淺析城中村與城鄉(xiāng)結(jié)合部火災(zāi)多發(fā)原因及防范對策

●劉 楊

(呼和浩特市消防支隊(duì)，內(nèi)蒙古呼和浩特 010010)

“城中村”是指農(nóng)村村落在城市化進(jìn)程中，由于全部或大部分耕地被征用，農(nóng)民轉(zhuǎn)為居民后仍在原村落居住而演變成的居民區(qū)，亦稱為“都市里的村莊”。而“城鄉(xiāng)結(jié)合部”是指兼具城市和鄉(xiāng)村土地利用性質(zhì)的城市與鄉(xiāng)村地區(qū)的過渡地帶，具有某些城市化特征。它們的主要特點(diǎn)和功能表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:(1)為城市居民供應(yīng)新鮮、衛(wèi)生、充足的農(nóng)副類產(chǎn)品。(2)為農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，經(jīng)商創(chuàng)造條件，增加農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者的就業(yè)機(jī)會(huì)和收入。(3)地處城市邊緣，房租較為低廉，能夠?yàn)槌鞘型鈦韯?wù)工人員和流動(dòng)人口提供住宿條件，緩解城市住房壓力。(4)城鄉(xiāng)結(jié)合部較為便利的交通條件和寬闊的地域，有助于部分城市工業(yè)的遷移和大型專業(yè)商貿(mào)批發(fā)市場的設(shè)立［1］。

一、火災(zāi)多發(fā)的原因分析

“城中村”、“城鄉(xiāng)結(jié)合部”是改革開放全面深化，城市化進(jìn)程日益加快的必然產(chǎn)物，作為農(nóng)村之首，城市之尾，是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要紐帶，也是城市化進(jìn)程中矛盾最集中、最普遍的區(qū)域。火災(zāi)隱患大量存在，火災(zāi)事故頻發(fā)，也成為這類地區(qū)消防安全方面存在的主要問題。筆者僅以呼和浩特市為例，近年來，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市化進(jìn)程的不斷深入，市區(qū)面積的逐步擴(kuò)張，“城中村”、“城鄉(xiāng)結(jié)合部”的數(shù)量和人口結(jié)構(gòu)也發(fā)生了很大的變化。根據(jù)支隊(duì)最新的火災(zāi)數(shù)據(jù)分析顯示，呼和浩特市市區(qū)現(xiàn)有“城中村”、“城鄉(xiāng)結(jié)合部”43個(gè)，約35 500戶，居住人口近40萬，約占全市總?cè)丝跀?shù)的17%。2013年這類區(qū)域發(fā)生火災(zāi)1 025起，死亡4人，直接財(cái)產(chǎn)損失約154萬元，分別占全市火災(zāi)總數(shù)的39．5%、44%和15．5%。從近幾年全國發(fā)生的較大以上亡人火災(zāi)事故來看，很大一部分都發(fā)生在“城中村”和“城鄉(xiāng)結(jié)合部”。如:2011年4月25日1時(shí)13分，北京市大興區(qū)舊宮鎮(zhèn)南小街三村一棟四層樓房發(fā)生火災(zāi)，過火面積約300 m2，造成17人死亡、24人受傷，起火原因?yàn)橐粯欠b加工車間內(nèi)存放的電動(dòng)三輪車蓄電池電源線短路，引燃周圍的可燃物，導(dǎo)致火災(zāi)發(fā)生;2014年1月14日14時(shí)40分，浙江省臺(tái)州溫嶺市城北街道楊家渭村某鞋業(yè)有限公司由于在生產(chǎn)過程中制鞋車間電氣線路發(fā)生故障，引燃周圍的可燃物，導(dǎo)致發(fā)生重大火災(zāi)事故造成16人死亡。從慘痛的事故教訓(xùn)中，不難看出“城中村”、“城鄉(xiāng)結(jié)合部”消防安全條件差、“三合一”場所多、人員消防安全意識和自救能力差，是導(dǎo)致火災(zāi)發(fā)生的主要原因，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

