以法律形式核定各區(qū)域的排污總量，規(guī)范初始排污權(quán)的分配，規(guī)定排污權(quán)交易的市場、模式、價格、支付形式等。通過國家、地方各層面的強制推行，使得排污權(quán)交易制度能夠?qū)Νh(huán)境保護起到調(diào)控作用。

第二，各地方政府對排污權(quán)進行梯級調(diào)控，解決產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化的技術(shù)難題。[8]各地方政府根據(jù)各區(qū)域的具體情況，設(shè)定排污總量閾值。對企業(yè)而言，超過閾值就要面臨被征收懲罰性的排污稅；而未超閾值，則可以在稅收、融資等方面享受優(yōu)惠，甚至可以獲得“返稅”等來自地方政府的獎勵。這樣有助于企業(yè)生產(chǎn)的生態(tài)化調(diào)整，即企業(yè)自身會積極進行技術(shù)改造，從而使每年的排污總量盡量控制在閾值以內(nèi)，逐漸使使企業(yè)生產(chǎn)生態(tài)化。通過樹立典型企業(yè)，使得整個社會都能形成這樣的意識，從而能夠穩(wěn)步推進工業(yè)綠色化進程。

第三，在執(zhí)行排污權(quán)交易制度過程中，要防止地方政府的權(quán)力尋租。解決的方式，就是改變地方政府的績效考核方式。這一點在后面有論述，在此不贅述。

（二）建立以“綠色GDP”為核心的政績考核體系

之所以要構(gòu)建新的政績考核體系，是因為這一點涉及地方政府“補缺”的第二條內(nèi)涵，即因“越位”而要“正位”。楊馭越博士專門就鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的這種“越位”進行了論述。楊馭越博士指出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大搞政績工程，比如利用公權(quán)力搞表面的村容整潔建設(shè)，或者不做環(huán)評就盲目招商引資上項目，雖然GDP得到了增長，但給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的生態(tài)環(huán)境帶來極大的甚至是不可逆轉(zhuǎn)的損害。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)直接影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員的“政績”，因此突出GDP增長就為他們進行權(quán)力尋租找到了理由。[9]這是以GDP為考核指標(biāo)帶來的后果。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如此，其他地方政府也存在類似的情況。因此，要根本改變這種現(xiàn)狀，必須改變以GDP為核心的政績評價體系，而代之以“綠色GDP”為核心的政績考核體系。[10]將綠色GDP納入政府官員考核體系,實行綠色問責(zé)制,這是改變地方政府官員只要GDP不要環(huán)境的思想的最佳途徑，也是強化官員環(huán)保責(zé)任的最好方式。

對于那些以發(fā)展生態(tài)功能區(qū)為主的地方，甚至可以考慮不考核GDP，而代之以可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境指標(biāo)。這是有先例的。青海省的“三江源”地區(qū)就改變原有的考核方式，把以維護當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境作為戰(zhàn)略大局，構(gòu)建生態(tài)功能區(qū)。如此，地方政府才有積極性，主動地保護生態(tài)環(huán)境。隨著生態(tài)文明理念深入人心，這種生態(tài)功能區(qū)將會越來越多，那么以“綠色GDP”為核心的政績考核體系將會帶來良性循環(huán)：“綠色GDP”越高，地方政府的政績越好，地方的生態(tài)環(huán)境越好，進而造就更高的“綠色 GDP”。

四、小結(jié)

生態(tài)文明是人類社會文明的最高形式。以生態(tài)文明視角視之，地方政府的經(jīng)濟管理職能，除了要做好上述的“拾遺補闕”之外，還要對地方政府本身進行改變。一是改變政府的績效評估體系，并將生態(tài)績效納入考核，從而使之能全面反映生態(tài)效益在經(jīng)濟總體效益中的分量。這也是我們黨和政府重視構(gòu)建“人與自然和諧發(fā)展”的“生態(tài)型政府”的目標(biāo)。雖然這一目標(biāo)艱巨，實施起來也很艱難，但是“千里之行，始于足下”，只要每個地方政府都能堅定這個目標(biāo)，真正把“構(gòu)建生態(tài)型政府”落到實處，從長遠目標(biāo)和利益出發(fā)，那么最終建成的小康社會將是一個人、自然與社會和諧共生的生態(tài)型社會。

［1］余杰.生態(tài)文明概論[M].南昌：江西人民出版社，2013.

［2］王旭烽，任重，周新華.中國最美鄉(xiāng)村調(diào)查[M].南昌：江西人民出版社，2013.

［3］林紓.芻議生態(tài)文明視野下的政府管理創(chuàng)新[J].福建論壇（人文社會科學(xué)版），2011,（5）.

［4］袁雪飛.優(yōu)化地方政府經(jīng)濟職能的思考——由江蘇“鐵本”事件引起[J].探索，2005,（1）.

［5］楊明.珠江三角洲地方政府經(jīng)濟管理只能轉(zhuǎn)換的理性與實踐[J].學(xué)術(shù)研究,1992,（5）.

［6］王枝茂，陳麗莉.借鑒西方發(fā)達國家經(jīng)驗,改革我國地方政府經(jīng)濟管理職能[J].財金貿(mào)易，1997,（6）.

［7］常麗霞，葉進.向生態(tài)文明轉(zhuǎn)型的政府環(huán)境管理職能芻議[J].西北民族大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版),2008,(1).

［8］顧金喜.生態(tài)文明發(fā)展與政府職能轉(zhuǎn)變創(chuàng)新——基于江浙兩省的調(diào)研分析[J].中共濟南市委黨校學(xué)報，2011,（1）.

［9］楊馭越.遼寧農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理職能研究[D].大連：大連海事大學(xué)碩士論文,2011.

［10］張叢山.政治文明現(xiàn)代發(fā)展背景下生態(tài)型政府構(gòu)建[D].上海：華東理工大學(xué)碩士論文,2012.