土地信托域外模式大觀

□吳春岐 姜琰

信托制度最早起源于英國(guó)的“Use制度”。最初只是英國(guó)的一些教徒為了規(guī)避《沒(méi)收法》，將其土地轉(zhuǎn)讓給其信任的第三人，并要求該第三人為了教會(huì)的利益管理土地，土地收益也歸教會(huì)所有。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，英國(guó)土地信托的目的逐漸由關(guān)注靜態(tài)的財(cái)產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)注動(dòng)態(tài)的經(jīng)營(yíng)盈利和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。19世紀(jì)中期，信托制度開始傳入美國(guó)，后由美國(guó)傳入東南亞等地區(qū)，并相繼被一些大陸法系國(guó)家或地區(qū)移植。

西方的土地信托是在土地私有制的基礎(chǔ)上建立起來(lái)的，這與我國(guó)土地公有制的基本國(guó)情大相徑庭。其實(shí)從本質(zhì)上看，西方理論強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)是：土地權(quán)利人應(yīng)該對(duì)其權(quán)利具有完全的處分權(quán)，而只有具有這樣的制度基礎(chǔ)，土地信托制度才能發(fā)揮市場(chǎng)作用來(lái)合理配置資源。因此，針對(duì)我國(guó)農(nóng)民享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)，如何讓其作為用益物權(quán)的占用、使用、收益和處分的全部權(quán)能真正被賦予農(nóng)民，并建立相關(guān)制度對(duì)權(quán)利人自由地行使權(quán)利予以保障是我國(guó)面臨的重要課題。

美國(guó)：通過(guò)受益憑證聚集土地開發(fā)所需資金

美國(guó)雖然不是信托最早起源的國(guó)家，但卻是當(dāng)今世界信托業(yè)發(fā)展最迅速的國(guó)家。美國(guó)土地信托模式存在三方當(dāng)事人，即開發(fā)者（委托人）、信托機(jī)構(gòu)（受托人）和市場(chǎng)投資人，三方當(dāng)事人中兩兩存在法律關(guān)系。

信托模式可以基本概括為：首先是開發(fā)者將自有或購(gòu)買的土地信托給信托機(jī)構(gòu)，雙方簽訂信托契約，信托公司即享有信托土地的土地所有權(quán)；其次，信托公司發(fā)行土地信托受益憑證，并由委托人銷售該受益憑證給市場(chǎng)投資人，受益憑證代表對(duì)土地所有權(quán)（信托財(cái)產(chǎn)）的受益權(quán)；再次，信托機(jī)構(gòu)將信托土地出租給開發(fā)者，開發(fā)者利用銷售受益憑證所得的資金開發(fā)經(jīng)營(yíng)土地，同時(shí)，要支付信托機(jī)構(gòu)土地租金；最后，受托人用收取的租金給市場(chǎng)投資人支付固定報(bào)酬，并用剩余租金買回受益憑證。

這種土地信托模式的特點(diǎn)在于，通過(guò)向市場(chǎng)投資人銷售受益憑證聚集資金的方式，解決了土地開發(fā)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中需要大量資金的難題。在降低個(gè)人投資風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，也讓市場(chǎng)投資人有機(jī)會(huì)在利潤(rùn)豐厚的土地產(chǎn)業(yè)分得“一杯羹”。美國(guó)的土地信托模式在運(yùn)行過(guò)程中，政府參與的環(huán)節(jié)較少，可以減少政府運(yùn)用行政權(quán)力牟利的可能性。而且，這種模式有效地彌補(bǔ)了市場(chǎng)調(diào)節(jié)的不足，使得某些土地的價(jià)值因某些原因低于市場(chǎng)價(jià)值時(shí)，能夠得到補(bǔ)償。

