戶籍制度改革與中小城鎮(zhèn)發(fā)展

林勁松

（中共綿陽(yáng)市委黨校，四川綿陽(yáng)621000）

十八屆三中全會(huì)明確提出：“要?jiǎng)?chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開(kāi)中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模”。戶籍制度改革已經(jīng)從有社會(huì)呼聲轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家政策，它將逐步消除附加在戶籍上的基本公共服務(wù)的巨大差別，促進(jìn)人口的自由遷徙，這對(duì)未來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展，尤其是中小城鎮(zhèn)的發(fā)展影響甚大，也至關(guān)重要。

一、當(dāng)前我國(guó)戶籍制度的特點(diǎn)：附加較多利益

我國(guó)的戶籍制度有著源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的文化根源，可以追溯到封建社會(huì)的早期，目的是對(duì)人口的管理與控制，背后也附加了較多的利益，特點(diǎn)為：

（一）戶籍制度對(duì)個(gè)人或家庭異常重要

戶籍制度是對(duì)人口的管理與登記，在我國(guó)是與利益相掛鉤的，尤其在大城市是逐漸被強(qiáng)化的，例如當(dāng)前沒(méi)有北京市的戶口，買房買車需要看政策。在20世紀(jì)90年代，我國(guó)地方政府還出現(xiàn)過(guò)戶口買賣現(xiàn)象，不同的地區(qū)戶口價(jià)格不同，從幾千塊錢到上萬(wàn)元不等，購(gòu)買了戶口就能享受到當(dāng)?shù)氐囊恍┗竟卜?wù)，后來(lái)買賣戶口的政策由于弊病和社會(huì)反響強(qiáng)烈，被中央及時(shí)制止并糾正了，但是戶籍背后的利益卻并沒(méi)有被改革。

戶籍對(duì)一般市民的重要性也體現(xiàn)在多方面，尤其在以下兩個(gè)方面更加凸顯。一是讀書(shū)的選擇。在這個(gè)城市的戶口，去那個(gè)城市讀書(shū)、城市某片區(qū)的戶口到另外一個(gè)片區(qū)讀書(shū)是不準(zhǔn)許的或者需要付出更多的物質(zhì)和精神代價(jià)。二是醫(yī)療保障的選擇。我國(guó)的醫(yī)療保障也是講究區(qū)域劃分的，社保并不能隨意轉(zhuǎn)移。

另外農(nóng)村戶口與城市戶口的重要性也發(fā)生著變化。過(guò)去是城市戶口比農(nóng)村戶口“吃香”，但是現(xiàn)在城市戶口和農(nóng)村戶口同樣重要。原來(lái)農(nóng)村的土地不能實(shí)現(xiàn)價(jià)值，農(nóng)民對(duì)土地抱可有可無(wú)的態(tài)度，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，因征地拆遷變富的農(nóng)民增多，農(nóng)村戶口也變得有價(jià)值。特別是十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)集體土地要同權(quán)同價(jià)，農(nóng)村戶口將更加變成“香餑餑”?，F(xiàn)在城市戶口不能隨意轉(zhuǎn)回農(nóng)村地區(qū)，部分農(nóng)村人口也不愿意把戶口遷移到城市地區(qū)。

（二）人口遷徙具有國(guó)際移民特征

我國(guó)的戶口具有二代性。一不以出生定戶口，孩子的戶口只能跟著父母，而不管在某地出生。二不以工作地點(diǎn)定戶口。中國(guó)大約有2.6億的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口,在北京、廣州等地打工,并在哪里生活了多年,但其中的大部分戶籍依然在農(nóng)村。

按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，人口是最重要的資源，戶口是可以自由轉(zhuǎn)移的。但是我國(guó)由于諸多因素，目前還沒(méi)有達(dá)到戶籍自由轉(zhuǎn)移的條件。改革開(kāi)放后，我國(guó)人口流動(dòng)的渠道增多，尤其在投資、人才引進(jìn)上人數(shù)逐漸增加，像上海一些地區(qū)，就出臺(tái)了藍(lán)印戶口，針對(duì)投資者、技術(shù)人才給予特殊的政策，享受上海的部分基本公共服務(wù)。但從戶口遷徙特點(diǎn)上看，是有條件的遷徙，這與國(guó)際移動(dòng)制度非常相像。以移民加拿大為例：資產(chǎn)達(dá)到160萬(wàn)加元，滿足加拿大政府的一些條件就能移民加拿大。國(guó)內(nèi)的人口遷徙也有這樣的一種傾向，特別是針對(duì)農(nóng)民工，是一種“召之即來(lái)、揮之即去”的態(tài)度。所以一些用工地區(qū)時(shí)有出現(xiàn)“招工慌”現(xiàn)象，如果農(nóng)民工都是本地人或者定居在其工作的地方，這樣的現(xiàn)象將大大減少。