(一)規(guī)劃管理無序

“城中村”、“城鄉(xiāng)結(jié)合部”的規(guī)劃工作與城市發(fā)展整體缺乏全面銜接，有的地區(qū)盡管制定了較為完善的控制改造規(guī)劃，但由于土地性質(zhì)和歷史遺留問題導(dǎo)致出現(xiàn)拆遷困難、改造速度慢等現(xiàn)象，存在執(zhí)行不到位的問題，致使此類區(qū)域消防安全布局不合理、消防車通道不暢通、防火間距不符合要求、公共消防設(shè)施不完善，供電、供氣、供水等管網(wǎng)線路不齊全、質(zhì)量差，無法滿足消防安全基本要求。此外，由于“城中村”和“城鄉(xiāng)結(jié)合部”大量土地被征用，農(nóng)民失去賴以生存的生產(chǎn)資料，在房屋租金和拆遷補(bǔ)償費(fèi)不斷提高的經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下，利用其自有多余的住房和“見縫插針”式的亂搭建，“一線天”、“握手樓”、“貼面樓”比比皆是．房屋施工建設(shè)根本不辦理任何行政審批手續(xù)，無人把關(guān)，隨意性極大，施工質(zhì)量低，根本無法滿足建筑耐火等級、防火間距等消防技術(shù)規(guī)范要求，存在嚴(yán)重的消防安全隱患，如遇強(qiáng)風(fēng)或輕微地震，就有坍塌危險(xiǎn)。

(二)經(jīng)濟(jì)管理混亂

由于距離城市較近，地理位置優(yōu)越，生產(chǎn)成本低，“城中村”、“城鄉(xiāng)結(jié)合部”逐漸演變成為城市生產(chǎn)、生活用品的加工地、離散地和廢品回收地以及非法經(jīng)營生產(chǎn)的聚集地。這些加工、生產(chǎn)場所，大多采用原始、簡陋的生產(chǎn)方式，大量使用、存放各類溶劑、膠水等易燃易爆物品，生產(chǎn)工藝水平不高，管理體系不完備，員工文化水平和安全素質(zhì)較低，所使用的建筑普遍集生產(chǎn)、儲(chǔ)存、居住于一體，消防安全布局極不合理，是火災(zāi)事故多發(fā)的重要原因。同時(shí)，“城鄉(xiāng)結(jié)合部”土地租賃低廉，投資成本低，一些不利于城市發(fā)展的污染性大、危險(xiǎn)性強(qiáng)的化工、輕工、紡織、機(jī)械等中小型企業(yè)大都落戶于此，加之不利于監(jiān)管，所以這些場所大多不辦理任何審批手續(xù)，“先天性”火災(zāi)隱患較為突出。此外，“城中村”和“城鄉(xiāng)結(jié)合部”人員居住密集，流動(dòng)人口多，所以中小型的餐飲、購物、娛樂、住宿、幼教等第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，這些場所大多都不辦理營業(yè)前的行政審批手續(xù)，多半無照、無證經(jīng)營，有開業(yè)快、更換業(yè)主頻繁的特點(diǎn)，場所設(shè)置和布局很少考慮消防安全要求，基本不設(shè)置消火栓、滅火器、疏散指示標(biāo)志和火災(zāi)事故照明等基本的消防設(shè)施，多數(shù)場所又集經(jīng)營住宿于一體，電氣線路敷設(shè)隨意性大，不穿管保護(hù)，不考慮電器荷載，存在著較大的火災(zāi)隱患［2］。

(三)社會(huì)管理滯后

“城中村”、“城鄉(xiāng)結(jié)合部”以較低廉的房租對外租賃，使大量外來人口在此集聚，從而形成包括遷入的城市居民、原住農(nóng)民和外來人口混雜居住、十分復(fù)雜的社會(huì)空間。居住在這里的居民生活環(huán)境極其簡陋，普遍素質(zhì)較低，缺乏基本的消防安全常識，有的10多個(gè)人擠在不足20 m2的小屋里，家用電器老舊，電氣線路亂拉亂接，使用明火取暖，內(nèi)部裝修材料易燃，火災(zāi)危險(xiǎn)性極高，消防安全隱患大量存在。由于人口流動(dòng)性強(qiáng)，加之此類區(qū)域綜治管理又相對薄弱，存在“沒人管”、“不好管”的問題，成為影響消防安全的主要因素。此外，“城中村”、“城鄉(xiāng)結(jié)合部”道路狹窄，沒有交通指示信號，車流量、人流量大，又缺乏管理人員，各種車輛停放無序，導(dǎo)致火災(zāi)發(fā)生后消防車輛不能快速通行，影響火災(zāi)的及時(shí)撲救和處置。