但有一個(gè)問(wèn)題值得注意，美國(guó)在立法上承認(rèn)一個(gè)財(cái)產(chǎn)可以存在兩個(gè)所有權(quán)，體現(xiàn)在信托中，即為信托財(cái)產(chǎn)可以享有雙重財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，既有普通法上的實(shí)質(zhì)所有權(quán)，也有衡平法上的名義所有權(quán)。這種雙重財(cái)產(chǎn)所有權(quán)使土地信托中很多看似矛盾的問(wèn)題迎刃而解。但我國(guó)物權(quán)法一直堅(jiān)持“一物一權(quán)”原則，這是在學(xué)習(xí)借鑒許多國(guó)家信托模式時(shí)必須注意的問(wèn)題。

日本：租賃型土地信托更受歡迎

雖然英美法系的雙重財(cái)產(chǎn)所有權(quán)制度與大陸法系國(guó)家的物權(quán)法觀念相沖突，但信托還是以其顯著的優(yōu)越性被許多大陸法系國(guó)家引入，最為典型的就是日本。日本土地信托是土地所有者（委托人）與信托銀行（受托人）就土地信托事項(xiàng)達(dá)成一致后共同簽署土地信托協(xié)議，信托銀行從管理和使用該土地的收益中獲取信托紅利。

日本土地信托包括出售型和租賃型，前者是指委托人將信托財(cái)產(chǎn)委托給受托人出售，受托人因此取得相應(yīng)的報(bào)酬，在扣除其他相關(guān)手續(xù)費(fèi)用后，委托人取得剩余的出售所得價(jià)款；后者是指受托人無(wú)權(quán)處分信托財(cái)產(chǎn)，在信托關(guān)系存續(xù)期間，受托人應(yīng)定期給付委托人信托利益，信托終了時(shí)，委托人收回土地所有權(quán)。

在日本，土地信托一般多為租賃型。該種土地信托模式和美國(guó)的土地信托模式有相似之處。租賃型土地信托模式存在三方當(dāng)事人，即土地所有人、信托機(jī)構(gòu)和建筑公司。三方當(dāng)事人之間也是兩兩發(fā)生關(guān)系。先是土地所有人與信托機(jī)構(gòu)間形成土地信托法律關(guān)系，信托機(jī)構(gòu)享有土地所有權(quán)，土地所有人則享有信托受益權(quán)。之后，信托機(jī)構(gòu)與建筑公司簽訂建造協(xié)議，并支付相應(yīng)的建造款。建筑物建造完成后，信托機(jī)構(gòu)通過(guò)出租建筑物收取租金，扣除信托協(xié)議中約定的報(bào)酬和各種稅費(fèi)后，將剩余的租金交付土地所有人。信托法律關(guān)系終結(jié)后，土地所有權(quán)歸受益人享有。租賃型土地信托模式中的土地所有人在信托關(guān)系存續(xù)期間若有資金需求，可以隨時(shí)將信托受益權(quán)部分或全部轉(zhuǎn)讓給他人，這一點(diǎn)與美國(guó)的土地信托模式不同。

日本土地信托業(yè)能夠迅速發(fā)展成熟，配套法律法規(guī)的完善起了舉足輕重的作用。日本信托業(yè)一開始發(fā)展就走上了法制的軌道，有著健全的信托法制和完備的信托法規(guī)，關(guān)于土地信托方面的法律法規(guī)也很全面。除了《信托法》《信托業(yè)法》這些基本法律、《土地信托法》特別法外，日本還頒布了一些配套法規(guī)，并且在一些規(guī)定其他事務(wù)的單行法中也存在著土地信托法律規(guī)范。

