論社會主義生態(tài)文明制度體系建設(shè)*

田文富

黨的十八屆三中全會提出：“建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度，用制度保護生態(tài)環(huán)境?！敝醒氤擎?zhèn)化工作會議和2014年中央經(jīng)濟工作會議提出以人為本，強調(diào)資源節(jié)約、環(huán)境保護和生態(tài)建設(shè)的制度問題?？梢姡到y(tǒng)完整的制度體系在整個生態(tài)文明建設(shè)中具有統(tǒng)領(lǐng)作用，也是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式和新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化的必然要求。

一、加強生態(tài)制度文明體系建設(shè)的重大意義

“生態(tài)產(chǎn)品成為當(dāng)今中國最短缺的產(chǎn)品，生態(tài)差距成為我國最大的發(fā)展差距?！蔽覈呀?jīng)基本建立了社會主義市場經(jīng)濟體制，但還沒有建立起體現(xiàn)生態(tài)文明理念和原則的社會主義市場經(jīng)濟體制。盡管我國已經(jīng)建立了不少生態(tài)環(huán)境保護方面的制度，但不系統(tǒng)、不完整。特別是生態(tài)環(huán)境保護體制機制與生態(tài)文明建設(shè)的要求還不相適應(yīng)，法律和經(jīng)濟手段促進生態(tài)環(huán)境保護作用尚不明顯。資源環(huán)境有償使用制度尚不健全，市場價格機制表現(xiàn)不出應(yīng)有的作用。社會資本參與生態(tài)環(huán)保投資的積極性不高，政府資金的引導(dǎo)作用有待加強。黨政領(lǐng)導(dǎo)和干部綜合考評機制、生態(tài)補償機制等體現(xiàn)生態(tài)文明要求的制度尚未得到全面有效實施。突出體現(xiàn)在以下三個方面：一是制度設(shè)計碎片化。源頭上缺乏有效防范的生態(tài)環(huán)保制度，過程中缺乏嚴密監(jiān)管的生態(tài)環(huán)保制度，后果上缺乏嚴厲的責(zé)任追究和賠償制度等。二是利益維護部門化、地方化。環(huán)境保護和生態(tài)建設(shè)有關(guān)法規(guī)帶有明顯的部門利益和地方保護色彩，使得已有法規(guī)條文缺少可操作性，很難落地?！爸贫鹊脑O(shè)計更多地運用了計劃手段，強制性、限制性制度較多，缺乏經(jīng)濟發(fā)展的鼓勵性、指導(dǎo)性制度，導(dǎo)致激勵不足，使制度的受用者要么正面抵觸，要么采取迂回的方式，架空制度的效用?！比菆?zhí)法監(jiān)管軟化無力。環(huán)境保護監(jiān)管部門人事財權(quán)依附于地方政府，甚至出現(xiàn)一些基層環(huán)保部門成為企業(yè)排污的保護傘。諸多現(xiàn)象說明改革不到位，體制不完善、機制不健全，是目前我國資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化形勢依然十分嚴峻的更深層面的制度原因。

體制機制帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。完善的制度規(guī)定的存在和制度執(zhí)行的強制性，可以有效地規(guī)范和約束人們的利益追求和社會交往的非理性行為，把人們的利益矛盾和沖突控制在一定范圍內(nèi)，并整合因利益分化而出現(xiàn)的各種社會力量，減少行為環(huán)境的復(fù)雜性和不確定性，提高人們相互合作的信任度和安全感。因此，通過有效的頂層設(shè)計，建構(gòu)能體現(xiàn)正義公平的系統(tǒng)的完整的職能有機統(tǒng)一、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)高效的生態(tài)文明制度體系，實現(xiàn)政府、企業(yè)、公民等不同社會主體生態(tài)和環(huán)境利益表達、博弈行為的有序與和諧，讓人民共享潔凈的生態(tài)產(chǎn)品，才能開創(chuàng)生態(tài)文明建設(shè)的新局面，美麗中國建設(shè)才有根本保障。

二、加強生態(tài)制度文明體系建設(shè)的指導(dǎo)思想和基本原則

以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，全面貫徹落實黨的十八大和十八屆三中全會精神，按照“源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲”的思路，以推動綠色、循環(huán)、低碳發(fā)展為基本途徑，以體制機制創(chuàng)新激發(fā)內(nèi)生動力，調(diào)整優(yōu)化空間布局，全面促進資源節(jié)約，加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護力度，努力形成民主科學(xué)、制度完善、法制健全、監(jiān)管有序的資源節(jié)約和環(huán)境保護的體制機制，為生態(tài)文明建設(shè)提供有利的制度保障和依據(jù)。

