銅陵市城鄉(xiāng)一體化的經(jīng)驗(yàn)及城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升的思考

倪國愛

一、城鎮(zhèn)化的重要意義及銅陵市所取得的成就

國際上有經(jīng)濟(jì)學(xué)家曾經(jīng)預(yù)言，中國的城鎮(zhèn)化和美國的高科技是21世紀(jì)帶動(dòng)世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的 “兩大引擎”（李克強(qiáng)，2012）[1]。城鎮(zhèn)化不僅可以擴(kuò)大投資、促進(jìn)消費(fèi)、擴(kuò)大內(nèi)需，而且能夠解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制所造成城鄉(xiāng)矛盾等問題，如農(nóng)村勞動(dòng)力供大于求、農(nóng)民收入增長緩慢、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨耕地面積持續(xù)減少、農(nóng)村教育及衛(wèi)生等社會(huì)事業(yè)發(fā)展明顯滯后等。

銅陵市是安徽省經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率最高、同時(shí)也是城鎮(zhèn)化水平最高的地級(jí)市。目前銅陵市的城市化率已經(jīng)達(dá)到72.6%，而全國只有城市化率50%以上，人均收入與我國相近的一些發(fā)展中國家城市化率在60%以上，發(fā)達(dá)國家城市化率一般達(dá)到80%。2010年，銅陵市人均GDP為64496元，在全省排名第一，人均財(cái)政收入全省第二，城鎮(zhèn)居民可支配收入全省第四，農(nóng)村軍民純收入全省第三，經(jīng)濟(jì)城鎮(zhèn)化質(zhì)量優(yōu)良。[2]可見，銅陵市在城鄉(xiāng)一體化改革上邁出了堅(jiān)實(shí)有力的一步，逐步把城市與鄉(xiāng)村建設(shè)成一個(gè)相互依存、相互促進(jìn)的統(tǒng)一體，充分發(fā)揮城市與鄉(xiāng)村各自的優(yōu)勢和作用。這次改革作為一次較為徹底的改革，有著可供推廣和借鑒的意義，值得進(jìn)一步深入研究和改善。

二、銅陵市城鄉(xiāng)一體化的成功經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

（一）銅陵市是規(guī)模不大、工業(yè)發(fā)達(dá)的新興工業(yè)城市

銅陵市，中國安徽省省轄市，是全國面積最小的地級(jí)市；位于安徽省中南部，長江中下游南岸。1956年10月12日依礦建市，堅(jiān)持走工業(yè)化道路，努力建設(shè)成一座的工貿(mào)港口現(xiàn)代化綜合城市；下設(shè)銅官山區(qū)、獅子山區(qū)、郊區(qū)三個(gè)市轄區(qū)，管轄銅陵縣，面積1113平方公里，2011年常住人口72.4萬人，其中，中心城區(qū)人口為59.59萬人，外圍城鎮(zhèn)人口為1.91萬人，農(nóng)村人口為23.10萬人。城市環(huán)山襟江含湖，自然環(huán)境優(yōu)美。

銅陵地廣物博，自然資源尤以礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量豐富，礦種全而聞名，其中銅、金、銀、硫鐵礦和石灰石儲(chǔ)量均在全省名列前茅，是安徽省重要的工業(yè)城市和全國重要的基礎(chǔ)原材料生產(chǎn)基地。礦山采掘、煉銅和鑄器的歷史始于3000多年前的商周時(shí)代。1953年，開發(fā)銅官山銅礦資源被列入國家第一個(gè)五年計(jì)劃，成為156個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目之一，到“一五”期末，銅陵有色基本形成了以銅金屬采、選、粗煉為主的銅聯(lián)合企業(yè)，銅料及粗銅產(chǎn)量接近當(dāng)時(shí)全國總產(chǎn)量的一半，是與大慶、大同齊名的資源型城市。目前，銅陵市是全國重要的有色金屬基地、最大的電解銅生產(chǎn)基地、國家火炬計(jì)劃電子材料產(chǎn)業(yè)基地、最大的硫磷化工基地、長江流域重要的水泥生產(chǎn)基地，擁有包括銅陵有色、中發(fā)科技、銅峰電子、精達(dá)股份、六國化工、安納達(dá)鈦業(yè)、“藍(lán)盾”等七家上市公司。銅加工、電子、化工等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)呈集聚發(fā)展態(tài)勢。2011年，銅陵全年實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值579.4億元，按可比價(jià)計(jì)算，比上年增長12.6%。其中，第一產(chǎn)業(yè)增加值11.0億元，增長3.8%；第二產(chǎn)業(yè)增加值433.0億元，增長13.8%；第三產(chǎn)業(yè)增加值135.4億元，增長9.7%。 2011年，三次產(chǎn)業(yè)比重為1.9:74.7:23.4，二產(chǎn)中工業(yè)的比重則占到了92.8%，在安徽省中二產(chǎn)比例是最高的。2010年銅陵人均GDP64496元，[3－4]折合美元為9738.63（匯率按6.6227計(jì)，2010年12月31日），按照H·錢納里等人建立的工業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)模型計(jì)算可以推斷銅陵市處于工業(yè)化高級(jí)階段中期。

