淺析消防執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)

●陳海濤，雷 寧

(1．楊凌示范區(qū)消防支隊(duì)，陜西 楊凌 712100;2．漢中市消防支隊(duì)，陜西漢中 723000)

一、加強(qiáng)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的目的和意義

所謂“規(guī)范化”，就是指“在經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和科學(xué)及管理等社會(huì)實(shí)踐中，對(duì)重復(fù)性事物和概念，通過(guò)制定、發(fā)布和實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)(規(guī)范、規(guī)程和制度等)達(dá)到統(tǒng)一，以獲得最佳秩序和社會(huì)效益”。公安消防執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，就是指公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)為了實(shí)現(xiàn)公正、文明、嚴(yán)格、高效的執(zhí)法目標(biāo)，在法律的框架內(nèi)，對(duì)消防執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行程序化與標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的一項(xiàng)系統(tǒng)工程。［1-5］加強(qiáng)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的目的是全面提高公安機(jī)關(guān)執(zhí)法能力和執(zhí)法公信力，解決執(zhí)法突出問(wèn)題，達(dá)到執(zhí)法思想端正、執(zhí)法主體合格、執(zhí)法制度健全、執(zhí)法行為規(guī)范、執(zhí)法監(jiān)督有效的目標(biāo)。

加強(qiáng)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。首先，加強(qiáng)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，是當(dāng)前各級(jí)公安民警深入開展黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)的基本要求。其次，加強(qiáng)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，是落實(shí)“三句話”總要求，樹立和維護(hù)公安消防執(zhí)法的良好形象，提高公安機(jī)關(guān)維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定能力和執(zhí)法公信力，構(gòu)建和諧警民關(guān)系，全面服務(wù)建設(shè)小康社會(huì)的有力保障。再次，加強(qiáng)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，進(jìn)一步深化“三基”工程建設(shè)，全面推動(dòng)公安工作和隊(duì)伍建設(shè)發(fā)展的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略舉措，是確保公安機(jī)關(guān)嚴(yán)格、公正、文明、理性執(zhí)法的重要途徑。

二、當(dāng)前消防執(zhí)法中存在的主要問(wèn)題

近年來(lái)，公安機(jī)關(guān)開展了“規(guī)范執(zhí)法行為，促進(jìn)執(zhí)法公正”“大討論”“大練兵”“三訪、三評(píng)”活動(dòng)和“三基”工程建設(shè)，消防執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步。然而，不容否認(rèn)的是，由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，消防執(zhí)法中還存在著執(zhí)法思想不端正、執(zhí)法制度不落實(shí)、執(zhí)法方式不得當(dāng)?shù)葐?wèn)題。這在一定程度上影響了部隊(duì)良好形象，損害了警民和諧關(guān)系。

(一)執(zhí)法程序不規(guī)范

執(zhí)法程序不規(guī)范，主要是指在消防執(zhí)法過(guò)程中的“受理、承辦、調(diào)查取證、告知、審批、結(jié)案”等環(huán)節(jié)，不能按照法定程序開展，集中表現(xiàn)在受理環(huán)節(jié)、執(zhí)法先后順序、法定時(shí)限、審批環(huán)節(jié)。［6］

1．受理環(huán)節(jié)

受理環(huán)節(jié)直接影響到后續(xù)的整個(gè)執(zhí)法環(huán)節(jié)，容易引發(fā)“一步錯(cuò)位、步步錯(cuò)位的鏈?zhǔn)椒磻?yīng)”。例如，針對(duì)開業(yè)前消防安全檢查，大部分基層消防部門能夠通過(guò)受理窗口受理。但是，部分消防部門并不給申請(qǐng)對(duì)象出具受理憑證，甚至只讓申請(qǐng)人留下電話，不能及時(shí)發(fā)放申報(bào)表格，不能一次告知需申報(bào)的材料。這就導(dǎo)致無(wú)法在規(guī)定時(shí)限內(nèi)出具檢查意見，影響單位正常投入使用，給單位造成經(jīng)濟(jì)損失。