1.生態(tài)為基，協(xié)調(diào)發(fā)展

正確處理經(jīng)濟發(fā)展、社會進步與生態(tài)環(huán)境保護的關(guān)系，毫不動搖地堅持生態(tài)為基、環(huán)保優(yōu)先方針，堅定不移地把生態(tài)文明制度建設(shè)放在更加突出的戰(zhàn)略位置，將生態(tài)文明制度建設(shè)全面貫穿和深刻融入經(jīng)濟、政治、文化和社會建設(shè)各方面和全過程，實現(xiàn)人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟社會生態(tài)效益相統(tǒng)一，促進經(jīng)濟、社會、環(huán)境協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

2.生態(tài)倒逼，優(yōu)化發(fā)展

充分發(fā)揮生態(tài)文明制度體系建設(shè)對經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型升級的倒逼、促進作用，把調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)、強化創(chuàng)新驅(qū)動和生態(tài)文明制度體系建設(shè)結(jié)合起來，從生產(chǎn)、流通、分配、消費的全過程入手，更加突出資源環(huán)境在發(fā)展中的基礎(chǔ)性、約束性作用，制定從嚴從緊的環(huán)境經(jīng)濟政策，倒逼和促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展。

3.以人為本，民生為先

把以人為本作為生態(tài)文明制度體系建設(shè)的出發(fā)點和落腳點，切實解決損害群眾健康的突出環(huán)境問題，努力提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，打造美麗、宜居、幸福家園，最大限度地滿足人民群眾對良好生態(tài)環(huán)境的熱切期盼，讓人民群眾共享生態(tài)文明建設(shè)成果。

4.標(biāo)本兼治，科學(xué)施策

轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，不斷提升全民生態(tài)文明意識，從源頭上解決生態(tài)文明制度體系建設(shè)深層次矛盾和問題。綜合運用行政、法律、經(jīng)濟、技術(shù)等手段，著力破解生態(tài)文明制度體系建設(shè)面臨的突出矛盾與緊迫問題，促進生態(tài)文明制度體系建設(shè)工作整體推進。

5.黨政主導(dǎo)，社會參與

把生態(tài)文明制度體系建設(shè)提上各級黨委政府的重要議事日程，放到更加突出的位置，切實發(fā)揮組織領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)劃引領(lǐng)、資金引導(dǎo)的作用。堅持走群策群力、群防群控的群眾路線。著力強化企業(yè)生態(tài)意識和社會責(zé)任意識，加強環(huán)境保護，減少污染排放。倡導(dǎo)公眾積極參與，引導(dǎo)全民共建共享，形成生態(tài)文明制度體系建設(shè)的強大合力。

三、加強生態(tài)文明制度體系建設(shè)的重點任務(wù)

1.建立法律保障機制

（1）加強法規(guī)建設(shè)。立足實際情況，結(jié)合生態(tài)文明制度建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)，抓緊制定和修訂有關(guān)污染防治、循環(huán)經(jīng)濟、節(jié)能、節(jié)水、資源綜合利用、保護生態(tài)紅線、生態(tài)補償、綠色消費等地方性法規(guī)、規(guī)章，研究出臺促進生態(tài)文明建設(shè)的條例。研究建立地方環(huán)境標(biāo)準，實行最嚴格的環(huán)境準入標(biāo)準，實施最嚴格的環(huán)境保護措施，清理修訂與生態(tài)文明建設(shè)相沖突或不利于生態(tài)文明建設(shè)的地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件。通過健全法律法規(guī)體系，促進綠色發(fā)展、資源節(jié)約和環(huán)境保護，將生態(tài)文明建設(shè)納入法制化軌道。

