論執(zhí)行難及執(zhí)行措施的完善與加強

楊雪冰 李劍文

（普定縣人民法院 執(zhí)行局，貴州 普定 562101）

民事案件執(zhí)行難一直是全社會關(guān)注的熱點、難點問題。應(yīng)該說，執(zhí)行難，既有制度機制不完善的因素，也有執(zhí)行機關(guān)主觀方面的原因，還有被執(zhí)行人和協(xié)助執(zhí)行人等諸多方面的因素。本文擬從加強對被執(zhí)行人和協(xié)助執(zhí)行人工作措施力度的角度，探討應(yīng)對執(zhí)行難問題的對策。

一、黨和國家解決法院執(zhí)行難的措施和成效

民事執(zhí)行，是執(zhí)行機關(guān)根據(jù)國家民事執(zhí)行法律所規(guī)定的程序，以國家強制力為后盾，在義務(wù)人不自覺按生效法律文書確定的義務(wù)履行時，迫使其履行義務(wù)，保護(hù)權(quán)利人的合法權(quán)利的活動。民事執(zhí)行承擔(dān)著實現(xiàn)生效法律文書確定的民事權(quán)利義務(wù)的職能，故也被社會公眾寄予了厚望，一定程度上是他們評價和認(rèn)可法律、司法裁判價值和作用發(fā)揮的核心因素。然而，長期以來，由于各種原因，生效法律文書確定的權(quán)利難以實現(xiàn)，執(zhí)行難成為困擾我國法院工作的一個焦點問題，并引起了社會廣泛的關(guān)注。1999年1月，中央政治局常委集體聽取了最高法院黨組關(guān)于執(zhí)行難的情況匯報；同年7月，中央專門下發(fā)了中發(fā)〔1999〕1l號文件，要求全黨全社會大力解決人民法院執(zhí)行難問題。中紀(jì)委、中央政法委等下發(fā)了中紀(jì)發(fā)（1999）17號、中紀(jì)發(fā)(2006)16號、政法(2005)52號等文件，支持解決執(zhí)行難的問題。2002年，黨的十六大報告明確提出要切實解決執(zhí)行難問題。2004年底，中央轉(zhuǎn)發(fā)的《中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于司法體制和工作機制改革的初步意見》中，把解決執(zhí)行難問題作為司法體制改革的一項目標(biāo)。2005年底，中央政法委下發(fā)《關(guān)于切實解決人民法院執(zhí)行難問題的通知》。2006年，黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建和諧社會若干重大問題的決定》進(jìn)一步要求：“完善執(zhí)行工作機制，加強和改進(jìn)執(zhí)行工作?！?007年，修訂的《民事訴訟法》還將一些經(jīng)實踐證明確實有效的方式方法吸收到立法層面，如限制被執(zhí)行人高消費、將被執(zhí)行人信息錄入征信系統(tǒng)、通過公安機關(guān)對被執(zhí)行人限制出境等。經(jīng)過10多年的努力，執(zhí)行工作從機制體制改革到實際的工作效果，都取得了長足的進(jìn)步，但是，仍然存在許多問題。2009年，在全國開展清理執(zhí)行積案活動中，由中央政法委和最高人民法院發(fā)文確立的一種新的結(jié)案方式，主要是為了建立無財產(chǎn)可供執(zhí)行案件退出機制，規(guī)定對確無財產(chǎn)可供執(zhí)行，或僅有部分財產(chǎn)可供執(zhí)行且已經(jīng)執(zhí)行完畢的案件，以終結(jié)本次執(zhí)行程序結(jié)案；其他方式結(jié)案的含義不確定，但是，也非正常執(zhí)行到位以后的結(jié)案。

二、執(zhí)行難的具體表現(xiàn)和原因分析

隨著黨和國家對執(zhí)行難問題的重視，執(zhí)行難的情況有了很大改善，執(zhí)行不到位率從2008年——2010年的平均44%，降到了2011年——2013年平均25%的水平，但是，25%的執(zhí)行不到位率本身可能有所保留。從社會公眾的心理感受看，仍然覺得執(zhí)行難。究其原因，主要是以下5個因素。

1.社會法治意識薄弱。我國處于社會轉(zhuǎn)型期，其中一個重要的轉(zhuǎn)變，就是從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)變，從禮治和人治向法治轉(zhuǎn)變。在這個過程中，原有的規(guī)則秩序被打破，新的法律規(guī)則正逐步建立。但是，由于傳統(tǒng)的思想觀念根深蒂固，現(xiàn)代法治思想觀念遠(yuǎn)未樹立，社會法律信仰尚未形成。全社會還沒有形成尊重司法裁判，自覺履行生效法律文書的意識和氛圍，對不履行或阻礙履行生效法律文書確定義務(wù)的違法性，尚缺乏正確的認(rèn)識。在這種情形之下，地方、部門保護(hù)主義和各種非法干預(yù)盛行，不履行協(xié)助義務(wù)，被執(zhí)行人逃避、抗拒執(zhí)行的情況時有發(fā)生。

