鄭州新鄭綜合保稅區(qū)發(fā)展問題探析

趙浥馨

（河南牧業(yè)經(jīng)濟學院 經(jīng)濟貿(mào)易系，河南 鄭州450000）

一、我國綜合保稅區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀

綜合保稅區(qū)作為我國開放層次最高的特殊開放區(qū)域，是設立在內(nèi)陸地區(qū)的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，它相對于單純保稅區(qū)，除具備保稅倉儲、出口加工、轉(zhuǎn)口貿(mào)易三大功能外，還整合了原來保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅物流園區(qū)、港口等多種外向型功能區(qū)，成為更為開放、功能更為齊全的一種形態(tài)，企業(yè)在綜合保稅區(qū)內(nèi)可享受到最多的稅收和外匯優(yōu)惠政策，最為便捷的通關(guān)程序，綜合保稅區(qū)已成為我國開放金融、貿(mào)易、投資、服務、運輸?shù)阮I域的試驗田，也是我國進一步融入世界經(jīng)濟的橋頭堡。自2006年12 月17 日國家首個綜合保稅區(qū)在蘇州設立以來，截至2013 年9 月25 日，經(jīng)國務院批準設立的綜合保稅區(qū)共有32家，其中包括鄭州新鄭綜合保稅區(qū)在內(nèi)的9個保稅區(qū)已封關(guān)運行。

二、基于SWOT 的方法分析鄭州新鄭綜合保稅區(qū)的發(fā)展

本文運用SWOT系統(tǒng)對鄭州綜合保稅區(qū)的發(fā)展進行定位分析，為其今后的發(fā)展完善提供參考依據(jù)。

1.優(yōu)勢。第一，區(qū)位優(yōu)勢。鄭州具有“空陸鐵”三位一體的聯(lián)程優(yōu)勢，一是作為國內(nèi)八大樞紐機場之一的鄭州新鄭國際機場，為一類航空口岸，目前已開通82條航線，12個不定期國際客貨包機航班，綜合保稅區(qū)與新鄭國際機場的無縫對接，實現(xiàn)了真正意義的“區(qū)港聯(lián)動”。二是河南建有全國公路里程數(shù)最長的高速公路網(wǎng)絡，輻射中部各省，四通八達、往來便捷，使之成為新歐亞大陸橋的咽喉。三是作為京廣、隴海兩條鐵路樞紐的鄭州還擁有亞洲最大的列車編組站——鄭州北站、亞洲吞吐量最大的貨物集散中心——鄭州鐵路集裝箱中心站，貨物在此通過鐵路一類口岸，可直接聯(lián)檢封關(guān)，使大通關(guān)理念得以充分體現(xiàn)，從而最大限度地發(fā)揮綜合保稅區(qū)國際中轉(zhuǎn)與物流的功能。第二，政策優(yōu)勢。鄭州新鄭綜合保稅區(qū)享有國家給予保稅區(qū)的所有政策優(yōu)惠。例如，稅收政策。在綜合保稅區(qū)內(nèi)稅收實行“保、退、免”三稅政策。企業(yè)進入綜合保稅區(qū)則享有五大優(yōu)惠：一是境外貨物進入保稅區(qū)予以保稅；二是區(qū)內(nèi)生產(chǎn)性基建物資及所需的進口設備免征進口關(guān)稅和進口環(huán)節(jié)增值稅；三是國內(nèi)貨物入?yún)^(qū)視同出口，實行退稅；四是區(qū)內(nèi)企業(yè)生產(chǎn)供區(qū)內(nèi)銷售或運往境外的產(chǎn)品，不征增值稅和消費稅；五是區(qū)內(nèi)企業(yè)不受出口退稅稅率變動影響，在區(qū)外被限制的加工貿(mào)易產(chǎn)品區(qū)內(nèi)仍可以生產(chǎn)。同時，根據(jù)我國于2007年出臺的《保稅監(jiān)管區(qū)域外匯管理辦法》，在綜合保稅區(qū)內(nèi)實行比較靈活、寬松的外匯管理政策，以方便區(qū)內(nèi)企業(yè)外匯支付，減少企業(yè)匯兌損失風險。第三，功能優(yōu)勢。由于河南保稅物流中心與鄭州出口加工區(qū)已先建成，在鄭州綜合保稅區(qū)審批通過后，三者通過進一步功能整合，更能發(fā)揮出綜合保稅區(qū)的優(yōu)勢，將中原的開放程度提到了內(nèi)陸最前沿。一方面，通過吸引美國聯(lián)邦快遞、俄羅斯空橋航空以及順豐速運等物流巨頭在此建立貨運航空基地，打開我省直通國際市場的航空物流通道，將使更多的跨國企業(yè)選擇鄭州作為國際中轉(zhuǎn)地，充分發(fā)揮國際中轉(zhuǎn)的功能，增強出口加工功能。