2．執(zhí)法先后順序

執(zhí)法各環(huán)節(jié)先后順序一旦出現(xiàn)問(wèn)題，就會(huì)直接導(dǎo)致執(zhí)法錯(cuò)誤，即執(zhí)法程序不合法。例如，在消防行政處罰中，立案、調(diào)查取證、告知、處罰決定各環(huán)節(jié)是有嚴(yán)格的先后順序的。在實(shí)際執(zhí)法中容易出現(xiàn)兩個(gè)方面的錯(cuò)誤:一是環(huán)節(jié)缺失，如該告知聽證的不告知等;二是順序錯(cuò)誤，如在火災(zāi)事故調(diào)查處理中先下發(fā)火災(zāi)事故認(rèn)定書，后召集當(dāng)事人說(shuō)明認(rèn)定的事實(shí)理由等。

3．時(shí)限規(guī)定

例如，復(fù)查應(yīng)該在限期期限屆滿或收到復(fù)查申請(qǐng)之日起3個(gè)工作日內(nèi)進(jìn)行。而一些監(jiān)督員卻往往以工作繁忙等為借口不按要求開展，影響執(zhí)法效率，甚至讓老百姓對(duì)消防執(zhí)法產(chǎn)生誤解。

4．審批環(huán)節(jié)

目前，各消防大隊(duì)在防火審批，包括印章使用管理等方面基本上能夠按照要求開展。但是，在部分單位依然存在著審批存根紙質(zhì)原件保存不當(dāng)，審批人、經(jīng)辦人簽字不全等現(xiàn)象。審批環(huán)節(jié)一旦出現(xiàn)問(wèn)題，將會(huì)對(duì)消防執(zhí)法產(chǎn)生極大危害。

(二)法律文書制作填寫不規(guī)范

近年來(lái)，消防執(zhí)法法律文書進(jìn)行了三次大的修訂。在消防執(zhí)法中，部分執(zhí)法單位不能夠及時(shí)、規(guī)范制作和填寫法律文書。例如，作為最常用的法律文書之一，《消防監(jiān)督檢查記錄》經(jīng)常出現(xiàn)記錄形式不相符、填寫項(xiàng)目缺漏、單位名稱簡(jiǎn)化、隱患描述不清等問(wèn)題。其他法律文書填寫中也存在著諸多不規(guī)范問(wèn)題。

(三)火災(zāi)隱患排查告知不規(guī)范

有的監(jiān)督員不能在監(jiān)督檢查結(jié)束后準(zhǔn)確地一次性告知單位所存在的火災(zāi)隱患，重復(fù)檢查重復(fù)下發(fā)法律文書，導(dǎo)致單位火災(zāi)隱患不能及時(shí)全面整改，給單位造成不必要的損失。

(四)“重罰輕糾，以罰代改”現(xiàn)象突出

消防監(jiān)督執(zhí)法的最終目的是整改、消除火災(zāi)隱患，預(yù)防火災(zāi)事故的發(fā)生。［7-8］而目前，“重罰輕糾，以罰代改”現(xiàn)象依然突出。究其原因:一是部分執(zhí)法人員主觀認(rèn)為不罰款引不起單位的足夠重視;二是執(zhí)法干部急于完成上級(jí)下達(dá)的處罰任務(wù)，以免受到上級(jí)通報(bào)批評(píng)，影響自身進(jìn)步和單位評(píng)先競(jìng)優(yōu)。

(五)對(duì)單位和個(gè)人界定不清

《消防法》對(duì)單位和個(gè)人的處罰差異較大。在消防執(zhí)法過(guò)程中，部分監(jiān)督員對(duì)違法主體界定不清，往往將“個(gè)人”誤判定為“單位”來(lái)實(shí)施處罰。例如，有的把個(gè)體工商戶當(dāng)做單位進(jìn)行處罰。