2.誠信觀念和制度缺失。第一，深入持久的政治經(jīng)濟體制改革，使不同層次的人們以謀取經(jīng)濟利益為目的的思想意識覺醒，加之法律意識和法制觀念淡薄，人們的思想道德、社會風(fēng)氣、組織紀(jì)律混亂，不少人的價值觀、人生觀出現(xiàn)偏差，缺乏誠信意識和觀念。第二，我國尚未建立起完備的信用制度，國家對公民、法人和其他組織的財產(chǎn)以及企業(yè)的經(jīng)營活動缺乏有效的監(jiān)管；許多地區(qū)和行業(yè)缺乏基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)，現(xiàn)有的信息數(shù)據(jù)又過于分散和封閉。從而導(dǎo)致在法院執(zhí)行工作中，難以查找到被執(zhí)行人，尤其是被執(zhí)行人的財產(chǎn)信息。不少被執(zhí)行人一方面拒不履行生效法律文書，另一方面卻過著優(yōu)越奢侈的生活。

3.執(zhí)行法規(guī)不完善。如果被執(zhí)行人未按執(zhí)行通知履行法律文書確定的義務(wù)，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，人民法院有權(quán)向銀行、信用社和其他有儲蓄業(yè)務(wù)的單位查詢被執(zhí)行人的存款情況，有權(quán)凍結(jié)、劃撥被執(zhí)行人的存款；人民法院有權(quán)扣留、提取被執(zhí)行人應(yīng)當(dāng)履行義務(wù)部分的財產(chǎn)，但應(yīng)當(dāng)保留被執(zhí)行人及其所撫養(yǎng)家屬的生活必需費用；人民法院有權(quán)查封、扣押、凍結(jié)、拍賣、變賣被執(zhí)行人應(yīng)當(dāng)履行義務(wù)部分的財產(chǎn)，但應(yīng)當(dāng)保留被執(zhí)行人及其所撫養(yǎng)家屬的生活必需品?！睹袷略V訟法》還規(guī)定，被執(zhí)行人不履行法律文書確定的義務(wù)，并隱匿財產(chǎn)的，人民法院有權(quán)發(fā)出搜查令，對被執(zhí)行人及其住所或者財產(chǎn)隱匿地進(jìn)行搜查，從法律的規(guī)定看，人民法院的執(zhí)行措施很多，權(quán)限也很大。但是，執(zhí)行這些法律條款的前提是：人民法院對被執(zhí)行人財產(chǎn)狀況有十分清楚的了解。然而，第一，由于對民事主體特別是自然人的資產(chǎn)及負(fù)債狀況缺乏法律調(diào)整，法律上的缺陷可能使得《民事訴訟法》規(guī)定的執(zhí)行措施落空。第二，由于個人破產(chǎn)法律制度尚未建立，企業(yè)破產(chǎn)法律制度運行不暢，許多本應(yīng)通過破產(chǎn)程序清理的債權(quán)債務(wù)還遲遲停留在執(zhí)行程序中，導(dǎo)致執(zhí)行程序背負(fù)了過于沉重的負(fù)擔(dān)，許多執(zhí)行不能的案件陷入僵局，執(zhí)行積案也因此居高不下。

4.法院執(zhí)行隊伍和機制建設(shè)不完善。第一，執(zhí)行工作的內(nèi)部制約和社會監(jiān)督機制不完善，是造成執(zhí)行難的重要原因?！皥?zhí)行難”也暴露出執(zhí)行權(quán)運行過程中的腐敗現(xiàn)象，為此，應(yīng)建立執(zhí)行工作的內(nèi)部制約和外部監(jiān)督機制。我國目前的監(jiān)督制度還不夠完善，在監(jiān)督力度、標(biāo)準(zhǔn)、程序等方面規(guī)定都不夠具體、明確，如執(zhí)行監(jiān)督制度要求發(fā)現(xiàn)錯誤應(yīng)及時糾正，但是，對錯誤認(rèn)定的實體條件和程序尚未做出具有針對性的規(guī)定。第二，執(zhí)行隊伍和財政狀況與執(zhí)行工作的實際需要不相適應(yīng)。這是執(zhí)行效率不高的重要原因。從總體看，執(zhí)行人員數(shù)量不足，案多人少的矛盾突出，不少法院的執(zhí)行人員人均辦案數(shù)達(dá)到了300件以上；執(zhí)行隊伍整體素質(zhì)不高，少數(shù)執(zhí)行人員消極執(zhí)行，違法執(zhí)行，不文明執(zhí)行，在一定程度上加劇了執(zhí)行難。許多法院辦案經(jīng)費短缺，執(zhí)行裝備落后，從而造成執(zhí)行人員既沒有充足時間，也沒有經(jīng)費保障外出執(zhí)行。