（2）嚴格執(zhí)法監(jiān)管。堅持依法行政，加大對環(huán)境違法行為的監(jiān)督和處罰力度。實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的“剛性制度、鐵腕執(zhí)法”，嚴厲打擊污染環(huán)境、浪費資源、破壞生態(tài)等違法犯罪行為，做到有法必依、違法必究、執(zhí)法必嚴。加強部門協(xié)作，建立健全住建、經(jīng)信、發(fā)改、環(huán)保、國土、水利、規(guī)劃和農(nóng)林等多部門聯(lián)合執(zhí)法機制。強化環(huán)保與法院、檢察院、公安等部門聯(lián)動配合，建立環(huán)境污染違法犯罪情報信息共享平臺，推動生態(tài)環(huán)保案件專業(yè)化審理，聯(lián)手打擊各類環(huán)境污染違法犯罪行為。完善環(huán)境問責(zé)制度，對嚴重破壞生態(tài)環(huán)境、造成環(huán)境事故的責(zé)任主體，實行嚴格問責(zé)，直至追究法律責(zé)任。完善行政執(zhí)法監(jiān)督機制，加強人大法律監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督，充分發(fā)揮新聞輿論和社會公眾的監(jiān)督作用。切實解決發(fā)生在群眾身邊的環(huán)境問題，堅決維護公眾的環(huán)境權(quán)益。

2.建立綠色考評機制

（1）提升科學(xué)決策水平。將生態(tài)文明建設(shè)納入經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，貫穿于經(jīng)濟社會發(fā)展全過程。積極推進政策環(huán)評、戰(zhàn)略環(huán)評與規(guī)劃環(huán)評，建立環(huán)境與發(fā)展綜合決策機制。在城市規(guī)劃、能源資源開發(fā)利用、產(chǎn)業(yè)布局、土地開發(fā)等重大決策過程中，優(yōu)先考慮環(huán)境影響和生態(tài)效益，對可能產(chǎn)生重大環(huán)境影響的事項，行使環(huán)保“一票否決”，避免出現(xiàn)重大決策失誤。對涉及影響群眾環(huán)境權(quán)益的重大事項，嚴格執(zhí)行集體決策、社情民意反映、專家咨詢、環(huán)境評價、責(zé)任追究等制度。完善環(huán)境信息發(fā)布和重大項目公示、聽證制度，健全公眾參與機制。對造成生態(tài)環(huán)境損害的重大決策失誤，實行問題追溯和責(zé)任終生追究。

（2）建立綠色考評體系。加快建立綠色GDP核算和考核體系，將資源消耗、環(huán)境損害和生態(tài)效益納入經(jīng)濟社會發(fā)展評價體系，全面反映GDP的真實發(fā)展水平，體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展、綠色發(fā)展的要求和導(dǎo)向。建立對自然資源和生態(tài)環(huán)境的價值評價核算指標(biāo)體系和數(shù)據(jù)收集系統(tǒng)，探索建立綠色GDP核算體系。綜合考慮綠色GDP核算體系的影響因子，建立基于綠色GDP的績效考核指標(biāo)體系，使之成為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核的重要依據(jù)。完善干部政績考核體系，增加生態(tài)文明建設(shè)在考核評價中的權(quán)重。根據(jù)區(qū)域發(fā)展現(xiàn)狀和生態(tài)環(huán)境特點，實行差別化考核政策。

（3）完善環(huán)境責(zé)任追究制度。將環(huán)境保護和生態(tài)建設(shè)指標(biāo)層層分解到各地區(qū)、各部門，落實到重點行業(yè)和單位，確保約束性指標(biāo)落實到位。強化對黨政領(lǐng)導(dǎo)的環(huán)境保護目標(biāo)考核，實行嚴格的生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任追究制度。將環(huán)境保護與干部選拔重用相掛鉤，對不重視環(huán)保、不能完成環(huán)保任務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)干部不予提拔重用，對重視生態(tài)文明建設(shè)、環(huán)境保護工作取得顯著成效的領(lǐng)導(dǎo)干部予以提拔重用。

3.建立環(huán)境經(jīng)濟調(diào)節(jié)機制

（1）健全多元化投入機制。強化政府投入對生態(tài)文明建設(shè)的引導(dǎo)作用，市、區(qū)政府將生態(tài)文明建設(shè)列為公共財政支出重點，不斷加大投入，確保財政用于生態(tài)文明建設(shè)支出增長高于經(jīng)濟增長幅度。整合生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)專項資金，發(fā)揮財政資金使用效率，重點支持產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展、節(jié)能減排、污染防治、生態(tài)保護和環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。積極利用市場機制，支持民間資本廣泛參與生態(tài)文明建設(shè)，形成政府引導(dǎo)、市場運作、社會參與的多元化投資機制。