(六)檔案建設(shè)不規(guī)范

目前，大部分基層消防執(zhí)法單位檔案建設(shè)比較薄弱。一是人員設(shè)置不規(guī)范，對(duì)檔案建設(shè)的重視程度不夠。二是檔案裝訂不規(guī)范。如，部分單位用膠水把歸檔文件以“件”為單位固定在一起，而不使用不銹鋼釘或線進(jìn)行裝訂。三是歸檔內(nèi)容不完整。如，某些項(xiàng)目的審批往往先斬后奏，導(dǎo)致重要文件和審批手續(xù)不齊全、不完整，造成檔案資料缺失。四是資料歸檔不及時(shí)，保管不符合規(guī)定。以上因素往往導(dǎo)致部分重要檔案保存時(shí)限不符合檔案管理規(guī)定，甚至造成檔案嚴(yán)重缺失。

三、消防執(zhí)法“不規(guī)范”原因分析

(一)部分監(jiān)督員業(yè)務(wù)能力不強(qiáng)

目前，基層消防監(jiān)督干部基本能夠按照《公安消防崗位資格制度規(guī)定》取得相應(yīng)的執(zhí)法資格。但是，由于所學(xué)專業(yè)、工作經(jīng)歷等原因，在實(shí)際監(jiān)督執(zhí)法、火災(zāi)調(diào)查中，業(yè)務(wù)能力參差不齊。而當(dāng)前新技術(shù)、新工藝、新材料不斷涌現(xiàn)，動(dòng)態(tài)的消防安全形勢(shì)對(duì)監(jiān)督員的業(yè)務(wù)素質(zhì)提出了更高的要求。

(二)部分監(jiān)督員法制意識(shí)淡薄，自我約束力不強(qiáng)

一方面表現(xiàn)為責(zé)任感缺失，沒有意識(shí)到消防行政執(zhí)法的嚴(yán)謹(jǐn)性和所承擔(dān)法律責(zé)任的艱巨性;另一方面表現(xiàn)為，部分領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)插手消防工程、指定消防設(shè)施檢測(cè)單位，公然違反“六個(gè)嚴(yán)禁”。

(三)部分監(jiān)督員服務(wù)意識(shí)差

消防執(zhí)法是為經(jīng)濟(jì)建設(shè)高速、安全發(fā)展保駕護(hù)航的，最終是為老百姓服務(wù)的。而目前部分監(jiān)督員在消防執(zhí)法過(guò)程中以管人者自居，高高在上，態(tài)度惡劣。有的對(duì)待群眾咨詢、辦事、求助，臉難看、語(yǔ)言生硬、作風(fēng)拖拉。這不僅嚴(yán)重?fù)p害了消防部隊(duì)的良好形象，同時(shí)也極易引發(fā)上訪、投訴等事件。

(四)外界關(guān)系干擾

在消防執(zhí)法過(guò)程中，消防監(jiān)督執(zhí)法受行政干預(yù)較多，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的消極因素對(duì)消防執(zhí)法行為的影響更是不可低估。以××農(nóng)業(yè)高新產(chǎn)業(yè)示范區(qū)為例，由于招商引資時(shí)的承諾，許多工程都存在著先建后審、先生產(chǎn)后驗(yàn)收、先開業(yè)后辦理開業(yè)前手續(xù)等問(wèn)題，致使消防監(jiān)督部門無(wú)法正常進(jìn)行消防執(zhí)法工作。

(五)警力不足，消防監(jiān)督技術(shù)裝備缺乏(或者不會(huì)使用)

近年來(lái)，隨著新編制的落實(shí)，基層防火監(jiān)督人員基本調(diào)配到位。然而，與目前日益繁重的防火監(jiān)督任務(wù)相比，監(jiān)督警力依然明顯不足。部分基層消防監(jiān)督部門為了按時(shí)完成上級(jí)交辦的任務(wù)，不同程度地存在著簡(jiǎn)化檢查程序、在監(jiān)督系統(tǒng)中錄入虛假檢查信息等現(xiàn)象。隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，消防監(jiān)督裝備不斷更新。然而，部分基層單位未能按照要求及時(shí)更新，或是雖然更新了技術(shù)裝備，但監(jiān)督干部由于各種原因根本不會(huì)使用。

四、提升消防執(zhí)法規(guī)范化水平的主要措施

(一)加強(qiáng)監(jiān)督員業(yè)務(wù)培訓(xùn)