二、防范對策

(一)全面推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程

黨的十八大報(bào)告明確提出推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮。城鄉(xiāng)一體化就是把工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民作為一個(gè)整體，統(tǒng)籌謀劃、綜合研究。通過體制改革和政策調(diào)整，推進(jìn)“城中村”、“城鄉(xiāng)結(jié)合部”的整體規(guī)劃和良性發(fā)展，有利于將“城中村”、“城鄉(xiāng)結(jié)合部”的消防安全納入城市化建設(shè)整體規(guī)劃、整體布局、同步進(jìn)行、同步發(fā)展，實(shí)現(xiàn)消防站、消防給水、消防車通道和消防通信等公共消防設(shè)施建設(shè)達(dá)到消防安全要求。

(二)加強(qiáng)消防基礎(chǔ)建設(shè)

消防基礎(chǔ)薄弱是“城中村”和“城鄉(xiāng)結(jié)合部”火災(zāi)多發(fā)的重要原因，針對現(xiàn)狀加強(qiáng)消防基礎(chǔ)建設(shè)應(yīng)從以下幾方面入手。

1．加強(qiáng)建筑物的管控，提升火災(zāi)防控基礎(chǔ)

“城中村”、“城鄉(xiāng)結(jié)合部”的各級政府、部門應(yīng)采取行政監(jiān)管與引導(dǎo)幫助相結(jié)合的方式，全面規(guī)范宅基地和自建房的管理，堅(jiān)決防止亂搭亂建，控制三級耐火等級、嚴(yán)格限制四級耐火等級建筑的興建，提升現(xiàn)有建筑物的耐火等級，盡量達(dá)到一、二級的標(biāo)準(zhǔn)要求;對原有耐火等級低、相互毗連的建筑群，應(yīng)規(guī)劃改造，改造確有困難的應(yīng)采取防火分隔、提高耐火性能、改善用火和用電條件、增設(shè)消防水源等措施，滿足消防安全條件。

2．完善消防給水設(shè)施，提升抗御火災(zāi)的能力

接入市政供水管網(wǎng)的“城中村”和“城鄉(xiāng)結(jié)合部”必須考慮消防給水管網(wǎng)的設(shè)置且管道末端最小管徑不應(yīng)小于100 mm，并應(yīng)保證生產(chǎn)、生活用水量達(dá)到最大時(shí)仍能滿足消防用水量;對于不具備給水管網(wǎng)條件或室外消防給水系統(tǒng)不符合消防供水要求的村鎮(zhèn)，應(yīng)利用江河、湖泊、水塘等天然水源作為消防水源，并應(yīng)考慮規(guī)劃修建供消防車和手抬機(jī)動(dòng)泵取水的碼頭，在地下水位較高的地區(qū)還應(yīng)采取打消防專用機(jī)井等措施，保證消防用水;在無天然消防水源以及缺水和北方寒冷地區(qū)，應(yīng)在重要的建筑和密集的住宅、商業(yè)區(qū)域修建消防水池等蓄水設(shè)施，并應(yīng)滿足消防用水量［3］。

3．組建多種形式消防隊(duì)伍，提升處置火災(zāi)水平

居住人口密集、具有一定經(jīng)濟(jì)規(guī)模以及距離消防隊(duì)站較遠(yuǎn)的“城中村”和“城鄉(xiāng)結(jié)合部”應(yīng)結(jié)合實(shí)際組建“以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道專職消防隊(duì)伍為主力，村寨志愿消防隊(duì)伍為骨干，企業(yè)、民間消防力量為補(bǔ)充”的滅火救援體系，設(shè)置報(bào)警電話，配備必要的消防裝備和器材，定期組織開展訓(xùn)練，從而增強(qiáng)各村鎮(zhèn)預(yù)防火災(zāi)和撲救火災(zāi)的能力，防止因撲救不及時(shí)小火釀成大災(zāi)，實(shí)現(xiàn)“救早、救小”的目標(biāo)。

