我國探索實行官邸制問題研究

鄧 娜

所謂官邸制，就是國家為一定級別的官員設(shè)計的一種住房制度，官員只有居住權(quán)，沒有產(chǎn)權(quán)，任職期滿后退出官邸的制度。[1]十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“規(guī)范并嚴格執(zhí)行領(lǐng)導干部工作生活保障制度，不準多處占用住房和辦公用房，不準超標準配備辦公用房和生活用房。探索實行官邸制?！弊源耍肮氽≈啤币辉~進入中國民眾的視線。

一、中國特色官邸制的產(chǎn)生

在社會發(fā)展的過程中，一個制度的產(chǎn)生或者出現(xiàn)在公眾的視線里都會有著其深刻的社會原因，正是由于某一社會現(xiàn)象的存在，才需要與之相適應的社會制度應運而生。中國特色的官邸制（以下簡稱官邸制）的出現(xiàn)，從表面看是單純的探索解決中國官員的住房問題，而事實上它的出現(xiàn)根源于近幾年官員住房腐敗的盛行，而這一腐敗是繼“飯桌上的腐敗”、“車輪上的腐敗”之后，又一個令中國民眾深惡痛絕的腐敗現(xiàn)象，它甚至被稱為“擺在大街上的腐敗”。利用職權(quán)違規(guī)建房，超標準配備生活用房，多處占用住房，利用手中的權(quán)力收受房產(chǎn)賄賂，成為官員住房腐敗的主要表現(xiàn)形式。[2]僅過去兩年，媒體就已曝出多起“房叔房嬸”的丑聞。而在這樣的一個社會背景下，探索實行具有中國特色的官邸制應運而生。

二、探索實行官邸制意義重大

我國正面臨著社會深刻轉(zhuǎn)型、利益格局深刻調(diào)整的關(guān)鍵時期，任何一種可能對我國社會前進有所助力的制度都應該為我所用，正如鄧小平同志曾經(jīng)說過的：“白貓黑貓抓到老鼠就是好貓?！比欢?，我們必須隨時保持清醒而理性的頭腦，任何一種新的制度都不可能是萬能的，因此，我們有必要以辯證的眼光來審視官邸制這一全新的制度。

首先，官邸制作為一種早已在發(fā)達國家使用多年的權(quán)力監(jiān)督運行機制，對治理中國官員住房中存在的諸多問題有著重大的意義，很有可能給中國官場帶來新革命、新氣象。從目前來看，它至少有三點顯性價值：第一，官員異地任職過程中的“走讀”問題能得到解決?，F(xiàn)實中，個別官員在異地任職住房問題未得到解決的情況下，常采用“遠程操作”，這顯然不利于官員對于日常公務的辦理和對緊急突發(fā)事件的應對，若實行官邸制便能杜絕這種現(xiàn)象。第二，能防止國有資產(chǎn)的流失。[3]許多領(lǐng)導干部工作調(diào)動、異地任職時，地方大都為其準備好了“住所”（辦公地點和賓館除外），而當其調(diào)離后這些住房便往往歸其所有。若其連續(xù)換幾個地方，便能在多處擁有住所。但如果實行官邸制，將杜絕這種現(xiàn)象，官員工作生活用房都將為標配標退。第三，能減少浪費，節(jié)約資源，有些官員異地任職時專門住在豪華賓館辦公，每年要耗費大筆財政開支，實行官邸制，便杜絕這些浪費。