銅陵市規(guī)模不大，依礦建市，歷屆領(lǐng)導(dǎo)都非常重視工業(yè)的發(fā)展，工業(yè)發(fā)達(dá)，使銅陵的人口主要以產(chǎn)業(yè)工人為主，農(nóng)村人口比重不是很大，這是導(dǎo)致城鎮(zhèn)化水平較高原因之一。

（二）銅陵市政府努力加強(qiáng)相關(guān)制度建設(shè)切實(shí)維護(hù)農(nóng)民利益

自1991年開始，銅陵市政府已經(jīng)開始逐步推進(jìn)市域的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作，特別是在2008年成為省城鄉(xiāng)一體化綜合改革配套試驗(yàn)區(qū)以來，城鄉(xiāng)一體化工作的力度明顯加強(qiáng)。繼出臺(tái)了“關(guān)于推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)方案”的“1+10”文件之后，又先后出臺(tái)了“城鄉(xiāng)一體化戶籍制度改革”的“1+12”文件、“農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革”的“1+8”文件和“銅陵市城鄉(xiāng)一體化美好鄉(xiāng)村建設(shè)試驗(yàn)示范實(shí)施內(nèi)容”。可以說，銅陵市在政策制度層面對城鄉(xiāng)一體化工作已經(jīng)打下了良好的基礎(chǔ)。此外，剛剛修編完成的城市總體規(guī)劃也對銅陵市的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作進(jìn)行了相對細(xì)致的研究和論述。銅陵市政府還委托深圳市蕾奧城市規(guī)劃設(shè)計(jì)咨詢有限公司和銅陵市規(guī)劃勘測設(shè)計(jì)研究院有限公司組成聯(lián)合項(xiàng)目組，意圖從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的角度提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量，以幫助銅陵市實(shí)現(xiàn)成為安徽省乃至全國城鄉(xiāng)一體化典范和樣板的目標(biāo)。

從上述制度規(guī)范建設(shè)看，銅陵市政府持續(xù)不斷地提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，主要措施還包括向先進(jìn)城市取經(jīng)、邀請專家指導(dǎo)、聘請專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)調(diào)研等方式，加強(qiáng)城鎮(zhèn)化的總體規(guī)劃、規(guī)劃細(xì)則和相關(guān)制度建設(shè)；從橫向的理論與案例研究、自上而下的現(xiàn)狀分析和自下而上的意愿調(diào)查三個(gè)維度入手，在總規(guī)劃已確定的總體發(fā)展策略的基礎(chǔ)上，提出銅陵市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的目標(biāo)、策略與實(shí)施路徑，并在此基礎(chǔ)上對空間資源、產(chǎn)業(yè)、城鄉(xiāng)聚落體系、公共服務(wù)設(shè)施、綜合交通設(shè)施和市政基礎(chǔ)設(shè)施六個(gè)方面展開詳細(xì)工作，并最終提出銅陵市城鄉(xiāng)一體化分階段實(shí)施指引。[5]正是由于市政府高度重視和有關(guān)工作機(jī)構(gòu)的不懈努力，通過不斷完善相關(guān)制度建設(shè)保障農(nóng)民的基本利益，促進(jìn)了銅陵市城鎮(zhèn)化率和城鎮(zhèn)化質(zhì)量不斷的提高。

