城鄉(xiāng)一體化背景下失地農(nóng)民社會(huì)福利政策探析

王一賀

（鄭州大學(xué) 公共管理學(xué)院，河南 鄭州450001）

黨的十八大將城鄉(xiāng)發(fā)展一體化列為實(shí)現(xiàn)“三農(nóng)”問(wèn)題的重要途徑，這是黨中央開(kāi)始尋求城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)福利、公共服務(wù)均等化的重要舉措。在城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的背景下，有一個(gè)群體不容忽視，那就是失地農(nóng)民。失地農(nóng)民在實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的過(guò)程中最先失去了土地，并沒(méi)有得到應(yīng)有的市民福利保障，而是繼續(xù)維持了他們的農(nóng)村戶籍，生活在農(nóng)村卻不能繼續(xù)農(nóng)耕，游走在農(nóng)民與市民的邊緣。因此，如何給予他們應(yīng)得的福利保障，逐漸實(shí)現(xiàn)由農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)化，日益成為學(xué)術(shù)界持續(xù)關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。

一、失地農(nóng)民面臨的福利困境

失地農(nóng)民作為一個(gè)特殊群體，面臨諸多福利困境。這里的福利困境指的是廣義的福利困境，是一切不利于改善失地農(nóng)民生活狀況，影響失地農(nóng)民福祉獲得的負(fù)面狀況。

1.征地補(bǔ)償。土地是農(nóng)民最基本的生活保障，失去了土地也就失去了基本的生活保障，現(xiàn)存的征地補(bǔ)償僅僅是失地農(nóng)民短期可以依靠的最重要的生活來(lái)源，無(wú)法為失地農(nóng)民提供長(zhǎng)久的生活保障。現(xiàn)存的征地補(bǔ)償存在諸多問(wèn)題：第一，征地補(bǔ)償計(jì)算方法不合理。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定對(duì)失地農(nóng)民的賠償分為三個(gè)部分：一是土地補(bǔ)償，賠償標(biāo)準(zhǔn)為耕地前三年平均產(chǎn)值的3～6倍；二是安置賠償，標(biāo)準(zhǔn)為當(dāng)年耕地產(chǎn)值的4～6 倍；三是對(duì)耕地上附著物及青苗費(fèi)補(bǔ)償。賠償標(biāo)準(zhǔn)中的3～6 倍、4～6 倍這樣的賠償標(biāo)準(zhǔn)描述不清晰，缺乏一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，彈性較大：給當(dāng)?shù)卣畨旱屯恋刭r償金留了空間，大大影響了失地農(nóng)民賠償數(shù)額，影響了他們的福利狀況。第二，征地補(bǔ)償沒(méi)有考慮土地增值的部分。政府將土地從農(nóng)民手中征收過(guò)來(lái)供給建設(shè)單位使用，建設(shè)單位再將土地投放到市場(chǎng)進(jìn)行交易，即能獲得巨大的經(jīng)濟(jì)效益，這個(gè)經(jīng)濟(jì)效益要比從農(nóng)民手中將土地征收過(guò)來(lái)所花費(fèi)用高得多，這中間的差值也就是土地的增值。政府在征收土地時(shí)往往沒(méi)有考慮到土地增值時(shí)所產(chǎn)生的效益，大批的土地被征收，損害的正是土地被征者的利益。第三，征地補(bǔ)償?shù)臄?shù)額較低且方式單一。根據(jù)國(guó)土資源部的報(bào)告顯示，我國(guó)的征地補(bǔ)償大致有以下幾種手段：貨幣補(bǔ)償、農(nóng)民就業(yè)安置、農(nóng)民生產(chǎn)安置等，表面上看安置方式較多，但在實(shí)際執(zhí)行中，為了方便大都采用的是貨幣賠償，又因?yàn)槭У剞r(nóng)民本身素質(zhì)較低，無(wú)法找到合適的工作，也就失去了穩(wěn)定的收入來(lái)源。