（2）建立生態(tài)補償制度。設(shè)立生態(tài)補償專項資金，完善生態(tài)補償機制。對符合市域規(guī)劃的糧食主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)、其經(jīng)濟結(jié)構(gòu)及功能調(diào)整后影響鎮(zhèn)街財力和村集體收入的，市級給予適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟補償。完善水稻、濕地、公益林、市級飲用水備用水源地生態(tài)補償機制，全面建立生態(tài)補償制度，提高生態(tài)補償標(biāo)準。探索流域環(huán)境資源補償機制，建立水質(zhì)目標(biāo)交接責(zé)任制，在秦淮河、滁河流域開展上下游污染補償試點。積極探索生態(tài)補償市場化機制，擴大生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵和范圍。

（3）推進環(huán)境資源稅費改革。建立污染物排放許可有償使用和交易制度，推進排污權(quán)有償使用和交易試點工作。國家、省加大對生態(tài)文明建設(shè)的稅收政策支持。探索建立碳排放權(quán)配額管理制度，開展碳排放交易試點，建立區(qū)域碳排放交易系統(tǒng)，加強碳排放總量控制。實行差別化排污收費政策，適當(dāng)提高污染物排污收費標(biāo)準和重污染行業(yè)污水處理費征收標(biāo)準。嚴格執(zhí)行城鎮(zhèn)污水處理收費政策，盡快開征郊區(qū)街鎮(zhèn)污水處理費用。完善垃圾處理收費制度，探索政府購買服務(wù)的市場化模式，開展垃圾收運和清掃保潔。規(guī)范污水、垃圾等收集處置費的征收與使用，嚴格?？顚Ｓ?。對能耗超過國家和地區(qū)規(guī)定限額標(biāo)準的行業(yè)和企業(yè)，加大差別化電價和懲罰性電價實施力度。完善峰谷分時電價政策。適當(dāng)調(diào)整水資源費征收標(biāo)準，實施居民階梯電價、水價、氣價制度。全面推行企業(yè)環(huán)境行為評級制度，實施有差別的信貸政策。

（4）建立綠色金融與資本市場制度。實施促進可持續(xù)發(fā)展的綠色信貸政策，鼓勵或引導(dǎo)銀行對高污染、高環(huán)境風(fēng)險行業(yè)進行信貸控制。建立綠色信貸責(zé)任追究制度和環(huán)境風(fēng)險評估制度，加強環(huán)保信貸政策對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的引導(dǎo)作用。積極配合國家開展的上市公司環(huán)境績效評估試點工作，逐步建立和完善的上市公司環(huán)境績效評估制度。

（5）試行環(huán)境保險制度。在有條件的地區(qū)，選擇部分重點企業(yè)開展環(huán)境污染責(zé)任保險的試點工作，健全地方配套法規(guī)，明確投保主體行為，建立環(huán)境污染事故認定機制和理賠程序。在有關(guān)地方環(huán)保立法中增加“環(huán)境污染責(zé)任保險”條款，制定開展環(huán)境污染責(zé)任保險的企業(yè)投保目錄并適時調(diào)整，環(huán)保部門通過監(jiān)測、執(zhí)法等手段為保險的責(zé)任認定提供支持，保險監(jiān)管部門指導(dǎo)保險公司建立規(guī)范的理賠程序認定標(biāo)準，賠付過程公開透明和信息通暢，最大程度保障環(huán)境污染受害人的合法權(quán)益。

（6）建立環(huán)境治理代理人制度。以資源產(chǎn)權(quán)制度為突破，以政府特許經(jīng)營為主，以水環(huán)境治理為重點，調(diào)整環(huán)境治理各類權(quán)限，建立并運行環(huán)境代理人制度。探索組建成立市級環(huán)境資源集團公司，特許代表政府履行環(huán)境治理代理人職責(zé)。代理人的授權(quán)范圍可由水環(huán)境逐步延伸到市域生態(tài)環(huán)境的保護、治理、開發(fā)。政府、社會和新聞媒體要加強對政府授權(quán)代理環(huán)境治理行為的監(jiān)督。