其他國(guó)家和地區(qū)的土地信托制度

法國(guó)：土地信托關(guān)系主要是在家庭農(nóng)場(chǎng)與農(nóng)地整治公司間發(fā)生的。其中，家庭農(nóng)場(chǎng)的規(guī)模比較大，而且土地歸私人所有；農(nóng)地整治公司是由政府專門設(shè)立的，通過(guò)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)購(gòu)買家庭農(nóng)場(chǎng)的土地。法國(guó)法律對(duì)土地方面的規(guī)定比較嚴(yán)格，明確規(guī)定家庭農(nóng)場(chǎng)的土地只能發(fā)展農(nóng)業(yè)，且土地只能由一人繼承或者受讓，同時(shí)對(duì)土地出租的租金設(shè)定限制。這樣嚴(yán)格的法律規(guī)定保障了法國(guó)農(nóng)用地的數(shù)量與質(zhì)量，確保土地在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中能以合理的方式、合適的價(jià)格規(guī)?；?、集中化流轉(zhuǎn)。

荷蘭：以家庭農(nóng)場(chǎng)為土地的主要經(jīng)營(yíng)方式?？紤]到本國(guó)特殊的國(guó)情，荷蘭法律規(guī)定：土地在市場(chǎng)上流轉(zhuǎn)時(shí)，政府享有優(yōu)先購(gòu)買權(quán)。同時(shí)，荷蘭政府投入大量資金用于改良土壤、扶持農(nóng)業(yè)科技、發(fā)展農(nóng)業(yè)教育、建立完善的農(nóng)業(yè)合作社組織等方面。

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)：受“平均地權(quán)”的三民主義思想影響深遠(yuǎn)，農(nóng)地改革亦不能例外。為了鼓勵(lì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，臺(tái)灣地區(qū)放松了對(duì)土地所有者身份的限制。為了健全農(nóng)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，臺(tái)灣地區(qū)建立了完善的農(nóng)業(yè)合作社。

國(guó)外土地信托模式對(duì)我國(guó)的啟示

我國(guó)實(shí)行土地公有制，農(nóng)村土地歸集體所有，這與西方發(fā)達(dá)國(guó)家土地私有制截然不同，但這并不意味著我國(guó)不能實(shí)行土地信托。我國(guó)可借鑒其他大陸法系國(guó)家的信托法，由委托人享有信托財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，而受益人享有信托財(cái)產(chǎn)的受益權(quán)。這樣，信托財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)在形式上歸屬委托人，但在實(shí)質(zhì)上歸屬受益人，在不違背現(xiàn)有法律制度的前提下實(shí)行土地信托。

成立農(nóng)村土地信托機(jī)構(gòu)。無(wú)論是在英美法系國(guó)家還是在大陸法系國(guó)家，土地信托都不單單是委托人和受托人之間建立的法律關(guān)系，都需要有特定的機(jī)構(gòu)參與其中。我國(guó)也應(yīng)該設(shè)立特定的土地信托機(jī)構(gòu)，使其在土地信托中發(fā)揮以下作用：對(duì)土地的經(jīng)營(yíng)狀況進(jìn)行跟蹤分析，如果發(fā)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)狀況出現(xiàn)問(wèn)題，可以及時(shí)采取有效的措施化解危機(jī)，減少農(nóng)戶土地信托流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)；跟蹤監(jiān)管土地信托后土地農(nóng)業(yè)用途有無(wú)改變，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)實(shí)際使用者改變土地用途的立即制止；多渠道、多形式匯集和傳遞土地信托流轉(zhuǎn)信息，提供信托咨詢服務(wù)，協(xié)調(diào)糾紛；對(duì)土地的投資狀況、投資前景進(jìn)行整理分析，為信托土地登記機(jī)關(guān)等相關(guān)部門提供參考資料。