三、探索實行官邸制過程中存在諸多問題

（一）實行官邸制所耗費的行政成本過大

要實行“中國特色的官邸制”，首先我們應當了解中國的國情：在普遍實行任命制的前提下，我國官員的數(shù)量是極其龐大的。目前我國僅全國政協(xié)副主席就有16人，全國人大副委員長有10人，中央政治局委員25人，而我國有34個省級行政區(qū)、334個市（自治州、盟）、1735個縣（市、自治旗）。即便按照這個制度的實行范圍僅限于掌權(quán)的、重要職位的官員，那么我們每一個行政區(qū)域按兩人算，如一個縣有縣委書記和縣長兩人符合官邸制標準，那這個數(shù)量已接近5000人，也就是我國將構(gòu)建5000座官邸，這個數(shù)量之大令人咂舌。筆者通過EPS全球統(tǒng)計數(shù)據(jù)平臺統(tǒng)計到我國國有機關(guān)職工人數(shù)（不包括城鎮(zhèn)機關(guān)職工）從1999年的1,049.90萬到2008年的1,119.93萬人（之后數(shù)據(jù)尚無），每年均保持在1000萬以上，并且以年均7萬的速度增長。[4]雖然我們無法給出擴大范圍后的適用數(shù)量，但從國有機關(guān)職工人數(shù)中可以看出數(shù)量之龐大，假設(shè)每1000個國有機關(guān)職工中有一個領(lǐng)導符合官邸制入住標準，那我國就得構(gòu)建10000座官邸，這個數(shù)量驚人程度可見非同一般，其將耗費的行政成本之大，實施難度亦可想而知。

（二）官員頻繁調(diào)動將大大降低官邸制的可操作性

眾所周知，我國官員調(diào)動極度頻繁，異地為官是目前中國官員任命的基本方式。異地任職頻率和次數(shù)較高。全國政協(xié)委員、中國市長協(xié)會副會長兼秘書長陶斯亮曾經(jīng)隨機調(diào)查了我國150個城市的市長調(diào)動情況，調(diào)查結(jié)果顯示，這些城市在2002年到2006年的市長任期中，更換了一次市長的城市有92個，占總數(shù)的61.3%；更換了兩次的有38個城市，占總數(shù)的25.3%；沒有更換的占總數(shù)的13.3%，只有20個城市。而另一個典型案例是，從1993年至2009年，有9人先后擔任河北省邯鄲市市長，平均每人任期不滿兩年。從這些數(shù)字，我們可以看出中國官員調(diào)動頻繁之盛，而這顯然使官邸制的可操作性大大降低。筆者認為其原因一是，官邸，無論在中國古代還是西方，都應是官員權(quán)力和地位的一種象征，若官邸的主人頻繁的更換，這顯然與官邸的意義是不相符的，并且這將有損于官邸的威嚴與公信力，同時官員不斷的更換官邸也給其任職帶來了很大的影響。二是官員頻繁調(diào)動有維護費高增、財政開支增大的可能。[5]印度官邸就曾因官員頻繁調(diào)動帶來的高維護費引起公眾詬病：據(jù)資料顯示，因印度正部級以上官員都是選舉產(chǎn)生或參與組閣的黨派領(lǐng)導人，這些主要官員每次大選后都會有變動，所以官員更迭頻繁，而其官邸變更規(guī)則是前任在一個月內(nèi)搬出，為后任騰房，但后任入住的時候往往要求重新裝修，這就額外帶來一筆財政開支。近年來，印度高官們的豪華官邸和無節(jié)制的裝修維護費用不斷為公眾所詬病，印度媒體經(jīng)常呼吁這些官員精簡開支，但收效甚微。試想，在我國官員調(diào)動如此頻繁、官員數(shù)量如此龐大的一個現(xiàn)狀下，若實行官邸制，官邸更換中所花費的裝修費等雜費將不可想象。

（三）官邸制能否從根本上遏制領(lǐng)導干部以權(quán)謀房

從官邸制提出的背景來看，從某種程度上都是基于反腐的考慮。但我國官員房產(chǎn)方面的腐敗問題絕不只是占用公房這一個原因所致，利用職權(quán)違規(guī)建房，利用手中的權(quán)力收受房產(chǎn)賄賂等等都在官員住房腐敗的直接動因之列，而官邸制所解決的官員超標享受分配住房問題，恰恰不是民眾詬病最多的形式。因此，官邸制不能解決這類住房問題，即便官邸制得到實行，這些官員按規(guī)定將自己異地任職時收受的住所上繳（不過幾套），其各自尚還能剩下幾十套房產(chǎn)，換句話說，官邸制并不是遏制領(lǐng)導干部以權(quán)謀房的根本途徑，領(lǐng)導干部住房腐敗的關(guān)鍵還在于官員住房公開制度的缺位。