三、銅陵市城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升的基本途徑

（一）進(jìn)一步完善規(guī)劃及相關(guān)制度建設(shè)保護(hù)農(nóng)民利益

然而，銅陵市政府也意識(shí)到，銅陵城鄉(xiāng)一體化工作的推進(jìn)、農(nóng)村問題的解決仍然存在著空間資源缺乏整合、農(nóng)村生產(chǎn)方式亟待優(yōu)化、農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)需要改善和城鄉(xiāng)生活水平差異較大等問題。這都需要通過一個(gè)既反應(yīng)政府意愿、又能符合農(nóng)民發(fā)展訴求，同時(shí)也是高度整合的規(guī)劃予以解決。銅陵市政府應(yīng)在深銅聯(lián)合項(xiàng)目組城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善規(guī)劃，使規(guī)劃確定的 61個(gè)中心村（包括59個(gè)行政村，2個(gè)農(nóng)村社區(qū)，其中一類中心村8個(gè)，二類中心村24個(gè)，三類中心村 29個(gè)）村村有規(guī)劃，各村有特色，提升空間城鎮(zhèn)化質(zhì)量，建設(shè)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)共同發(fā)展的美好鄉(xiāng)村。[6]這些規(guī)劃一部分可以借助銅陵學(xué)院的土木建筑系的老師和學(xué)生共同完成，如通過畢業(yè)論文、實(shí)習(xí)報(bào)告、設(shè)計(jì)比賽、橫向課題等形式；另一部分可以聘請銅陵市規(guī)劃勘測設(shè)計(jì)研究院有限公司完成，并聘請專家進(jìn)行專項(xiàng)論證、現(xiàn)場指導(dǎo)。在基礎(chǔ)設(shè)施方面，如城鄉(xiāng)道路、公交、供水、供氣、供電、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施，向農(nóng)村延伸和覆蓋，形成城鄉(xiāng)共建、城鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)、城鄉(xiāng)共享的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。同時(shí)，城鎮(zhèn)居民可以享受公共服務(wù)均等化服務(wù)，銅陵市的城鄉(xiāng)教育、衛(wèi)生、文化體育事業(yè)等都向均衡發(fā)展不斷邁進(jìn)。

銅陵市的戶籍制度改革已經(jīng)全面進(jìn)行，但離發(fā)達(dá)國家的城鎮(zhèn)化水平還有一定差距。目前讓農(nóng)民放棄土地等生產(chǎn)要素、成為城里人的政策吸引力還不夠，尤其是年紀(jì)較大、沒有勞動(dòng)技能、地理?xiàng)l件較好的農(nóng)民，下一步，還迫切需要強(qiáng)化政策吸引力。包括如原有土地如何處理、沒有勞動(dòng)技能的農(nóng)民就業(yè)如何解決等問題都需要配合政策加以解決，沒了這些后顧之憂，農(nóng)民才能放心進(jìn)城。在提高政策吸引力方面，對于有些農(nóng)民并不愿意只獲得單一的房屋和現(xiàn)金補(bǔ)償，而且拆遷單位又想拆遷的，可以提供把承包地入股到農(nóng)村公司，每年收取股息，（在政府幫助下）外出務(wù)工、經(jīng)商或在農(nóng)村公司里打工、加入社會(huì)保障體系等多種補(bǔ)償方式。通過完善規(guī)劃和相關(guān)制度建設(shè)，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益。

（二）建設(shè)良好的居住環(huán)境提升社會(huì)城鎮(zhèn)化質(zhì)量

銅陵市作為基礎(chǔ)能源和重要原材料的供應(yīng)地，為國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出了突出貢獻(xiàn)。但是，由于建市前期缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃以及后期資源衰減等原因，銅陵市在發(fā)展過程中積累了許多矛盾和問題，主要是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡、接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展乏力、生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重等；并且，銅陵市作為有色金屬工業(yè)、礦山開采、加工及化工行業(yè)為支柱的重工業(yè)城市，環(huán)境污染較為嚴(yán)重等。目前，銅陵市作為資源枯竭城市在城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升中應(yīng)著眼于可持續(xù)發(fā)展，并爭取獲得中央政府的政策和財(cái)政支持，盡快建立有利于資源型城市可持續(xù)發(fā)展的體制機(jī)制，[7]加大投入資金用于主要污染源企業(yè)技術(shù)改造和環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管處罰機(jī)制，[8]建設(shè)居住環(huán)境良好的生態(tài)環(huán)境，這是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的要求。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于農(nóng)村的供水和垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施比較落后，近一半的農(nóng)村供水設(shè)施和垃圾集中處理設(shè)施需要進(jìn)一步改善。對于取水口分布過多、部分水質(zhì)不達(dá)標(biāo)，甚至有少數(shù)取水口位于其上游排污口附近，嚴(yán)重影響水質(zhì)等問題，需要及時(shí)規(guī)劃整治、整合全市的供水系統(tǒng)。對于城南、城東、農(nóng)村垃圾收運(yùn)系統(tǒng)缺失、垃圾處理設(shè)施配置較為匱乏、設(shè)備非常落后等問題，需要在財(cái)政支出上予以適當(dāng)?shù)陌才?，增加垃圾處理設(shè)施，定期將露天垃圾運(yùn)到垃圾處理廠焚燒處理。