2.劣勢。第一，管理體制不完善。目前，相對于發(fā)達國家實行的行政管理相對弱化的管理體制，我國保稅區(qū)實行的是海關(guān)與行政管理雙主體管理體制。由各保稅區(qū)設立管理委員會或管理局，對其所轄區(qū)域的各項行政事務實施綜合封閉式管理，海關(guān)、邊防檢查、稅務、外匯、公安、衛(wèi)生、動植物、商品檢疫等專業(yè)部門則通過設立辦事機構(gòu)，對專業(yè)事務實施監(jiān)管。在綜合保稅區(qū)內(nèi)，管理委員會與各專業(yè)管理機構(gòu)相互獨立、相互協(xié)作。但是雙主體管理在實際中往往造成多頭管理，不僅增加管理成本、執(zhí)行成本、時間成本，還會影響保稅區(qū)的工作效率以及服務水平，不利于保稅區(qū)的長遠健康發(fā)展。第二，海關(guān)監(jiān)管不健全。由于受制于我國保稅區(qū)行政管理體制，我國海關(guān)并沒有最大限度地發(fā)揮其應有的作用。這主要體現(xiàn)在以下兩方面：一是我國海關(guān)監(jiān)管模式尚不健全，通關(guān)效率仍很低下，在保稅設施的管理、保稅貨物的監(jiān)管、通關(guān)手續(xù)的辦理等方面都未正規(guī)化、制度化。二是目前我國海關(guān)的物流監(jiān)控不完善，物流監(jiān)控存在重“單證”輕“貨物”傾向，使得不法分子有機會利用海關(guān)信息不暢，變更進出口口岸以逃避海關(guān)監(jiān)管，進行走私從而脫逃稅款。同時，現(xiàn)在海關(guān)內(nèi)部各部門間缺乏協(xié)調(diào)溝通，監(jiān)管現(xiàn)場缺乏足夠的信息支持，使得海關(guān)無法在短時間內(nèi)識別高風險企業(yè)和貨物，進而造成監(jiān)管資源浪費，海關(guān)監(jiān)管查驗率高而查獲率偏低的情況。第三，外匯金融制度不完善。目前，保稅區(qū)域內(nèi)外外匯政策不一致，既不利于對特殊經(jīng)濟區(qū)域外匯收支監(jiān)管，也使企業(yè)在經(jīng)常項目下的外匯業(yè)務、資本項目投資與對外擔保以及國際收支統(tǒng)計申報、融資及正常外匯資金周轉(zhuǎn)等方面極為不便。此外，保稅區(qū)的離岸金融市場尚屬空白，目前區(qū)內(nèi)金融市場無法滿足使保稅區(qū)內(nèi)的國際資本高速流動，國際借貸資金成本較高，對國際投資的吸引力較低。

3.機遇。第一，經(jīng)濟全球化與我國經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展。近幾年，受美國次貸危機影響，全球經(jīng)濟普遍低迷，在這種情況下，我國經(jīng)濟仍保持每年7%以上的經(jīng)濟增長率，高速的經(jīng)濟增量將直接帶動物流領域的高速發(fā)展，也勢必會推動綜合保稅區(qū)業(yè)務的擴大。而經(jīng)濟全球化的進一度發(fā)展，也為我國綜合保稅區(qū)提供了壯大自身的絕佳機會。第二，國家政策的大力扶持。隨著國家關(guān)于“中部崛起”宏觀戰(zhàn)略的提出，鄭州新鄭綜合保稅區(qū)的建設與發(fā)展作為建立中原經(jīng)濟區(qū)的重點項目之一，獲得了河南省政府及地方政府大力支持。2011年國務院頒布的《關(guān)于支持河南省加快建設中原經(jīng)濟區(qū)的指導意見》也明確提出，要把鄭州機場建成重要的國內(nèi)航線中轉(zhuǎn)換乘和貨運集散區(qū)域性中心，除去國家給予綜合保稅區(qū)的一系列優(yōu)惠，2012河南省還制定20條優(yōu)惠政策支持航空物流業(yè)快速發(fā)展，推動鄭州航空經(jīng)濟綜合實驗區(qū)建設，在航線航班補助、市場開拓獎勵、機場使用費減免補助、用地保障、融資擔保、通關(guān)檢驗、高端人才引進等方面予以支持。第三，聚集效應。綜合保稅區(qū)的運營必然吸引大批人、財、物在有限的空間內(nèi)大量匯集，而生產(chǎn)要素的大量匯集又會在共同作用下產(chǎn)生經(jīng)濟效益，最終則會降低企業(yè)的長期平均成本。并且為滿足人員、資金、信息流的聚集而帶來的新生需求不斷增加，新的產(chǎn)業(yè)也將不斷出現(xiàn)，從而帶動整個綜合保稅區(qū)及其所在城市的發(fā)展。同時，鄭州綜合保稅區(qū)與鄭州東西兩大高新技術(shù)開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)聯(lián)動、協(xié)同發(fā)展，也將通過集群效應加快綜合保稅區(qū)的業(yè)務擴大和產(chǎn)業(yè)升級。