建立農(nóng)村土地信托風(fēng)險(xiǎn)基金。農(nóng)村土地信托存在一定的風(fēng)險(xiǎn)性，為了更好地保護(hù)受益人的利益，減少其面臨的風(fēng)險(xiǎn)，可以由政府出面建立農(nóng)村土地信托風(fēng)險(xiǎn)基金。該風(fēng)險(xiǎn)基金一部分由受益人從收入中繳納，另一部分由政府從撥付農(nóng)業(yè)建設(shè)的款項(xiàng)中抽取專項(xiàng)資金繳納。該風(fēng)險(xiǎn)基金應(yīng)交給專門金融機(jī)構(gòu)管理，在受益人同意的前提下，可以用此風(fēng)險(xiǎn)基金參與銀行理財(cái)、資產(chǎn)信貸等風(fēng)險(xiǎn)性小又具有一定收益性的金融活動(dòng)。當(dāng)然，此項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)基金的管理和運(yùn)用必須接受受益人、政府等社會(huì)多方面的監(jiān)督。更進(jìn)一步，受托人也可以與保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)合作，衍生出新的保險(xiǎn)品種，在增加受益人土地信托收益的同時(shí)，降低受益人的投資風(fēng)險(xiǎn)。

健全相關(guān)政策法規(guī)。我國(guó)于2001年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)信托法》，更多是關(guān)于信托制度宏觀上的法律規(guī)定，內(nèi)容比較寬泛，實(shí)際操作性不強(qiáng)。對(duì)土地信托的具體規(guī)定更是少之又少，像土地信托流轉(zhuǎn)雙方權(quán)利義務(wù)的確定、信托收益的分配等基本問(wèn)題都欠缺法律的明文規(guī)定。國(guó)家現(xiàn)行政策鼓勵(lì)農(nóng)村土地以信托流轉(zhuǎn)的方式改變傳統(tǒng)的經(jīng)營(yíng)模式，這就要求，與土地信托相關(guān)的土地管理法、擔(dān)保法、物權(quán)法等相關(guān)法律作出相應(yīng)的調(diào)整，農(nóng)民可以用耕地、宅基地等農(nóng)村土地進(jìn)行抵押貸款，以解決土地信托所需巨額資金問(wèn)題。與此同時(shí)，我國(guó)應(yīng)借鑒美國(guó)、日本等國(guó)家關(guān)于土地信托的立法經(jīng)驗(yàn)，盡快對(duì)土地信托進(jìn)行專門的立法。當(dāng)然，我國(guó)進(jìn)行農(nóng)村土地信托的時(shí)間不長(zhǎng)，經(jīng)驗(yàn)比較有限，在條件還不成熟的情況下，可以先以單行條例的方式對(duì)土地信托流轉(zhuǎn)制度加以規(guī)范引導(dǎo)，彌補(bǔ)《中華人民共和國(guó)信托法》中的不足，等到土地信托發(fā)展到一定規(guī)模后，再制定專門的土地信托法，為土地信托提供全面的法律保障。

落實(shí)農(nóng)村土地信托的優(yōu)惠政策。我國(guó)土地信托尚處于初級(jí)探索階段，農(nóng)民對(duì)土地信托的接受程度不高，土地信托的資金問(wèn)題依然棘手，土地信托在實(shí)行上還面臨著諸多方面的阻礙。農(nóng)村土地信托的發(fā)展，需要國(guó)家在金融、財(cái)政、稅收政策等方面扶持與鼓勵(lì)。從金融政策上講，明確服務(wù)農(nóng)村土地信托的金融主體，由農(nóng)村信用社承辦商業(yè)性業(yè)務(wù)，由農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行試點(diǎn)開展土地金融業(yè)務(wù)，待條件成熟后再設(shè)立專門的農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)等都將是行之有效的方式。在財(cái)政支持上，從撥付農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)資金中抽出一部分專項(xiàng)資金投入農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、對(duì)初期響應(yīng)號(hào)召進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼、對(duì)土地流轉(zhuǎn)后脫離土地的農(nóng)民提供養(yǎng)老保險(xiǎn)等，促進(jìn)農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行。通過(guò)信托渠道來(lái)合法地減少稅收支出，本來(lái)就是信托誕生的原動(dòng)力之一，也是世界通行的慣例。在稅收政策上，可以減征土地經(jīng)營(yíng)所得稅、免征土地流轉(zhuǎn)稅費(fèi)等稅收優(yōu)惠政策降低土地信托成本，調(diào)動(dòng)信托當(dāng)事人的積極性。