金融機構(gòu)退出與金融消費者保障——海南發(fā)展銀行倒閉風波簡析

北京大學經(jīng)濟學院 林海

1998年6月21日，中國人民銀行宣布，關(guān)閉不到“三歲”的海南發(fā)展銀行(下簡稱海發(fā)行)。作為銀行史上第一家由于兌付危機被迫提早退出的省級商業(yè)銀行，海發(fā)行從初建到運營，再到危機處理，都經(jīng)歷了辛苦的歷程。當前，銀行占據(jù)了金融系統(tǒng)的絕對統(tǒng)治地位，表外業(yè)務(wù)風頭正勁，卻也難免有著隱藏的危機。本文總結(jié)當年這家被迫退出市場的銀行，以及相關(guān)的金融消費者保護事宜，或許對于探索市場化的退出機制和高效率的保護機制有所幫助。

1 為海南房產(chǎn)泡沫買單的銀行

1995年，為了保障地方經(jīng)濟發(fā)展，處理相關(guān)金融機構(gòu)的債務(wù)問題，海南省政府決定成立海發(fā)行?？梢哉f，海發(fā)行是海南當時經(jīng)濟迅速發(fā)展的一個縮影。它曾經(jīng)是挽救金融泡沫的重要手段。海南的房地產(chǎn)行業(yè)瘋狂擴張，產(chǎn)生了對于金融服務(wù)的需求。?？谑挟敃r被稱為“信托王國”，市內(nèi)共有8家國際信托公司、1家期貨交易所、20多家證券營業(yè)部。擴張的同時，監(jiān)管并沒有跟上，房地產(chǎn)泡沫與金融泡沫相伴而生。出現(xiàn)了兩個“七成”現(xiàn)象——海南七成資金進入房市，而進入房市的資金七成來自杠桿信貸。泡沫終究會破滅，資金流轉(zhuǎn)不暢的局面出現(xiàn)，隨之而來的信用危機隨時可能爆發(fā)。

此時，海南省政府果斷采取了“建新組舊”的原則。以海南省富南國際信托投資公司(下簡稱“富南信托”)等五家信托投資公司為基礎(chǔ)，建立一家海南本地的銀行。但是，這五家信托投資公司中，唯有富南信托能夠正常經(jīng)營，其他四家信托公司都已經(jīng)在1992年國家進行金融系統(tǒng)大整頓時被取消了經(jīng)營資格，雖然它們還留下部分資產(chǎn)，但是更多的是債務(wù)；這意味著海發(fā)行一起步就背負上了沉重的包袱。

假如放在今天，這可以算是一次政府深度干預(yù)金融產(chǎn)能的嘗試。這五家信托資產(chǎn)被大量沉淀于房地產(chǎn)投資，同時財務(wù)上極不明晰，債務(wù)壓力不小，資產(chǎn)負債比等指標均不合格。在此基礎(chǔ)上創(chuàng)建的海發(fā)行，一出生就背負了44億元的債務(wù)。不久，這個數(shù)字躍升為50億。繁重的壓力之下，海發(fā)行不但要從事日常銀行業(yè)務(wù)，還要處理無數(shù)的債務(wù)糾紛。不過，在各方的支持和海發(fā)行人的努力之下，最初的困難時期過去了。1996年底，資本營運規(guī)模達到86億元，幾乎是開業(yè)前的兩倍。存款增長152%，貸款增長97.8%，一躍成為海南省內(nèi)的存款大戶。同時，償還了近六成的舊債。1996年，海發(fā)行的實利達到了1.25億元。業(yè)界預(yù)測，當時如果讓海發(fā)行繼續(xù)穩(wěn)健運營，完全可能健康成長，甚至成為今天的浦東發(fā)展銀行那樣的商業(yè)巨頭。

2 釀成信用危機的政策性兼并

然而，“生也政策、亡也政策”這一規(guī)律在海發(fā)行身上再次上演。海發(fā)行的創(chuàng)建原本就是非市場化的、政策性的、目的在于消化泡沫的市場舉動。而隨后一次非市場化的政策性兼并，讓海發(fā)行的規(guī)模再次擴大。然而，這次兼并同時帶來了巨大的債務(wù)危機。此輪并購的對象，是多家信用社。在房地產(chǎn)擴張時期，金融機構(gòu)無不高息吸金，不憚拆東墻補西墻。許多家信用社也采取這一方式。但是隨著房地產(chǎn)泡沫破滅，金融機構(gòu)資金鏈斷裂，一邊是大量不良貸款無法收回，另一邊則是對儲戶承諾的高息無法清償。1997年底，海南省已經(jīng)出現(xiàn)幾十家資不抵債、無法兌付到期存款的信用社。擠兌事件頻發(fā)，社會危機隱現(xiàn)。如何處置這些信用社和不良資產(chǎn)，包括央行、海南省政府的意見不一。最終，1997年12月，各方達成了“讓海發(fā)行背起來”的一致結(jié)論。于是，出現(xiàn)問題的29家信用社僅保留1家，其余28家信用社全部并入海發(fā)行。