4.威脅。第一，保稅區(qū)政策優(yōu)勢不足。中國加入WTO已有多年，我國正在逐漸減少并消除非關(guān)稅壁壘，與之相隨的則是在全國范圍內(nèi)推行關(guān)稅的減免、限額的取消以及更加規(guī)范、透明的規(guī)則政策。而這一系列的措施必將削弱保稅區(qū)現(xiàn)在所享有的許多特殊優(yōu)惠的政策優(yōu)勢。加之目前我國保稅區(qū)與區(qū)外的政策并未統(tǒng)一，這使得區(qū)內(nèi)企業(yè)有時反而無法享有區(qū)外企業(yè)的一些政策優(yōu)惠，大大降低了綜合保稅區(qū)的吸引力。第二，周邊經(jīng)濟帶的競爭。為促進中部地區(qū)經(jīng)濟的快速發(fā)展，黨中央于“十一五”期間提出了“中部崛起”的戰(zhàn)略，要求中部五?。▍^(qū)）依托現(xiàn)有基礎，提升產(chǎn)業(yè)層次，在發(fā)揮承“東”啟“西”和產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢中崛起。根據(jù)此發(fā)展戰(zhàn)略，我省在國家的大力扶持下，建立了鄭州新鄭綜合保稅區(qū)。同時，其他五省也充分利用國家政策優(yōu)惠并結(jié)合自身優(yōu)勢，打造自身經(jīng)濟發(fā)展的重點項目。例如武漢城市圈，其作為中部崛起的戰(zhàn)略支點，享受到了國家更多的政策傾斜。武漢作為副省級城市，集聚了眾多高校及研究機構(gòu)，以此為依托的武漢東湖高新技術(shù)開發(fā)區(qū)，更成為武漢產(chǎn)業(yè)升級，經(jīng)濟騰飛的發(fā)動機。另外，武漢城市圈九省通衢的優(yōu)越地理位置，使其發(fā)展更是如虎添翼。相較于武漢的巨大吸引力，鄭州新鄭綜合保稅區(qū)還需要依托中原城市群的建設，不斷吸引更多優(yōu)秀企業(yè)與人才進駐，擴大自身業(yè)務。

三、對鄭州新鄭綜合保稅區(qū)發(fā)展的建議

1.進一步完善保稅區(qū)法律體系。目前，保稅區(qū)沒有一套相對統(tǒng)一完整的法律法規(guī)，造成了長期以來各保稅區(qū)的各自為政、政策打架等情況，增加了執(zhí)法難度，而完善的法律制度是自由貿(mào)易區(qū)建立與發(fā)展的重要保障，并且我國保稅區(qū)在近20年發(fā)展十分迅速，因此建立統(tǒng)一的保稅區(qū)專門法律迫在眉睫。我國在建立完善自身的保稅區(qū)法律體系時，可充分借鑒國際先進經(jīng)驗，按照國際貿(mào)易慣例和國際貿(mào)易規(guī)范的要求，制定一部適合我國國情的、較為完整的、全國通用的保稅區(qū)法規(guī)。將保稅區(qū)的定位、管理、與地方政府的關(guān)系、職權(quán)分工等內(nèi)容制度化、法制化，為保稅區(qū)的長遠發(fā)展提供保障。

