行政決策責任的多元類型及內在關聯(lián)研究

王仰文

（聊城大學 法學院，山東 聊城 252000）

責任問題是現(xiàn)代民主政治的核心問題，也是現(xiàn)代政府公共權力運行實現(xiàn)制度化、規(guī)范化和程序化的重要保障。行政決策行為的復雜性決定了行政決策責任追究類型的多元性。正確把握行政決策責任追究的多元化類型以及各類型之間的相互關聯(lián)，對于構建行政決策責任追究類型體系，實現(xiàn)責任追究的過責相當，責當其罰，防止領導干部“拍腦袋決策、拍胸脯保證、拍屁股走人”的現(xiàn)象，促進行政決策責任追究的公正、合理具有重要的意義。

一、行政決策責任追究的多元類型劃分

1.行政決策責任追究的多元類型。第一，從政府權力行使結果的性質來看，可分為積極責任追究和消極責任追究。積極責任要求行政決策主體不但要積極作為，而且要正確作為；消極責任則是行政決策主體在不作為、或者違法作為所負的否定性后果。第二，從行政決策責任產生的原因來看，行政決策責任追究可分為主觀責任追究和客觀責任追究。主觀責任是職業(yè)道德的反映，包括倫理準則與道德規(guī)范等等。這些往往內化于公務人員的內心，與其公職身份相關的道德要求，它高于一般意義上的責任承擔方式，但是，又同時包含客觀責任類型的精髓和要義?？陀^責任的主要內容包括對公民負責、公共行政人員要對民選官員負責、對法律負責、對上級負責和為下級負責。第三，從行政決策責任承擔主體看，行政決策責任追究可以分為個人責任追究和集體責任追究。第四，從行政決策責任立法規(guī)范來看，行政決策責任追究可分為政治責任、道德責任、法律責任的責任追究。①

2.行政決策責任追究類型之間的內在關系。我們認為，依據(jù)責任政府的理論，結合現(xiàn)有的立法與責任追究實踐，上述3種行政決策責任追究的類型之間既相互區(qū)別，又相互滲透、相互影響，共同構成了行政決策責任追究縱橫交織的有機整體，在不同層面內規(guī)范和約束行政決策主體的行政決策行為。從行政決策責任立法規(guī)范來看，“為政以德，譬如北辰，居其所而眾星拱之”。②道德責任是其他責任形式的基礎。政治責任追究相對于法律責任追究而言，強調行政決策的行為與是否違法無關，而是關系到政策是否失誤。在更深層次上，“政治責任不僅僅是對行政高官政治行為是否符合法律程序即形式正義的評價，更是對其政治性決策及其后果是否合理正當即實質正義的考察。”③在政治責任與法律責任并存時，政治責任的追究處于優(yōu)先地位，但這并不代表可以不追究法律責任。就政治責任與道德責任而言，二者都呈現(xiàn)出法律化的趨勢，并且二者之間有融合的趨勢。就法律責任與道德責任而言，法律是道德的底線，相比較道德責任，法律責任因此也只是一種最低限度的責任，而道德責任可以說是法律責任的補充，它作用的立足點在于通過對行政決策主體內心道德的信仰與信念的強化，從而賦予法律責任履行的內在動力。所以，從這個意義上說，道德責任是一種積極的責任，而積極的責任追究是我們追求的責任實現(xiàn)的最理想方式。

二、行政決策責任不同類型的追究側重

民主政治與公共行政在本質上必然是責任政府。責任政府則意味著政府能積極地回應、滿足和實現(xiàn)公民的正當要求，責任政府要求政府承擔政治的、道德的和法律的責任。

1.政治責任。就是行政決策主體因其行政決策和行為有損于社會公益的，而承擔的政治上的否定性后果。這種政治上的否定性后果，也就意味著作為行政決策主體的個人或組織已喪失了從事行使政治權力的資格。政治責任是政治官員在民主政治背景中承擔的一種責任，是社會進步和發(fā)展的標志，行政決策主體的一切決策行為都必須以民意為依歸，這是民主政治的基礎所在。在行政決策制定與執(zhí)行出現(xiàn)失誤的時候，無疑顯示出政府行政能力的削減與不足，無形中也損毀了政府在社會公眾心目中的良好形象，從而也會導致政府的權威和合法性受到質疑與挑戰(zhàn)。從這個意義上講，政府的責任首先表現(xiàn)在政治上，政治責任也是行政決策責任體系中最為核心的責任，離開政治責任，其他責任就會成為無本之木，無源之水。在民主憲政國家，有關政治責任的追究最終演變?yōu)橐惶字贫饶Ｐ停俗陨砭哂猩詈竦睦碚摶裰髡卫碚撝?，更有著西方發(fā)達國家的成熟經驗。在這些國家，政府政治責任主要是通過責任政治制度，或議會對政府的監(jiān)督來實現(xiàn)的。盡管各國立法機關對政治責任的追究所采取的方式在權限、范圍、力度、程序等方面不盡相同，而且責任追究形式也各有側重，但是，對政治責任的追究主要是通過彈劾、質詢、國政調查、倒閣權等來實現(xiàn)的。中國共產黨是我國唯一的執(zhí)政黨，代表了全國各族人民的利益，政府及行政決策主體必須接受黨的政治領導、思想領導和組織領導，因此，中國行政決策主體還必須對中國共產黨負政治上的責任。這一點也區(qū)別于堅持“政治中立”的西方國家責任追究形式。在我國人大制度中，對政府政治責任監(jiān)督方式具體可以細化為質詢、辭職、罷免等。值得注意的是，在中國，對政治責任的追究對象一般是領導成員，且具有一定的無因性，即使領導成員與行政決策失誤之間并不存在直接的關聯(lián)，也可以追究其政治責任。同時，一般行政決策主體的行為沒有違法，但是違背了《黨章》以及有關組織紀律的規(guī)定，要受到黨紀政紀的處分，它是以決策主體的政治前途、政治身份為懲罰對象，對于決策者的人身自由與財產狀況影響甚微，如彈劾、罷免等。因此，可以對具有一定政治身份的行政決策主體的任何違法行為適用。