二、戶籍制度改革的推力：農(nóng)村功能減弱

我國(guó)的傳統(tǒng)戶籍制度，將人口限制在農(nóng)村，但隨著城鎮(zhèn)化的加速，農(nóng)村承擔(dān)的功能已經(jīng)大大弱化，將人口限制在農(nóng)村已經(jīng)做不到，實(shí)際上也沒(méi)有必要。

（一）農(nóng)民已不再為城市發(fā)展提供原始積累

我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)較差，缺少外力的強(qiáng)力支持，要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，只有在內(nèi)部完成資本積累，工業(yè)優(yōu)先農(nóng)業(yè)發(fā)展，農(nóng)村起到了提供經(jīng)濟(jì)發(fā)展原始積累的重要作用。同樣也使我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入的差距不斷拉大，特別是長(zhǎng)期實(shí)行的“剪刀差”政策。第一把是“產(chǎn)品剪刀差”，為了積累資金支持工業(yè)化和城市建設(shè)，國(guó)家實(shí)施工業(yè)產(chǎn)品和農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”政策。第二把是“收入剪刀差”，農(nóng)民工進(jìn)城打工，與城市居民同工不同酬，也不享受城市人口擁有的基本公共服務(wù)。第三把是“資本剪刀差”，國(guó)家規(guī)定農(nóng)村土地不許進(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)。開(kāi)發(fā)區(qū)和城市建設(shè)用地，必須由政府向農(nóng)民低價(jià)征用，然后由政府高價(jià)賣給開(kāi)發(fā)商。

但隨著政策的轉(zhuǎn)變，這三把“剪刀差”已經(jīng)大大減小了。2006年，國(guó)家全面取消農(nóng)業(yè)稅，同時(shí)隨著農(nóng)產(chǎn)品流通市場(chǎng)的建立和完善，第一把剪刀差已基本消除。隨著二代農(nóng)民工的覺(jué)醒，中央對(duì)民生問(wèn)題的關(guān)注，有些企業(yè)開(kāi)始主動(dòng)為農(nóng)民工購(gòu)買“五險(xiǎn)一金”，第二把剪刀差也在逐漸減低。隨著集體土地要同權(quán)同價(jià)的提出，某種程度上已經(jīng)承認(rèn)了土地增值大部分要“漲價(jià)歸農(nóng)”，相信第三把剪刀差也將不久得到更大緩解。

事實(shí)上，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入到工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的階段。自2004年以來(lái)，國(guó)家逐漸加大了對(duì)農(nóng)民的直接補(bǔ)貼，加大了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的力度，加大了農(nóng)村科技的投資與對(duì)農(nóng)民的培訓(xùn)。政策上給予農(nóng)民是“多予”上作加法，在“少取”上作減法。尤其是隨著國(guó)家財(cái)力物力的增強(qiáng)，支農(nóng)的力度正在加大，把農(nóng)民限制在農(nóng)村已經(jīng)沒(méi)有必要性。

（二）農(nóng)村已難擔(dān)當(dāng)就業(yè)“蓄水池”重任

在我國(guó)城鎮(zhèn)化與工業(yè)化發(fā)展過(guò)程中，農(nóng)村一直擔(dān)當(dāng)著就業(yè)“蓄水池”作用。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好時(shí)，農(nóng)村勞動(dòng)力就快速的轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)成為產(chǎn)業(yè)工人。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不好時(shí)，農(nóng)村勞動(dòng)力又能回流到農(nóng)村，不至于影響城市的發(fā)展與穩(wěn)定。2008年，由于全球金融危機(jī)的沖擊，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)驟然減速，約有7000萬(wàn)農(nóng)民工返鄉(xiāng)，我國(guó)城鎮(zhèn)社會(huì)依然保持穩(wěn)定，農(nóng)村就業(yè)“蓄水池”作出了重要貢獻(xiàn)。這是因?yàn)?，農(nóng)民有著土地、林地、宅基地，當(dāng)城市不需要他們時(shí)，他們可以回流到農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