4.建立綠色科技支撐機制

（1）加快綠色科技研究開發(fā)。針對生態(tài)文明建設(shè)的現(xiàn)實緊迫要求，充分發(fā)揮高校、科研院所眾多、各類人才集聚的優(yōu)勢，積極開展基礎(chǔ)研究、關(guān)鍵技術(shù)研究和管理類技術(shù)研究。重點開展資源環(huán)境、新能源、新材料、生態(tài)農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域的基礎(chǔ)性研究，力求在循環(huán)經(jīng)濟、節(jié)能減排、污染防治等重點領(lǐng)域關(guān)鍵技術(shù)上取得突破，加強地方環(huán)境標(biāo)準、污染成因及機理、預(yù)警及防控、環(huán)境管理政策等技術(shù)研究。

（2）推廣應(yīng)用綠色科技成果。發(fā)揮高校、科研機構(gòu)、企業(yè)等多重主體的協(xié)同作用，促進產(chǎn)學(xué)研用相結(jié)合，建立集綠色科技研發(fā)、集成應(yīng)用、成果產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)品商品化于一體的綠色科技產(chǎn)業(yè)鏈。推動科技成果轉(zhuǎn)化，加快綠色科技在新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、污染治理、低碳循環(huán)、環(huán)境監(jiān)測預(yù)警等領(lǐng)域的應(yīng)用推廣。

（3）營造綠色科技創(chuàng)新環(huán)境。優(yōu)化人才發(fā)展環(huán)境，大力培養(yǎng)和引進生態(tài)文明建設(shè)急需的領(lǐng)軍型創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新人才，以及各類高技能人才和經(jīng)營管理人才。創(chuàng)建省級環(huán)境保護重點實驗室，建成土壤污染工程技術(shù)中心。建立科技成果的綠色評價體系，促進高成長性綠色科技企業(yè)持續(xù)涌現(xiàn)。加快發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)，加強節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)規(guī)劃建設(shè)，促進節(jié)能環(huán)保制造業(yè)和服務(wù)業(yè)互動發(fā)展。

5.創(chuàng)新建立公眾參與的體制機制

強化引導(dǎo)公眾參與生態(tài)文明建設(shè)，創(chuàng)造有利、寬松的政策環(huán)境，加強和完善公眾參與的支持保障措施，發(fā)展壯大生態(tài)文明建設(shè)的社會力量，逐步建立起良性的公眾參與互動機制。

（1）建立環(huán)境信息公開制度。推進政府及時準確公開環(huán)境信息，建立環(huán)境信息公開工作考核制度和問責(zé)制度。建立完善政府與民眾之間的信息溝通機制，暢通信息公開的渠道，保障公眾對環(huán)境信息的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。制定出臺鼓勵措施，引導(dǎo)市民提出積極的資源節(jié)約、環(huán)境保護意見，建立公眾與政府信息互動的工作機制。

（2）健全公眾參與監(jiān)督機制。建立環(huán)境公益訴訟制度，完善環(huán)境影響評價制度。通過聽證會、論證會等形式聽取公眾意見，為公眾參與生態(tài)建設(shè)搭建平臺，強化社會評議。積極引導(dǎo)公眾在享受資源環(huán)境權(quán)益的同時，自覺履行保護資源環(huán)境的法定義務(wù)。著力營造良好的法律制度環(huán)境，形成政府管制、市場調(diào)節(jié)和社會監(jiān)督相結(jié)合的資源環(huán)境保護綜合機制。

（3）建立環(huán)保社會團體的培育機制。建立環(huán)保NGO（非營利性民間組織）基金，有計劃的培育發(fā)展一批環(huán)保NGO典型，每季度定期舉辦環(huán)保NGO人員培訓(xùn)，提高環(huán)保NGO人員的素質(zhì)和專業(yè)水平。改革和完善現(xiàn)行民間組織登記注冊和管理制度，研究制定扶持環(huán)保NGO發(fā)展的稅收、財政等政策措施。建立公眾激勵機制，對積極贊助NGO組織的企業(yè)、個人給予公開表揚、表彰等榮譽，鼓勵公眾投身環(huán)保NGO發(fā)展。爭取國內(nèi)外知名綠色組織的資助，在獲得項目資助同時提高無錫市NGO的專業(yè)性和持久性。

［1］楊偉民.建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體［N］.光明日報，2013-11-23.

［2］劇宇宏.中國綠色經(jīng)濟發(fā)展的機制與制度研究［D］.武漢：武漢理工大學(xué)博士學(xué)位論文，2009：53.