(三)落實(shí)消防安全主體責(zé)任

確定消防安全責(zé)任主體是有效防控火災(zāi)的根本，所以各級政府、部門應(yīng)結(jié)合實(shí)際制定出臺(tái)規(guī)定，進(jìn)一步明確“城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部”的村民、房屋出租人、承租人消防安全主體責(zé)任。如:自建房屋建設(shè)必須取得相關(guān)部門或村委會(huì)的批準(zhǔn);房屋竣工后須組織進(jìn)行工程質(zhì)量的驗(yàn)收;房屋建設(shè)者將房屋用于出租、生產(chǎn)、經(jīng)營時(shí)應(yīng)簽訂房屋租賃合同并明確相互之間的消防安全責(zé)任;出租者應(yīng)創(chuàng)造基本的消防安全條件嚴(yán)禁在生產(chǎn)、經(jīng)營等人員密集場所的門窗上設(shè)置防護(hù)欄、防盜網(wǎng)等影響逃生和滅火救援的障礙物，保證房屋疏散樓梯數(shù)量、形式符合消防技術(shù)規(guī)范要求等;承租者將房屋用于生產(chǎn)經(jīng)營時(shí)應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的管理制度、滅火應(yīng)急疏散預(yù)案，明確消防安全責(zé)任人、管理人，確保安全通道暢通并設(shè)置必要的消防設(shè)施設(shè)備，不得違規(guī)使用和儲(chǔ)存易燃易爆物品。用于出租的居住房屋，一個(gè)建筑內(nèi)出租房間達(dá)到10間以上或者出租房屋居住人員達(dá)到15人以上的，出租人要建立消防安全制度、制定滅火應(yīng)急疏散預(yù)案，并明確專門的管理人員，配置滅火設(shè)施。通過明確的規(guī)定和制度，使村民、業(yè)主、房屋出租人、承租人明白自身應(yīng)履行的法律責(zé)任和承擔(dān)的法律后果，進(jìn)而提升自覺遵守消防安全規(guī)定，杜絕火災(zāi)事故的意識。

(四)強(qiáng)化消防安全管理

“城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部”所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)應(yīng)成立由政府主管領(lǐng)導(dǎo)牽頭的防火安全委員會(huì)或其他防火安全組織機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)村鎮(zhèn)的消防管理領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和檢查工作;村(居)民委員會(huì)作為農(nóng)村工作的基層組織，應(yīng)具體組織和開展農(nóng)村消防管理工作，設(shè)立綜治委員會(huì)，負(fù)責(zé)本區(qū)域的防火安全工作，并明確人員負(fù)責(zé)日常消防管理工作，成立由村民組長為組長，聯(lián)防隊(duì)員、志愿消防隊(duì)員、駐村企業(yè)代表和水電工等組成的村民防火安全小組，具體做好本村(居)民小組的日常防火檢查工作。同時(shí)，要積極引導(dǎo)廣大居民自主參與農(nóng)村消防工作;公安消防機(jī)構(gòu)和公安派出所應(yīng)履行的消防安全管理、監(jiān)管責(zé)任，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(街道辦)每年組織村民委員會(huì)，村民委員會(huì)每半年組織村民(出租房屋主)簽訂消防安全責(zé)任書，明確并落實(shí)消防安全責(zé)任，定期向村民發(fā)放消防安全告知書，告知消防安全責(zé)任，提示注意消防安全。社區(qū)警務(wù)室指導(dǎo)、協(xié)助村民(居)委員會(huì)開展消防管理和宣傳教育、消防安全檢查和初起火災(zāi)的撲救工作［4］。

［1］原野．中國城鄉(xiāng)結(jié)合部安全問題研究［D］．北京:中央民族大學(xué)，2013．

［2］黃序和．城市化進(jìn)程視野下城鄉(xiāng)結(jié)合部問題研究［J］．質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督研究，2011，(1)．

［3］公安部消防局．中國消防手冊·消防管理(第二卷)［M］．上海:上?？萍夹g(shù)出版社，2009．

［4］盧國強(qiáng)．北京制定城鄉(xiāng)接合部消防安全治理標(biāo)準(zhǔn)［N］．新華每日電訊，2011-11-29．