5.政策限制導(dǎo)致久拖難執(zhí)行。這是造成部分案件久拖難執(zhí)行的政策性原因，第一，黨和國家的政策與法律在根本上是一致的，但在某些情況下也可能存在一定的沖突。例如，在國有企業(yè)改組改制破產(chǎn)清算過程中，有關(guān)部門出臺案件必須中止執(zhí)行或暫緩執(zhí)行的政策規(guī)定，造成許多案件不能執(zhí)行。又如，許多企業(yè)早已達(dá)到資不抵債、應(yīng)當(dāng)破產(chǎn)，但由于種種政策上的限制難以進(jìn)入破產(chǎn)程序。第二，在實踐中，法律效果和社會效果相統(tǒng)一司法政策難以恰當(dāng)把握，社會對此也存在一定程度的片面理解。堅持嚴(yán)肅執(zhí)法與維護(hù)社會穩(wěn)定的關(guān)系問題上，很多情況下難以達(dá)到一致，某些涉及國有、集體企業(yè)的執(zhí)行案件，因要考慮社會穩(wěn)定等因素，法院往往處于兩難之中。不僅如此，由于實踐中對社會效果涵義的任意解釋，又引發(fā)了許多新的、更為嚴(yán)重的問題?！吧鐣Ч背蔀橐恍┤恕⒁恍┑胤?、一些部門維護(hù)或謀求私利的借口，成為司法審判遷就民意，屈從輿論壓力的重要原因。

三、加大執(zhí)行力度，破解執(zhí)行難題的對策

執(zhí)行難不是一個純粹的法律問題，而是一個社會問題，僅靠對執(zhí)行制度本身的改革難以達(dá)到理想的效果。但是，加大執(zhí)行工作力度又確實是緊急而迫切的。針對被執(zhí)行人逃避抗拒執(zhí)行，協(xié)助執(zhí)行人推諉阻礙執(zhí)行的嚴(yán)重局面，建議考慮采取以下3個方面的措施。

1.完善現(xiàn)行執(zhí)行征信查詢系統(tǒng)。征信系統(tǒng)全面記錄了個人、企業(yè)及其他組織的信用信息，在一定程度上可以督促各個市場參與者誠信經(jīng)營，遵紀(jì)守法。建立該系統(tǒng)的法律依據(jù)是審判公開制度，可以配合現(xiàn)在已經(jīng)推行的判決書等法律文書上網(wǎng)工作進(jìn)行。2013年7月1日，為促使被執(zhí)行人自覺履行生效法律文書確定的義務(wù)，推進(jìn)社會信用體系建設(shè)，對失信被執(zhí)行人進(jìn)行信用懲戒，最高人民法院審判委員會第1582次會議通過了《最高人民法院關(guān)于公布失信被執(zhí)行人名單信息的若干規(guī)定》（以下簡稱“規(guī)定”），該文件對失信被執(zhí)行人信息公布以及信用懲戒等作出了初步的規(guī)定。2013年10月24日，最高人民法院向社會開通了“全國法院失信被執(zhí)行人名單信息公布與查詢”平臺，社會各界只要輸入被執(zhí)行人姓名或名稱即可查詢失信被執(zhí)行信息。該系統(tǒng)覆蓋到全國各級法院的子系統(tǒng)，其內(nèi)容包括申請執(zhí)行人、被執(zhí)行人、判決書、執(zhí)行請求事項、執(zhí)行進(jìn)度在內(nèi)。該系統(tǒng)的建立，可以達(dá)到如下效果：一是便于社會公眾監(jiān)督執(zhí)行工作。二是有利于社會公眾在進(jìn)行交易等活動時，審查對方的資質(zhì)信用狀況，既能夠維護(hù)交易安全，又能夠有效地從源頭上防止執(zhí)行不能。三是促使被執(zhí)行人重視自己的信用記錄，督促其主動履行生效法律文書確定的義務(wù)。有了這樣制度和信息之后，一方面，所有的交易主體都會慎重對待，合理選擇交易對方，確保交易安全。另一方面，所有的交易主體都不愿意自己榜上有名，從而降低信用等級和評價，喪失交易機會。然而，該規(guī)定在實踐過程中存在諸多問題：首先，“規(guī)定”第一條對應(yīng)當(dāng)納入失信被執(zhí)行人名單的情形作出了概括式的列舉，第二條對于納入名單的方式作出了規(guī)定，即依申請或依職權(quán)。由此引發(fā)的問題是申請人執(zhí)行人發(fā)現(xiàn)被申請人執(zhí)行人存在第一條所列舉的情形，但沒有足夠證據(jù)向法院提供，法院經(jīng)審查后作出了不予納入名單的決定，且法院又怠于依職權(quán)將此類被執(zhí)行人納入失信被執(zhí)行人名單，造成信息不完善或是缺失，甚至帶來新的社會不公平隱患。其次，“規(guī)定”第五條第二項：“各級人民法院可以根據(jù)各地實際情況，將失信被執(zhí)行人名單通過報紙、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)、法院公告欄等其他方式予以公布……。”該條款存在落實不到位的情況。因此，為貫徹實施執(zhí)行征信制度，督促被執(zhí)行人履行已經(jīng)生效的法律文書，必須強化人民法院的失信被執(zhí)行人員名單更新與完善義務(wù)。