但二代農(nóng)民工趕上了改革開(kāi)放的好時(shí)候，較早就開(kāi)始去城市尋找工作，多年來(lái)基本沒(méi)有種地的經(jīng)歷，加上親眼目睹農(nóng)民的辛勞，對(duì)農(nóng)業(yè)種植心眼里是不愿意的。加上我國(guó)的農(nóng)村職業(yè)培訓(xùn)也缺少農(nóng)業(yè)種植的培訓(xùn)，二代農(nóng)民工也有不少根本不會(huì)種地，即使回流到農(nóng)村也不是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而是如城市失業(yè)工人一樣，在家等待機(jī)會(huì)隨時(shí)準(zhǔn)備去城鎮(zhèn)就業(yè)。但隨著土地確權(quán)的展開(kāi)，農(nóng)民離開(kāi)鄉(xiāng)土也沒(méi)有最后顧慮，將農(nóng)民限制在農(nóng)村也不再可能。

三、戶籍制度改革的拉力：城鎮(zhèn)發(fā)展需要

戶籍制度的改革是國(guó)家關(guān)注民生的一個(gè)重要措施，但是戶籍政策要變成具體的措施，中小城鎮(zhèn)的發(fā)展條件必須轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)常居人口有實(shí)在的要求。

（一）新型城鎮(zhèn)化是“人”的城鎮(zhèn)化

近年來(lái)，我國(guó)粗放的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，造成很多社會(huì)問(wèn)題，各地?zé)嶂杂诮ㄔO(shè)新城，追求GDP的增長(zhǎng)，結(jié)果出現(xiàn)了一批“空城”、“鬼城”的現(xiàn)象。甚至由于空間布局的失誤，一些城鎮(zhèn)是單純的房地產(chǎn)型城鎮(zhèn)，缺少人口聚集的其他基礎(chǔ)和條件。如果說(shuō)“空城”、“鬼城”在當(dāng)?shù)爻掷m(xù)較長(zhǎng)時(shí)間，這將形成土地、資金等資源的巨大浪費(fèi)，影響到當(dāng)?shù)厝丝?、資源、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)“以人為本”，強(qiáng)調(diào)對(duì)城鎮(zhèn)居民享受基本公共服務(wù)的尊重。其內(nèi)涵：第一，有“主人翁”的待遇。新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)對(duì)在本轄區(qū)內(nèi)的常居人口，不論從事何種職業(yè)，每一個(gè)社會(huì)成員都能均等的享有當(dāng)?shù)氐幕竟卜?wù)。第二，有就業(yè)的機(jī)會(huì)。新型城鎮(zhèn)化應(yīng)優(yōu)化投資環(huán)境和創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，新型城鎮(zhèn)化不再僅以城區(qū)的工業(yè)發(fā)展的規(guī)模來(lái)衡量，而更要著眼于城區(qū)的工業(yè)發(fā)展、服務(wù)業(yè)發(fā)展、甚至現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)的就業(yè)人口增加以及三大產(chǎn)業(yè)的集聚與融合程度。第三，有發(fā)展的選擇。新型城鎮(zhèn)化的核心價(jià)值是“以人為本”的，在城鎮(zhèn)化推進(jìn)過(guò)程中，要尊重居民的選擇，按照經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的要求謀化發(fā)展布局。

（二）人口的增加對(duì)中小城鎮(zhèn)的發(fā)展至關(guān)重要

按照城鎮(zhèn)化發(fā)展的普通規(guī)律，人口具有積聚效應(yīng)，城鎮(zhèn)人口規(guī)模較小，難以形成人氣，城鎮(zhèn)化的發(fā)展必然面臨極大的制約。人口的增加對(duì)中小城鎮(zhèn)的發(fā)展已經(jīng)是重要的因素，隨著農(nóng)村的衰敗，部分中小城鎮(zhèn)必然也必須要成為就業(yè)的重要“蓄水池”，也只有哪些能夠吸引人氣的城鎮(zhèn)才能得到發(fā)展。

當(dāng)前我國(guó)一些中小城鎮(zhèn)對(duì)人口的需求也明顯增加，隨著產(chǎn)業(yè)的加快轉(zhuǎn)移，中小城鎮(zhèn)有條件承接較多的勞動(dòng)密集性產(chǎn)業(yè)。但是在我國(guó)城鎮(zhèn)發(fā)展的過(guò)程中，也存在不利于城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)象：白天是生產(chǎn)的城市，晚上是座空城，賺錢在一個(gè)地方，消費(fèi)卻到了另外一個(gè)地方，甚至回到了農(nóng)村聚居。這非常不利于中小城鎮(zhèn)第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和就業(yè)功能的擴(kuò)張，不利于進(jìn)一步吸引人氣。如果當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展出現(xiàn)問(wèn)題，產(chǎn)業(yè)很難轉(zhuǎn)型升級(jí)，城鎮(zhèn)發(fā)展就很難持續(xù)。新型城鎮(zhèn)化應(yīng)該是人口就地的城鎮(zhèn)化。