一方面，要加強(qiáng)消防監(jiān)督人員對(duì)消防法律、法規(guī)的學(xué)習(xí)。［9］只有消防行政執(zhí)法人員自身的法律意識(shí)提高了，才能在執(zhí)法過(guò)程中嚴(yán)格按照法律賦予的職責(zé)公平、公正辦事。另一方面，要加強(qiáng)消防監(jiān)督人員對(duì)執(zhí)法行為能力的學(xué)習(xí)。與消防法律、法規(guī)的學(xué)習(xí)相比，執(zhí)法行為能力的學(xué)習(xí)更具長(zhǎng)期性、嚴(yán)格性、實(shí)用性。如果消防監(jiān)督人員的執(zhí)法能力不足，在監(jiān)督檢查過(guò)程中就很難一次性發(fā)現(xiàn)存在的全部問(wèn)題，進(jìn)而重復(fù)下發(fā)法律文書，給人民群眾造成經(jīng)濟(jì)及時(shí)間上的損失。

(二)增強(qiáng)法制意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、服務(wù)意識(shí)，大力加強(qiáng)廉政建設(shè)

法制意識(shí)是規(guī)范化執(zhí)法的基礎(chǔ)條件，責(zé)任意識(shí)是規(guī)范化執(zhí)法的有力保障，服務(wù)意識(shí)是規(guī)范化執(zhí)法的基本要求。［10］因此，消防監(jiān)督人員要不斷增強(qiáng)法制意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、服務(wù)意識(shí)，切實(shí)抓好自身廉政建設(shè)，堅(jiān)決做到依法辦事、按照程序辦事，為群眾辦實(shí)事，維護(hù)良好的警民關(guān)系。

(三)用好消防監(jiān)督業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)

陜西省“消防監(jiān)督業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)”已于2011年全面投入使用。從近幾年系統(tǒng)的運(yùn)行情況來(lái)看，在量化統(tǒng)計(jì)方面發(fā)揮了積極作用，但就系統(tǒng)研發(fā)的根本目的——“規(guī)范消防監(jiān)督執(zhí)法”而言，目前效果并不明顯。一些人對(duì)該系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)不夠，盲目認(rèn)為其主要用于上級(jí)監(jiān)督下級(jí)，下級(jí)回復(fù)上級(jí)任務(wù)量的機(jī)械統(tǒng)計(jì)。其實(shí)，“消防監(jiān)督業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)”在“規(guī)范消防執(zhí)法順序流程、完善行政審批制度、消防執(zhí)法檔案建設(shè)、執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)、防火責(zé)任追究”等方面都有著極其重要的作用。消防監(jiān)督部門應(yīng)充分認(rèn)識(shí)該系統(tǒng)的重要性，在系統(tǒng)的運(yùn)用中進(jìn)行積極探索，以使其發(fā)揮出應(yīng)有的作用。

(四)嚴(yán)抓消防執(zhí)法檔案建設(shè)

消防執(zhí)法檔案建設(shè)，是消防執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的重中之重，也是全面促進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化的有力保障。《公安部消防局關(guān)于印發(fā)公安消防執(zhí)法檔案管理規(guī)定的通知》中對(duì)各類案卷的歸檔內(nèi)容、裝訂順序、管理責(zé)任、保存期限等均作出了明確、詳細(xì)的規(guī)定。公安消防部門要把檔案建設(shè)作為頭等大事來(lái)抓，認(rèn)真遵守檔案管理的各項(xiàng)規(guī)定，確保達(dá)到案卷齊全、內(nèi)容完整、組卷合理、排列有序、裝訂整齊的要求。

(五)強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，大力推行執(zhí)法責(zé)任倒查制

為了維護(hù)法律法規(guī)的公平、公正、權(quán)威性，加強(qiáng)對(duì)消防官兵的保護(hù)，公安消防部隊(duì)亟須建立健全執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。公安消防機(jī)構(gòu)應(yīng)建立專門的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，切實(shí)把各項(xiàng)制度落到實(shí)處，對(duì)執(zhí)法活動(dòng)嚴(yán)格實(shí)行責(zé)任制考評(píng)，按照“誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則層層落實(shí)責(zé)任，增強(qiáng)消防執(zhí)法者的責(zé)任感和使命感。［11］