（三）創(chuàng)新流通業(yè)、服務(wù)業(yè)發(fā)展模式

城鎮(zhèn)化帶動(dòng)的投資和消費(fèi)需求為流通業(yè)、服務(wù)業(yè)發(fā)展開拓了無限商機(jī)，而流通產(chǎn)業(yè)、服務(wù)業(yè)發(fā)展將進(jìn)一步推進(jìn)中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程，但目前我國流通業(yè)、服務(wù)業(yè)的就業(yè)比重較低、發(fā)展滯后。由于流通產(chǎn)業(yè)、服務(wù)業(yè)是一個(gè)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，投資少、見效快，各級(jí)地方政府為了解決入城農(nóng)民的就業(yè)問題，通常支持流通業(yè)、服務(wù)業(yè)發(fā)展。然而，我國流通產(chǎn)業(yè)、服務(wù)業(yè)傳統(tǒng)技術(shù)仍然占據(jù)主導(dǎo)地位，忽視技術(shù)開發(fā)與運(yùn)用，基本沒有形成自動(dòng)化信息網(wǎng)絡(luò)，導(dǎo)致流通效能低下，物流成本、服務(wù)成本在GDP中所占比重偏高。[9]如據(jù)世界銀行估算，我國物流成本占GDP的16.7%，有的地方甚至超過20%，而發(fā)達(dá)國家物流成本占GDP的比重大約為10%左右，美國低于10%。物流成本偏高增加了產(chǎn)品生產(chǎn)成本，阻礙了企業(yè)產(chǎn)品競爭力的提高。如果企業(yè)通過微博、網(wǎng)站等電子商務(wù)銷售產(chǎn)品，委托第三方物流專門負(fù)責(zé)物流，第三方物流聘用入城農(nóng)民從事物流工作，那么部分入城農(nóng)民將解決就業(yè)問題。隨著生活節(jié)奏的加快、老齡化的到來，城市的一些居民需要家政服務(wù)、餐飲業(yè)解決生活上的一些問題，這為另外的一些入城農(nóng)民提供了就業(yè)渠道。勞動(dòng)保障部門應(yīng)對農(nóng)村未能繼續(xù)升學(xué)，準(zhǔn)備從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)工作或進(jìn)城務(wù)工的初、高中畢業(yè)生開展勞動(dòng)預(yù)備培訓(xùn)，幫助其掌握專項(xiàng)技能。并充分利用現(xiàn)有的覆蓋全市的勞動(dòng)力市場信息網(wǎng)絡(luò)，逐步向街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸，為廣大農(nóng)戶提供準(zhǔn)確、及時(shí)的勞動(dòng)力市場需求信息。加強(qiáng)對農(nóng)民工的職業(yè)介紹，積極引導(dǎo)農(nóng)村勞動(dòng)力合理、有序流動(dòng)，吸納更多的農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移戶口落戶城鎮(zhèn)，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化。取消對農(nóng)民工的職業(yè)工種等不合理限制，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益，加大勞動(dòng)保障監(jiān)察力度，保證按時(shí)足額支付農(nóng)民工工資。勞動(dòng)保障部門應(yīng)設(shè)立網(wǎng)上服務(wù)交易及評價(jià)平臺(tái)，對入城農(nóng)民提供培訓(xùn)、勞動(dòng)資質(zhì)鑒證、勞動(dòng)力市場需求信息提供、交易、服務(wù)質(zhì)量評價(jià)等一條龍的服務(wù)，并采用支付寶等支付形式保證交易的順利圓滿完成。

[1]李克強(qiáng).在改革開放進(jìn)程中深入實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略[J].求是，2012，(4).

[2]銅陵市規(guī)劃局.《銅陵市城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃（2012-2030）》公告[EB/OL].http://wwww.tlghj.gov.cn/Data/view.aspx?id=395，2013-12-09.

[3]百度百科.銅陵[EB/OL].http://baike.baidu.com/link?url=VelcqAZB6zJ5GbjBX7fZMp6IztGlghJtUXecAw1I06NNwn2QEB_qsdzMmCJHrk7i9F2C_KOBmxjEPY9Tn-H8Jz03JDWaS2q6Agg 05Gs,2013-12-20.

[4]安徽省統(tǒng)計(jì)局.安徽統(tǒng)計(jì)年鑒[EB/OL].http://www.ahtjj.gov.cn/tjj/web/tjnj_view.jsp?strCo1Id=13787135717978521&_index=1,2014-01-01.

[5]陳煒.設(shè)施建設(shè)加快推進(jìn) 夯實(shí)城鄉(xiāng)發(fā)展基礎(chǔ)[EB/OL].http://www.tlnews.cn/szb/tlrb/html/2012-10/19/content_238883.htm.2013-11-15.

[6]郭月紅.銅陵市全面推進(jìn)美好鄉(xiāng)村建設(shè)[EB/OL].http://wwww.anhui.cc/news/20110811/726490.shtml,2014-01-02.

[7]李華，周建龍，胡成.金融危機(jī)下銅陵有色產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型思路與對策研究[J].銅陵學(xué)院學(xué)報(bào)，2009，（5).

[8]王永賢.近幾年銅陵市環(huán)境空氣質(zhì)量狀況及對策研究[J].科技信息，2008，(15).

[9]孫君.經(jīng)濟(jì)全球化下我國流通業(yè)發(fā)展研究[J].廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院學(xué)報(bào)，2007，(2)