（四）官邸制能否解決官員卸任后的住房問題

探索實行官邸制，首先要明白官邸制建立的社會基礎(chǔ)：古今中外，官邸制都是建立在私有制的基礎(chǔ)上的。在我國古代，官員異地任職時，國家也提供“官舍”，當官員“退休時”，國家又會收回官舍，官員即告老還鄉(xiāng)。但必須明確的是官員之所以能夠告老還鄉(xiāng)，是因為古代田宅都是私有的，官員即便回到原戶籍所在地還能有田宅供其生活。同理，在如今實行官邸制的發(fā)達國家，其實行的都是資本主義私有制，在這種經(jīng)濟體制下，國內(nèi)的大部分財產(chǎn)都是私有的，普通民眾大都擁有屬于自己的房產(chǎn)、田地。因此，無論我國古代還是當今國外，更適宜官邸制生存的經(jīng)濟體制往往都是私有制。而我國目前實行的是以公有制為主體多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的社會主義市場經(jīng)濟體制，國內(nèi)絕大多數(shù)財產(chǎn)都是國家所有或集體所有，即便一個官員本來是農(nóng)民家庭出生，其家中的田地也是集體所有而非本人私有。在這種經(jīng)濟體制下實行官邸制，若這些官員原來為官時未另行購買住房，其離職或退休后的住房問題將不能解決。若不能保障其卸任以后的住房問題，解決其后顧之憂，官員未必肯住進官邸，同時，在位官員為了確保退休后能“頤養(yǎng)天年”，必定又會大肆以權(quán)謀房，這顯然又為滋生腐敗提供了溫床。

四、完善官邸制的對策建議

中央提出探索實行官邸制，對治理中國官員住房中存在的問題的確有著重大的意義，但同時也存在著諸多不容忽視的重大問題。要解決這些問題，需建立相應的配套制度。

（一）制定不同層級的官邸建構(gòu)標準

為了避免官邸制耗費行政成本過大及基于反腐目的考慮，可將適用官邸制的官員分為官邸標準和公房標準兩部分，首先，適用官邸標準的為省部級正職領(lǐng)導干部，對于這一部分官員官邸可仿照國外官邸，修建得富有地方代表性，代表著一省或一部權(quán)威，標準處于最上層。其次，適用公房標準的為縣處級副職以上省部級副職以下的行政區(qū)域主要領(lǐng)導干部，這一部分官員可再分為省部級副職、廳局級、縣處級三層，對于這一部分官員可從節(jié)約行政成本出發(fā)，不再修建代表性的大建筑官邸而直接修建小面積公房（適用普通的居住適用房標準），并且按照層級的不同公布不同的修建標準，但仍適用官邸制上任搬入卸任搬出的規(guī)則。這樣一來，一方面有固定的標準可以避免地方在修建官邸的過程中大興土木，鋪張浪費；另一方面可不再修建大量大建筑官邸，而是小面積的公房，節(jié)省行政成本，同時實現(xiàn)反腐初衷。

（二）嚴格限制官員再購商品房數(shù)量

官邸制并不能從根本上遏制領(lǐng)導干部以權(quán)謀房，即使實行官邸制，官員仍可通過收受房產(chǎn)賄賂、利用貪污來的資金購買商品房。因此，要真正發(fā)揮官邸制遏制官員以權(quán)謀房的作用，還應對入住官邸的官員再行購買的商品房數(shù)量進行嚴格限制。但我們可以出臺限制官員再購商品房的相關(guān)規(guī)定，對其再行購買的房屋數(shù)量、面積進行嚴格限制，比如，可以規(guī)定每個受官邸制約束的官員（不管是否入?。┳疃嗫稍儋徺I二至四套房屋，每套房屋不超過150平方米。同時，此規(guī)定應不只對官員本人有效，還應及于其家庭成員（即不允許官員以家庭成員的名義購買超過數(shù)量限制的房屋）。