(六)確保消防執(zhí)法公開透明

執(zhí)法公開是增強(qiáng)消防監(jiān)督執(zhí)法開放度和透明度，擴(kuò)大人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)，預(yù)防和減少違法違紀(jì)和腐敗現(xiàn)象發(fā)生，促進(jìn)消防部門嚴(yán)格、公正、文明、清廉執(zhí)法的有力保證。［12］消防執(zhí)法公開，最重要的是在執(zhí)法程序(辦事流程)、辦理時(shí)限、監(jiān)督舉報(bào)(救濟(jì)途徑)等三個(gè)方面公開。首先，要在消防監(jiān)督公示牌中嚴(yán)格按照要求設(shè)置辦事流程，注明辦理各種手續(xù)需要提供的材料、辦理所需時(shí)間，以及監(jiān)督舉報(bào)電話，使辦事群眾能夠盡快辦理完成相關(guān)手續(xù)。此外，請(qǐng)人民群眾對(duì)消防執(zhí)法人員的違規(guī)行為及社會(huì)單位存在的火災(zāi)隱患進(jìn)行及時(shí)舉報(bào)，維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益。

消防執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)是消防部隊(duì)的一項(xiàng)全局性、基礎(chǔ)性、長(zhǎng)期性的重大戰(zhàn)略任務(wù)，是消防部隊(duì)積極適應(yīng)時(shí)代發(fā)展進(jìn)步，不斷滿足人民群眾新期待的具體體現(xiàn)。［13-14］全體消防監(jiān)督干部要清醒意識(shí)到消防執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的緊迫性和必要性，積極行動(dòng)起來(lái)，為消防事業(yè)健康、快速發(fā)展貢獻(xiàn)自己的力量。

［1］穆丹．淺談如何推進(jìn)消防執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)［C］．2011中國(guó)消防協(xié)會(huì)科學(xué)技術(shù)年會(huì)論文集，2011．

［2］劉峰．對(duì)基層消防執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的幾點(diǎn)思考［C］．2011中國(guó)消防協(xié)會(huì)科學(xué)技術(shù)年會(huì)論文集，2011．

［3］韓濤．如何進(jìn)一步加強(qiáng)消防執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)［J］．法制博覽，2012，(11)．

［4］呂本謙．對(duì)消防執(zhí)法“規(guī)范化”建設(shè)的幾點(diǎn)思考［C］．2011安徽省科協(xié)年會(huì)——海灣杯“社會(huì)消防安全管理創(chuàng)新”專題年會(huì)論文集，2011．

［5］周德群．對(duì)公安機(jī)關(guān)懲治腐敗和執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的思考［J］．遼寧警專學(xué)報(bào)，2010，(2)．

［6］陳峰．法治理念下的行政程序證據(jù)制度研究［D］．蘇州:蘇州大學(xué)，2010．

［7］孫建軍．法治視野下消防行政處罰若干問(wèn)題探析［J］．法制與社會(huì)，2013，(3)．

［8］張耀宇．消防行政強(qiáng)制研究［J］．武警學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，(6)．

［9］劉亞梅．對(duì)消防監(jiān)督隊(duì)伍素質(zhì)能力建設(shè)的幾點(diǎn)思考［J］．現(xiàn)代商業(yè)，2011，(21)．

［10］趙峰．關(guān)于消防執(zhí)法中執(zhí)法文明的思考［J］．內(nèi)蒙古科技與經(jīng)濟(jì)，2010，(5)．

［11］朱艷．消防行政審批法律規(guī)制問(wèn)題研究［D］．蘇州:蘇州大學(xué)，2010．

［12］丁六兵．論消防行政處罰自由裁量權(quán)的行使［C］．2010中國(guó)消防協(xié)會(huì)科學(xué)技術(shù)年會(huì)論文集，2010．

［13］秦禹．我國(guó)公共消防安全管理中存在的問(wèn)題及對(duì)策［D］．長(zhǎng)春:吉林大學(xué)，2012．

［14］吳強(qiáng)．論消防體制的改革與建設(shè)——以新《消防法》的實(shí)施為視角［J］．法制與社會(huì)，2010，(18)．