2.就業(yè)保障。從失地農(nóng)民的就業(yè)狀況看，他們的就業(yè)可以分為政府部門的安置就業(yè)、自謀職業(yè)中的自我雇用、自謀職業(yè)的受雇于人三種類型［1］。第一，政府的安置就業(yè)，是通過(guò)當(dāng)?shù)卣仓檬У剞r(nóng)民就業(yè)。這種方式是最愿意被人接受的，但就目前形勢(shì)來(lái)看，只有一些有社會(huì)關(guān)系的失地農(nóng)民才能得到安置，而且安置的具體職位多是收入低、工作較重的保潔、保安和園林綠化。第二，自謀職業(yè)中的自我雇用型，是通過(guò)自我努力達(dá)到就業(yè)目的。這種類型的就業(yè)方式以個(gè)體經(jīng)營(yíng)為主，如街頭巷尾的擺攤設(shè)點(diǎn)、開(kāi)辦各種店面等。他們是失地農(nóng)民中的主力軍，但由于缺少經(jīng)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，又面對(duì)激烈競(jìng)爭(zhēng)，通常入不敷出、難以為繼。第三，自謀職業(yè)中的受雇于人型，即被他人或組織所雇用。他們主要是進(jìn)城打工，如做產(chǎn)業(yè)工人或做服務(wù)人員等。雇用這些人的大多是個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶和民營(yíng)企業(yè)，勞動(dòng)條件差、工資待遇低，缺少社會(huì)保障。從以上三種就業(yè)狀況可以看出，大多數(shù)失地農(nóng)民的就業(yè)狀況較差，自謀職業(yè)的自我雇用和受雇于人是目前失地農(nóng)民最主要的就業(yè)方式。他們工作辛苦，收入較低，缺少社會(huì)保障，且由于各種風(fēng)險(xiǎn)因素的制約，大多數(shù)就業(yè)都是臨時(shí)性的，隨時(shí)面臨失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。就業(yè)得不到保障，失地農(nóng)民的收入也就喪失了穩(wěn)定性，就業(yè)福利更是無(wú)從談起。

3.基礎(chǔ)性福利。失地農(nóng)民所處的地區(qū)，社會(huì)發(fā)展水平較低，福利基礎(chǔ)較為薄弱，難以為失地農(nóng)民提供較為完備的基礎(chǔ)性福利。同時(shí)，國(guó)家在城鄉(xiāng)福利的投入不均衡，大致體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，教育福利。教育是一項(xiàng)重要的福利資源，能否享受到良好的教育與能否獲得較高的社會(huì)地位相關(guān)。黨的十八大也提出推進(jìn)教育的均等化，將教育投入向農(nóng)村及偏遠(yuǎn)地區(qū)傾斜等教育福利政策，致力于破除貧困的代際傳遞。但是在現(xiàn)階段，教育福利還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體，針對(duì)失地農(nóng)民子女的教育福利也沒(méi)有實(shí)行。第二，醫(yī)療衛(wèi)生福利?？床‰y、看病貴、看不起病一直以來(lái)是中國(guó)人面臨的一大社會(huì)問(wèn)題。對(duì)于失去土地保障的失地農(nóng)民來(lái)說(shuō)，如果患上重病就更有可能陷入困境。主要原因就在于我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生資源的分配不合理，對(duì)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生福利的投入較少，更沒(méi)有專門針對(duì)失地農(nóng)民的醫(yī)療衛(wèi)生福利。我國(guó)的醫(yī)療衛(wèi)生資源80%集中在城市和大醫(yī)院，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生資源嚴(yán)重不足，縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)醫(yī)療保健網(wǎng)殘缺不全［2］。醫(yī)療衛(wèi)生的補(bǔ)貼大部分都集中在高收入的城市，而對(duì)于低收入的農(nóng)村地區(qū)，幾乎不存在針對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生支出的補(bǔ)貼［3］。

二、制定城鄉(xiāng)一體的失地農(nóng)民福利政策

失地農(nóng)民在失去了土地帶給他們的保障的同時(shí)也失去了農(nóng)民的身份，因此，必須制定城鄉(xiāng)一體的福利政策，將他們納入城鎮(zhèn)社保的范疇，共享城鎮(zhèn)化帶來(lái)的成果。