2.優(yōu)化保稅區(qū)管理體制。鑒于我國目前實行的行政管理與海關(guān)管理并存的雙頭管理體制造成的權(quán)力分散、政府辦公效率低下的問題，從宏觀上看，當務之急是成立一個全國統(tǒng)一的、富有權(quán)威性的保稅區(qū)發(fā)展領導機構(gòu)，對各保稅區(qū)的發(fā)展進行評估和宏觀指導；而從保稅區(qū)的自身建設管理看，比較理想的選擇是在保稅區(qū)內(nèi)實行一元化管理體制，由綜合保稅區(qū)管理委員會全權(quán)負責區(qū)內(nèi)事務，確保保稅區(qū)管理機構(gòu)的權(quán)威性；同時除必要的專門機構(gòu)外，政府各職能部門原則上不在保稅區(qū)內(nèi)設立機構(gòu)，其相關(guān)業(yè)務授權(quán)綜合保稅區(qū)管理委員會執(zhí)行，且綜合保稅區(qū)管理委員會在行政管理過程也應減少行政干預，主要通過經(jīng)濟的、法律的手段進行管理，對專門機構(gòu)僅進行協(xié)助。

3.完善海關(guān)監(jiān)管制度。目前，我國海關(guān)監(jiān)管的改革方向應當優(yōu)化整合有效資源，在管理方式上，構(gòu)建實體監(jiān)控和信息監(jiān)控一體化的通關(guān)與監(jiān)管模式。通過創(chuàng)新管理手段、簡化監(jiān)管手續(xù)等方式，貫徹“一線放開，二線管住，區(qū)內(nèi)不干預”的監(jiān)管理念，實現(xiàn)相對寬松的“通關(guān)”制度，真正發(fā)揮我國保稅區(qū)的優(yōu)勢，進而逐步向漢堡港那種絕對寬松的“關(guān)旗”通行制度靠攏。

4.進一步完善金融制度和外匯管理制度。針對我國保稅區(qū)金融制度相對落后的狀況，中央政府應整合并完善現(xiàn)有分散的外匯管理系統(tǒng)，盡快將外匯管理按“境內(nèi)關(guān)外”的原則進行統(tǒng)一，以保證保稅區(qū)外匯政策的一致性和連貫性；將綜合保稅區(qū)作為外匯管理制度改革的“試驗田”，在區(qū)內(nèi)試點一些創(chuàng)新的、超前的外匯管理新政策。比如，建立離岸金融中心，試點離岸金融業(yè)務，針對開立了設離岸賬戶的客戶不再限制其資金的調(diào)撥、存款利率的品種，進一步為區(qū)內(nèi)企業(yè)創(chuàng)造更優(yōu)良的運營環(huán)境。同時，對航運產(chǎn)業(yè)、融資租賃產(chǎn)業(yè)等保稅監(jiān)管區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)給予一定的政策支持。綜合保稅區(qū)不僅要成為國際物流中心，還應成為未來國際資金的流動中心，這也是綜合保稅區(qū)向自由貿(mào)易區(qū)轉(zhuǎn)化的功能拓展之一。

5.加強保稅區(qū)與區(qū)域經(jīng)濟的合作。在綜合保稅區(qū)的發(fā)展過程中要注意與設區(qū)城市及腹地經(jīng)濟相互促進，協(xié)調(diào)發(fā)展，避免形成游離于地區(qū)經(jīng)濟之外的“飛地式”經(jīng)濟區(qū)。既要防止保稅區(qū)的一系列優(yōu)惠政策及集群優(yōu)勢對區(qū)外經(jīng)濟產(chǎn)生較大的沖擊，又要注重發(fā)揮其對周邊地區(qū)的帶動作用。具體到鄭州新鄭綜合保稅區(qū)，則是要加快保稅區(qū)與航空港區(qū)的聯(lián)動、圍網(wǎng)內(nèi)外互動，實現(xiàn)區(qū)港一體發(fā)展。堅持引導生產(chǎn)要素跨區(qū)域合理流動，不斷放大綜合保稅區(qū)政策和功能的外溢效應。實現(xiàn)綜合保稅區(qū)和航空港區(qū)經(jīng)濟利益一體、規(guī)劃建設一體、政策一體、管理一體、物流服務一體。同時使綜合保稅區(qū)和航空港區(qū)在功能定位上互補、產(chǎn)業(yè)發(fā)展上互動，從而最大規(guī)模地發(fā)揮綜合保稅區(qū)的輻射帶動作用。

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