2. 建立健全被執(zhí)行人行為限制制度?，F(xiàn)實生活中，有的被執(zhí)行人一方面不履行生效法律文書的義務(wù)，另一方面卻又在進(jìn)行高消費活動，但卻沒有相關(guān)的規(guī)定能夠有效控制。因此，建議配合執(zhí)行征信系統(tǒng)，在技術(shù)條件和財力保障允許的情況下，通過征信系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)工作，形成執(zhí)行互動機制。一方面，要賦予執(zhí)行人申請人舉報處理類似行為的權(quán)利，對被執(zhí)行人的高消費行為進(jìn)行控制；另一方面，要明確被執(zhí)行人的責(zé)任，包括罰款、沒收相關(guān)財物、司法拘留等等；同時，也要賦予案外人一定的配合義務(wù)，比如被執(zhí)行人借用他人的汽車，第一次發(fā)現(xiàn)通知車主，停止出借。第二次同一車主，再有同樣行為的，要給予一定的經(jīng)濟懲罰。這樣，可以有效防止被執(zhí)行人借他人名義購置汽車等高消費品供自己使用的問題。在這個制度中，應(yīng)該用列舉的方式固定被執(zhí)行人不得從事的行為，以及其每次消費限額和每個月（或者其他周期）內(nèi)累計消費的限額等。通過這些規(guī)定，督促被執(zhí)行人履行生效法律文書確定的義務(wù)。時機成熟時，還應(yīng)考慮建立自然人破產(chǎn)制度。

3、明確協(xié)助執(zhí)行人的義務(wù)和責(zé)任。執(zhí)行難作為一個社會問題，其解決需要全社會的積極參與，法律規(guī)定了協(xié)助執(zhí)行制度和協(xié)助執(zhí)行人的義務(wù)，但實踐的情況并不理想，有的消極推諉不配合，變相妨礙執(zhí)行；更有甚者，給被執(zhí)行人通風(fēng)報信，為其抗拒執(zhí)行提供幫助。該現(xiàn)象出現(xiàn)的主要原因：一是現(xiàn)行法律對負(fù)有協(xié)助執(zhí)行義務(wù)的主體界定不周全，有些單位以此為由不予協(xié)助。二是現(xiàn)有政策或法律對協(xié)助執(zhí)行人的責(zé)任制約相對不足。為了加大執(zhí)行的力度，應(yīng)該在強化協(xié)助執(zhí)行人保護(hù)制度下進(jìn)一步明確協(xié)助執(zhí)行人及其義務(wù)，并規(guī)定嚴(yán)格的法律責(zé)任，加大對不協(xié)助執(zhí)行人的處罰力度。另外，在地方利益或部門利益的驅(qū)動下，地方保護(hù)主義或部門保護(hù)主義應(yīng)運而生。一些地方官員或部門領(lǐng)導(dǎo)往往會偏袒于本地當(dāng)事人，甚至是成為被執(zhí)行人強有力的后臺，阻礙法院執(zhí)行工作。因此，解決執(zhí)行難為題，必須完善現(xiàn)有法院執(zhí)行信息通報、情況反饋及協(xié)作配合等聯(lián)動機制，盡快實現(xiàn)法院與其他協(xié)助執(zhí)行部門之間的信息共享。明確國家機關(guān)單位（如公安機關(guān)、金融機構(gòu)、房地產(chǎn)主管部門、工商管理部門及土地管理部門等）不配合執(zhí)行的責(zé)任，有利于有效指引、評價和制約相關(guān)協(xié)助執(zhí)行人員參與執(zhí)行行為，達(dá)到舉全社會之力，使抗拒履行法律義務(wù)的違法者無所遁形，提高執(zhí)行力。對于拒不履行協(xié)助義務(wù)或妨礙法院執(zhí)行工作的，法院可以依法對該部門負(fù)責(zé)人及主要責(zé)任人員處以罰款甚至是拘留，并向相關(guān)部門提出紀(jì)律處分建議等。