國(guó)家在發(fā)展中小城鎮(zhèn)時(shí)，對(duì)重點(diǎn)發(fā)展的城鎮(zhèn)也明確提出了人口數(shù)量的要求，重點(diǎn)支持發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般要達(dá)到3-4萬(wàn)人，甚至更多，這也形成了明確的政策導(dǎo)向，只有哪些積聚了較多人口的城鎮(zhèn)才能得到重點(diǎn)發(fā)展，而人口較少或者發(fā)展?jié)摿^小的城鎮(zhèn)，可能逐漸會(huì)出現(xiàn)“空殼化”。

四、中小城鎮(zhèn)的發(fā)展選擇：公共服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)

中小城鎮(zhèn)的競(jìng)爭(zhēng)，最終會(huì)導(dǎo)致對(duì)人口的需求。而增加人口流入，最終會(huì)落實(shí)到當(dāng)?shù)啬軌蛱峁┑幕竟卜?wù)上來(lái)。這也是新型城鎮(zhèn)化與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化在發(fā)展手段上的重要區(qū)別。

（一）基本公共服務(wù)的差別是吸引人口最重要因素

我國(guó)的大城市具有極大的人口吸引力，是因?yàn)槌鞘袘艏谋澈笫腔竟卜?wù)的巨大差別。如果放開(kāi)大城市的戶口限制，將變得難以管理。2003年戶籍制度的鄭州模式就是全面放開(kāi)了戶口限制，宣布取消了“農(nóng)業(yè)戶口”，“暫住戶口”、“小城鎮(zhèn)戶口”、“非農(nóng)業(yè)戶口”的二元戶口性質(zhì)，實(shí)行一元制戶口管理模式，統(tǒng)稱為“鄭州居民戶口”，結(jié)果導(dǎo)致鄭州改革的很快破產(chǎn)，城市的基本公共服務(wù)變的難以為繼。我國(guó)大城市戶籍比較成功的模式是上海、北京的人才引起模式、成都的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌模式、中山市的積分入戶模式。

因此，中小城鎮(zhèn)的戶籍制度改革過(guò)程中，需要讓在中小城鎮(zhèn)工作生活的人都能享受到基本公共服務(wù)。對(duì)本轄區(qū)內(nèi)的居民，對(duì)愿意落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)民提供城鎮(zhèn)戶口。對(duì)轄區(qū)外的居民，可按照國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）“以合法穩(wěn)定就業(yè)和合法穩(wěn)定住所（含租賃）等為前置條件”，對(duì)符合準(zhǔn)入要求的外來(lái)務(wù)工或定居人員，給予享受當(dāng)?shù)鼗竟卜?wù)的同等權(quán)利。

（二）中小城鎮(zhèn)提升基本公共服務(wù)的途徑

基本公共服務(wù)的范圍，一般包含教育、就業(yè)、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育、住房保障、文化體育等領(lǐng)域的公共服務(wù)。廣義上還包含與人民生活環(huán)境緊密相關(guān)的交通、通訊、公用基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的公共服務(wù)，以及保障安全需要的公共安全、消費(fèi)安全、國(guó)防安全等領(lǐng)域的公共服務(wù)。從中小城鎮(zhèn)的發(fā)展需要來(lái)看，就業(yè)、社會(huì)保障、住房、教育、醫(yī)療、環(huán)境保護(hù)是最重要的因素。中小城鎮(zhèn)要根據(jù)實(shí)際情況，分輕重緩急，逐步提升基本公共服務(wù)的水平。

中小城鎮(zhèn)提升基本公共服務(wù)的途徑是首先要極力優(yōu)化投資環(huán)境，通過(guò)大力改善基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)的軟環(huán)境，形成投資與創(chuàng)業(yè)樂(lè)土，創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。其次要提升社會(huì)保障的水平，對(duì)失業(yè)人群、困難人群能夠給予更多的幫助，社會(huì)保障水平能提升城鎮(zhèn)化的穩(wěn)定水平，尤其在經(jīng)濟(jì)環(huán)境不好的情況下，能夠起到就業(yè)“蓄水池”的作用。再次要提升教育和醫(yī)療的質(zhì)量，可以嘗試吸引民間資金建設(shè)高質(zhì)量的學(xué)?；蜥t(yī)院，也可以引進(jìn)大的教育機(jī)構(gòu)與醫(yī)院建立分校和分院，來(lái)為城鎮(zhèn)居民提供社會(huì)保障。還有發(fā)展的同時(shí)，不要忘記環(huán)境的保護(hù)，不能再走先發(fā)展后治理的老路，隨著人們對(duì)居住環(huán)境的重視，宜居城市建設(shè)變得越來(lái)越重要。