1.建立城鄉(xiāng)一體的征地補(bǔ)償體系。征地補(bǔ)償沒(méi)有一個(gè)科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)償方式較為單一，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，是影響失地農(nóng)民生活福祉提升的主要原因，在源頭上影響了失地農(nóng)民的福利，因此必須建立城鄉(xiāng)一體的征地補(bǔ)償體系。第一，科學(xué)制定征地賠償標(biāo)準(zhǔn)，避免執(zhí)行中的模糊不清。我國(guó)現(xiàn)行的征地賠償缺少一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，也沒(méi)有科學(xué)的測(cè)量體系。最高賠償與最低賠償之間存在較大的距離，導(dǎo)致在實(shí)際執(zhí)行中地方政府一般都采取最低的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行賠償，大大影響了失地農(nóng)民的土地福利的獲得。因此在制定新的征地賠償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)把各種標(biāo)準(zhǔn)量化，去除賠償中的迂回空間，量化賠償體系，最大限度地提升農(nóng)民從征地中獲得的收益。同時(shí)，還應(yīng)根據(jù)土地實(shí)際種植的作物及作物的增值空間給予賠償，切不可采取“一刀切”的方式，給予所有土地相同的“土地前三年的平均產(chǎn)值”。第二，提高賠償標(biāo)準(zhǔn)，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例?，F(xiàn)行的征地賠償價(jià)格與市場(chǎng)價(jià)值之間存在著巨大的剪刀差，政府用很低的價(jià)格將土地從農(nóng)民手中征收過(guò)去，再以很高的價(jià)格將土地投向市場(chǎng)，而農(nóng)民并沒(méi)有從土地增值收益中獲得應(yīng)得的利益。因此在新的土地賠償標(biāo)準(zhǔn)制定中，一定要根據(jù)實(shí)際情況提高農(nóng)民的土地增值收益，根據(jù)土地能獲得的實(shí)際收益給予農(nóng)民適當(dāng)?shù)姆殖?，為失地農(nóng)民提供長(zhǎng)久的保障。

2.發(fā)展城鄉(xiāng)一體的失地農(nóng)民就業(yè)服務(wù)。就業(yè)關(guān)系到失地農(nóng)民穩(wěn)定收入及就業(yè)福利的獲得。因此，發(fā)展針對(duì)失地農(nóng)民的城鄉(xiāng)一體的就業(yè)服務(wù)體系就顯得至關(guān)重要。這個(gè)服務(wù)應(yīng)致力于失地農(nóng)民能力的全面提升，在獲得工作的同時(shí)更能獲得較高的職業(yè)發(fā)展。第一，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際完成產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民的就地就業(yè)。征地地區(qū)應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，通過(guò)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的招商引資，完成外來(lái)資本與當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力資本的結(jié)合。在整個(gè)地區(qū)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)形成一定規(guī)模后，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，形成當(dāng)?shù)貙?duì)某一產(chǎn)品的集群效應(yīng)，以吸引更多的外來(lái)投資。第二，針對(duì)當(dāng)?shù)靥厣约笆袌?chǎng)需求制定就業(yè)培訓(xùn)內(nèi)容，加強(qiáng)就業(yè)培訓(xùn)，提高失地農(nóng)民的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力?，F(xiàn)在的就業(yè)培訓(xùn)存在一個(gè)誤區(qū)，錯(cuò)誤地認(rèn)為建設(shè)城鄉(xiāng)一體的就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制，就是將最先進(jìn)的知識(shí)、最新的教學(xué)理念同時(shí)引入城市和鄉(xiāng)村。這就造成了類似電腦班、財(cái)會(huì)班等簡(jiǎn)單地“同時(shí)”出現(xiàn)在我國(guó)的城市和鄉(xiāng)村，這樣的培訓(xùn)不符合農(nóng)村的實(shí)際，沒(méi)有滿足失地農(nóng)民就業(yè)需求。針對(duì)農(nóng)村失地農(nóng)民就業(yè)需求的培訓(xùn)，應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)特色以及市場(chǎng)需求制定培訓(xùn)內(nèi)容，以就業(yè)為導(dǎo)向，確保失地農(nóng)民接受了培訓(xùn)，學(xué)習(xí)合格，找到專業(yè)對(duì)口的工作。