當時業(yè)界評論這一并購案為“有毒的果實”。海發(fā)行如果是比較單純的金融機構(gòu)，有著良好的風控預(yù)測機制，很可能不會接受這一兼并方案。但是，站在全社會的角度來看，如果讓出現(xiàn)問題的近30家信用社全都關(guān)門，引發(fā)的擠兌風險與社會沖擊將不可估計。海發(fā)行決定吞下“有毒的果實”，一邊從自身的存貸業(yè)務(wù)中騰挪空間，調(diào)派人手，接管各家信用社；一邊清算資產(chǎn)和欠款，并全額兌付了居民的存款擠提，平息了信用危機。對于海發(fā)行來說，完成這次任務(wù)的代價是巨大的。28家并入海發(fā)行的信用社，僅有少數(shù)幾家勉強能夠運營，其余的已經(jīng)嚴重資不抵債。信用社原來的工作人員，也大量地并入了海發(fā)行。這些工作人員不但在數(shù)量上是海發(fā)行原工作人員的數(shù)倍，而且在經(jīng)營能力、風控意識和市場競爭力上都存在欠缺。然而，假如僅僅是成本的增加，還不至于摧毀當時還在盈利的海發(fā)行。兼并之后帶來的巨額空洞，迫使海發(fā)行“限息經(jīng)營”，才是壓垮它的最后一根稻草。

所謂的限息經(jīng)營，是對原本“高息攬存”、“擴張經(jīng)營”理念的糾偏。兼并后，海發(fā)行宣布，原本信用社承諾給予20%甚至以上的利息的個人儲戶，海發(fā)行只能確保給付本金及其7%的利息。而單位儲戶進行的存款，則一律視為所欠債務(wù)，在信用社進入債務(wù)清算環(huán)節(jié)后，再依次清償。清償?shù)捻樜?，須在清算費、稅款、遣散工資之后。這一政策，從宏觀審慎的角度看無可厚非。但是讓一些只盯著高息的投機者很是不滿，于是他們決定轉(zhuǎn)戰(zhàn)其他高息金融機構(gòu)。1998年初，大量客戶清空了海發(fā)行的賬戶，轉(zhuǎn)投其他高息平臺。投機者的態(tài)度引起了其他儲戶的擔心，并產(chǎn)生了所謂的第一次海發(fā)行擠兌風潮。為了限制擠兌，海發(fā)行各營業(yè)網(wǎng)點采取了每日每人最高取款最高限額、每日發(fā)放有限取款預(yù)約號的對策——而這一對策又作實了人們對“海發(fā)行缺錢”的心理預(yù)期，反而加劇了擠兌潮。

3 違規(guī)經(jīng)營埋下隱患

在經(jīng)濟學上，“銀行擠兌”意味著兩點：一是銀行客戶超常的恐慌心理；二是銀行的儲備已經(jīng)不足以支付。在信用危機的影響下，存款人和銀行券持有人爭相向銀行和銀行券發(fā)行銀行提取現(xiàn)金和兌換現(xiàn)金，這樣的沖擊足以擊倒中小型商業(yè)銀行。1998年春天，海發(fā)行正面對著這樣的局面。正常的存貸業(yè)務(wù)完全停滯，應(yīng)對擠提占據(jù)了所有的人力、物力和財力。同時，由于房地產(chǎn)泡沫破滅，海發(fā)行自己的許多貸款也淪為不良。危機四伏之時，有人建議放棄限息經(jīng)營，開出了18%的存款利率。但是，此時這一政策已經(jīng)無法改變?nèi)藗兊男睦眍A(yù)期。投期者不肯再回到海發(fā)行來，普通存款者也心存恐懼。在海南島內(nèi)走投無路的管理層緊急向央行求救，并且在島外設(shè)立分行，希望引入島外資金，撐過擠兌危機。然而，無論是央行急調(diào)的34億元資金，還是深圳分行吸收的部分存款，都無法對抗巨大的資金缺口。形勢越發(fā)嚴峻。

與此同時，海發(fā)行經(jīng)營中的一些違規(guī)違紀風險也一再暴露。央行發(fā)現(xiàn)，海發(fā)行大量地向股東發(fā)放無擔保貸款，是其無力應(yīng)對擠兌危機的又一重要原因。這類股東貸款實際上成為股東抽逃資本金的重要手段。有資料顯示，海發(fā)行成立時的16.77億股本在建行之初，甚至在籌建階段，就已經(jīng)以股東貸款的名義回流股東手里。僅在1995年5月至9月間，就已發(fā)放貸款10.60億元，其中股東貸款9.20億元，占貸款總額的86.71%。海發(fā)行自身存在的違規(guī)經(jīng)營問題，以及股東變相抽資的做法，使得海發(fā)行在面對擠兌風潮時幾乎不堪一擊。