（三）建立官員住房公開制度

官邸制不是一個萬能的制度，它只能避免重要職位官員在位期間占多套住房的情況，其他未列入官邸制范圍的官員以權(quán)謀房的問題仍不能解決，而建立官員住房公開制度便能使其他官員住房情況公開透明，能夠在很大程度上防止其住房腐敗。同時，官邸制不能從根本上遏制適用此制度的官員以權(quán)謀房的問題，建立完善的住房公開制度也能對其有所約束，總之，將官員住房公開制度與官邸制配套實行，才能真正實現(xiàn)官邸制的反腐初衷。在具體實行上，一方面應明確官員住房公開的主體以及住房信息公開的內(nèi)容；另一方面應制定并公布不同級別官員的住房標準，讓公眾能明確知曉每位官員的住房情況達標與否，同時，健全民眾對官員住房腐敗的監(jiān)督機制和反映機制，保障群眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

（四）建立官員卸任后的補償機制

只有保障官員卸任以后的住房問題，才能解決實行官邸制的后顧之憂。其他實行官邸制的國家就存在著未妥善處理此事所帶來的問題：根據(jù)韓國法律規(guī)定，沒有首爾戶籍的官員一律不得在首爾租買房屋，當然這是韓國對官員廉潔自律的一種規(guī)定，但這同時也導致不少官員卸任后要么只能回原戶籍所在地，要么只能在首爾郊區(qū)租房子，這種做法顯然可能倒逼官員通過其他途徑進行貪污受賄，反而不利于其反腐初衷。因此，在執(zhí)行官邸制時，一方面應要求實行官邸制的官員廉正純潔；另一方面也應對這些官員卸任之后的生活有所保障。這就需要建立相應的補償機制，具體來說，分為貨幣補貼制和現(xiàn)房保障制。貨幣補貼制，即可以給這些卸任的官員一定的貨幣補貼，讓其以此補貼在市場上購買住房；現(xiàn)房保障制，即仿照拆遷補償房的方式，規(guī)定每位卸任官員可享受的免費政策房為多少平米，再由該官員花費少量的錢加以購買。

（五）系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督官員及其家屬

一項全新制度的有效實施，依靠的不僅僅是制度本身，更是有賴于相應監(jiān)督措施的出臺，官邸制也不例外。針對官員用手中的權(quán)力收受房產(chǎn)賄賂、套購房產(chǎn)、利用貪污資金購買房產(chǎn)等現(xiàn)象，以及有可能出現(xiàn)的官邸制實施以后官員卸任時將官邸也“一同帶走”的現(xiàn)象，宜通過系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)來監(jiān)督官員及其家屬。首先應大規(guī)模的對領(lǐng)導干部的現(xiàn)有住房進行調(diào)查摸底，將官員及其親屬的住房信息捆綁在一起進行聯(lián)網(wǎng)，之后官員或其親屬再有購房，都將其購房信息錄入此系統(tǒng)，這樣一來，將隨時可從系統(tǒng)內(nèi)查到其所擁有房產(chǎn)套數(shù)，以此對官員及其親屬房產(chǎn)進行監(jiān)督。

[1]馮海寧.官邸制要與住房公開同步實行[N].法制日報,2013-11-18.

[2]李鈺之.官邸制是制度反腐的一柄利劍[N].檢察日報,2013-11-18.

[3]汪玉凱.把建立“官邸制”作為深化政府改革的重要內(nèi)容[J].探索前沿,2010(7).

[4]EPS全球統(tǒng)計數(shù)據(jù)統(tǒng)計/分析平臺[DB/OL].HTTP://WWW.posnet.com.c/Ays/Alap.asp?ID=OLAP_C MED_RA_WEB,2013-12-26.

[5]李松.官員頻繁調(diào)動之弊[J].望,2009(17).