3.實(shí)行城鄉(xiāng)一體的失地農(nóng)民防護(hù)性保障。土地是農(nóng)民在沒(méi)有能力獲得其他任何收入的情況下，賴以維持最基本生活的防護(hù)性保障。但當(dāng)農(nóng)民的土地被征收以后，擁有農(nóng)民身份的他們只能靠一次性的征地賠償維持生活，這樣的保障是沒(méi)有持續(xù)性的，當(dāng)征地賠償消耗完或者生活突然遇到不可抗因素時(shí)，失地農(nóng)民就會(huì)迅速陷入貧困。同時(shí)，由于我國(guó)最低生活保障覆蓋面較窄，失地農(nóng)民大都沒(méi)有低保，有低保的也很難僅憑低保過(guò)活，我國(guó)對(duì)最低生活保障實(shí)行的標(biāo)準(zhǔn)是：城市月標(biāo)準(zhǔn)240元，人均月補(bǔ)助172 元，而農(nóng)村月標(biāo)準(zhǔn)100.84 元，人均月補(bǔ)助68元，前者分別是后者的2.53 倍和2.7 倍。這大大影響了我國(guó)社會(huì)主義公平正義，更有悖于集體主義精神。有關(guān)研究顯示，對(duì)我國(guó)政府來(lái)說(shuō)，將占農(nóng)村人數(shù)少部分的失地農(nóng)民的低保提高到城市水平并不是一個(gè)很重的負(fù)擔(dān)。因此，對(duì)失地農(nóng)民防護(hù)性福利保障的實(shí)行，可以從最低生活保障著手，將失地農(nóng)民的最低生活保障提高到城市水平，實(shí)行失地農(nóng)民最低生活保障城鄉(xiāng)一體。

4.研究城鄉(xiāng)一體的失地農(nóng)民基礎(chǔ)性福利。我國(guó)的基礎(chǔ)性社會(huì)福利一直處在城鄉(xiāng)二元分割的狀態(tài)，面對(duì)城鄉(xiāng)福利一體化的趨勢(shì)，短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)全民的社會(huì)福利一體化還不現(xiàn)實(shí)。但實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民的基礎(chǔ)性社會(huì)福利城鄉(xiāng)一體化，經(jīng)多方努力還是有可能的。第一，教育福利的城鄉(xiāng)一體化。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)對(duì)農(nóng)村的教育投入一直在增加，這在一定程度上緩解了農(nóng)村的教育困難，但并沒(méi)有緩解城鄉(xiāng)教育投入的不平衡，公共財(cái)政對(duì)教育的投入比重依然是城市大于農(nóng)村，城市占有了幾乎全部的優(yōu)勢(shì)教育資源。因此，對(duì)失地農(nóng)民采取城鄉(xiāng)一體的教育體系，將失地農(nóng)民的子女納入城鎮(zhèn)教育體系，使他們也可以享受到優(yōu)勢(shì)的教育資源，改變目前的弱勢(shì)社會(huì)地位是很必要的。第二，醫(yī)療衛(wèi)生福利的一體化。我國(guó)的農(nóng)民一直是社會(huì)弱勢(shì)群體的代表，收入更是處于社會(huì)的底層。當(dāng)他們失去土地后，由于就業(yè)困難與生活成本的增加，生活水平會(huì)進(jìn)一步的降低。因此，必須根據(jù)失地農(nóng)民的實(shí)際情況，建立一體化的醫(yī)療衛(wèi)生福利體系，將他們納入城鎮(zhèn)居民的醫(yī)療保障之中，實(shí)現(xiàn)病有所醫(yī)。在資金方面短期內(nèi)可以由地方財(cái)政支持，在情況得到緩解后逐步建立多方籌資機(jī)制，確保失地農(nóng)民醫(yī)療衛(wèi)生福利的充足。對(duì)一些經(jīng)濟(jì)條件較好的地區(qū)，也可以以集體的方式給失地農(nóng)民投商業(yè)保險(xiǎn)，使他們?cè)诳床【歪t(yī)時(shí)無(wú)后顧之憂。相信通過(guò)提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、推動(dòng)失地農(nóng)民就業(yè)以及完善失地農(nóng)民基礎(chǔ)性社會(huì)福利等措施，定能促進(jìn)失地農(nóng)民社會(huì)福祉的全面提升。

［1］葉繼紅.失地農(nóng)民就業(yè)的類型、路徑與政府引導(dǎo)——以南京為例[J].經(jīng)濟(jì)經(jīng)緯，2007，（5）.

［2］李曉書.我國(guó)農(nóng)村衛(wèi)生財(cái)政支出的狀況分析及政策選擇［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2008，（3）.

［3］馬曉潔.加大農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生的財(cái)政支出［EB/OL］.http：//www.chinado.cn/readnews.asp?newsid=842，2007-01-30/2014-08-06.