1998年3月22日，央行在給予近40億元救火資金后，認為再給海發(fā)行“輸血”也無法改善其違規(guī)經(jīng)營的問題，決定對其進行徹底整改。1998年6月21日，中國人民銀行宣布：關(guān)閉海發(fā)行，停止其一切業(yè)務(wù)活動，由中國人民銀行依法組織成立專門清算組，對該行進行清算；指定中國工商銀行托管海發(fā)行的債權(quán)債務(wù)。由于公眾對中國工商銀行的信任，以及工行自身的雄厚實力，擠兌風潮很快被控制住了。對于海發(fā)行的存款，托管清算組采取了自然人和法人分別對待的辦法，居民儲蓄一律由工行兌付，而法人債權(quán)進行登記，將海發(fā)行全部資產(chǎn)負債清算完畢以后按折扣率進行兌付。

4 對海發(fā)行事件的反思

令人驚訝的是，托管清算決定中一句“法人債權(quán)進行登記，清算完畢后進行兌付”的承諾，一直拖了十五年也沒有完全兌現(xiàn)。2002年3月，所有已登記的債權(quán)人被通知前往托管清算組領(lǐng)取確認書。但是確權(quán)并不意味著馬上可以行權(quán)。這是與當時法律法規(guī)的缺位有關(guān)的，盡管《中國人民銀行法》、《公司法》和《金融機構(gòu)管理規(guī)定》等規(guī)定授權(quán)央行，在特定情況下可以關(guān)閉金融機構(gòu)，并依法進行清算，但對如何補償金融消費者，如何確定債務(wù)清償順位，如何安排被關(guān)閉金融機構(gòu)的資產(chǎn)重組甚至重生，則沒有具體規(guī)定。《中華人民共和國商業(yè)銀行法》對此也語焉不詳，只規(guī)定了金融機構(gòu)退市、解散、破產(chǎn)等制度的原則性條款，沒有更具操作性的法律依據(jù)。這使得清算工作缺乏方向，進一步、停兩步。

債務(wù)清償?shù)牟豁樌?，也與各方想法不統(tǒng)一有關(guān)。海南省政府從未放棄過讓海發(fā)行起死回生的努力。徹底清償債務(wù)，并注銷海發(fā)行，將使“重生”計劃遭遇徹底的失敗。因此，海南省政府不斷在尋求戰(zhàn)略投資者接手債務(wù)，以債轉(zhuǎn)股的方式重建海發(fā)行。這使得清償債務(wù)變得方向不明。2003年底，海南省政府向央行提交了一份重組方案，提出引入外資參股，原海發(fā)行的債權(quán)超過1000萬元人民幣的股東，以債轉(zhuǎn)股的形式成為新海發(fā)行的股東——這樣非但不用清償債務(wù)，還可以引入更多的投資。但是，債權(quán)人對此興趣不大，而且四大國有商業(yè)銀行也對于重組方案不甚看好。隨著時間的推移，重生的可能性在一點一點化為泡影。

海發(fā)行倒閉事件至今已經(jīng)15年有余，然而其經(jīng)驗教訓并不過時。

一是應(yīng)當嚴禁股東關(guān)系貸款。商業(yè)銀行一經(jīng)設(shè)立，與股東之間就應(yīng)當設(shè)立隔離墻，絕不允許成為股東的提款機，更不應(yīng)當允許股東變相抽空出資。

二是進行行政性兼并時，應(yīng)當遵循“必要且謹慎”的原則。從信托公司到城市信用社，都不具有繼續(xù)存續(xù)的能力，將它們并入海發(fā)行，無異于轉(zhuǎn)移和延遲風險，遲早會在一個點上爆發(fā)。

三是應(yīng)當盡快建立金融機構(gòu)的退出機制。海發(fā)行被關(guān)閉之后，長期難以清算賠償，金融消費者和債權(quán)人的利益難得保障。應(yīng)當呼吁更為規(guī)范化、程序化、市場化的退出機制。

四是應(yīng)當未雨綢繆，設(shè)計預(yù)防擠兌和系統(tǒng)性風險的機制。海發(fā)行關(guān)閉的直接原因，就是儲戶因為恐慌引起的擠兌所造成的。在這個意義上，盡快建立起中國的存款保險制度，建立起挽救儲戶信心的“最終安全網(wǎng)”，將是需要盡快提上日程的當務(wù)之急。

[1] 符浩勇.市場退出:海南城市信用社歸并發(fā)展銀行的思考[R].今日海南,1998(3).

[2] 蔡臻欣,謝潔.海南發(fā)展銀行的關(guān)閉及其警示[J].中國城市金融,1999(01).

[3] 李麗芳,趙淑萍,建立我國存款保險制度的思考[J].東北財經(jīng)大學學報,2003(05).

[4] 王楠.我國銀行破產(chǎn)法律制度問題研究[J].法學家,2007(04).

[5] 楊德勇.穩(wěn)定與效率:中國金融業(yè)市場退出研究[J].當代經(jīng)濟科學,2004(03).

[6] 施春華,樊朝暉.金融機構(gòu)市場退出的若干問題研究[J].經(jīng)濟師,2002(07).

[7] 周文武.城市商業(yè)銀行公司治理的特殊性與有效性研究[J].武漢金融,2010(01).