2.道德責任。它是對沒有法律明文規(guī)定的、屬于自由裁量權活動領域的行政事務和行政行為的要求?！罢捌涔珓諉T依法行使公共權力，從事公共事務管理時必須承擔道德意義上的責任?！雹芘c其它責任形式不同，它更多是主觀的、無形化的責任形式。因此，道德責任本身是一個內在的約束機制，是指對官員“品行”的考量，不具備外在的直接強制力。雖然行政決策主體不違法也不違憲，但是，如果行政決策行為違背其應盡的道德義務，或者與其公職身份不符，與社會善良風俗有悖，就應當承擔不利的后果。為此，黨和政府相繼頒布了一系列關于黨政領導干部行為的規(guī)范標準，《公務員法》第12條對公務員道德責任的明確規(guī)定。不少地方政府結合各自的具體情況，推出了很多創(chuàng)新之舉，開始了建設責任政府的探索。例如，自2005年北京市長王岐山因為供暖問題向市民道歉以來，“官員道歉”在中國政壇悄然浮現(xiàn)，漸成強勁之勢。⑤隨著官員道歉行為的增加，一方面讓公眾看到了公權力的自省，另一方面也引發(fā)了對于這種自省行為的制度化反思。⑥但是，政府道歉是政府責任追究的公開承諾，它標志著責任追究程序的正式啟動，是責任追究制度鏈中的第一環(huán)，意味著將進一步承擔相應的道義責任、政治責任和法律責任。

3.法律責任。法律責任的必然性，是實現(xiàn)責任功能價值最大化的基本要求。“建立責任政府，應當強調政府的法律責任，切不可用道義責任、政治責任來代替和沖擊法律責任，使本應納入法律責任范圍的責任通過道義責任和政治責任予以解決”。⑦法律責任之所以不同于政治責任、道德責任，在于它是按照法律規(guī)定，由特定的國家機關依法追究，并以國家強制力來保證實施的責任追究形式。因此，法律責任是其它責任的保障線。但是，在我國的現(xiàn)實政治生活中，由于諸多原因，違憲責任追究基本上還停留在理論層面，尚未真正落到實處，“迄今為止，全國人大或全國人大常委會還沒有作出一件有關法律、行政法規(guī)或其他政治、行政和司法行為違憲的決定，”⑧這樣，法律責任承擔的形式亟待進一步加強和落實。

三、行政決策責任追究體系的內在關系及側重

1. 行政決策責任對象的責任追究是一個完整的體系。即包括政治責任、道德責任和法律責任。這三個方面的責任，也是三個層次的責任。無論是政府還是官員，其日?；顒雍吐穆毐憩F(xiàn)都可以從這三個方面進行評價，在不同層次上出現(xiàn)問題，政府和官員就應當承擔相應的責任。一般性地違反行政道德要求，需要承擔道德責任。而由于失職瀆職、未能較好地履行政府和官員的職責，則要承擔政治責任，其中包括公開道歉、接受質詢和引咎辭職。失職瀆職行為構成犯罪的，還要接受法律制裁，承擔法律責任。法律責任遵循“行為——責任”的內在邏輯，而道德責任不僅關注行為、手段，而且更強調動機和目的。甚至，依據(jù)領導干部決策失誤的責任大小和性質嚴重程度，可能同時承擔刑事、行政和政治三種責任；有的可能是承擔其中的兩項責任；有的可能是承擔單獨某項責任。需要注意的是，在民主憲政的國家中，行政決策權作為一種公共權力，源自人民，也必須接受人民的監(jiān)督。這一特性的存在往往會使人們傾向于關注政治責任的政治性，而忽視了其應當具有的法治特征。其實，“政治責任不僅僅是對行政高官政治行為是否符合法律程序即形式正義的評價，更是對其政治性決策及其后果是否合理正當即實質正義的考察。”⑨我們在討論政治責任特別是消極意義上的政治責任的追究時，應當在法治的層面討論，不管是政治責任的追究主體、追究對象、追究程序、還是政治責任的承擔方式都應當由法律予以明確規(guī)定。這樣，才能保證政治責任追究的文明化、民主化，避免出現(xiàn)政治失衡、政治迫害、政治專橫等災難。

2.政治責任、道德責任和法律責任之間的遞進關系。政治和道德責任是前提和基礎，是追究責任的一種快速反應方式，有利于盡快平息事態(tài)，消除民眾怨憤，同時，它還可以為進一步的法律追究鋪平道路、掃清障礙。例如，某地發(fā)生了重大行政決策失誤，立即啟動政治和道德責任追究方式宣布對主要責任人實行停職或免職，這一方面可以緩解民眾的情緒，同時也可以減少對問題進一步法律追究的干擾和阻力。而且，從依法治國的角度來看，這些責任的次序，法律責任永遠是第一位的，更是無法替代的。需要說明的是，在許多民主法治國家，道義責任與政治責任并無區(qū)分，兩者的含義是相通的。例如：“引咎辭職”是世界上許多國家的官員承擔政治責任最常見的一種方式，但同時也是一種道義責任。當前，我們要在制度上明確行政決策責任追究的范圍、尺度、依據(jù)和程度，將關乎公共利益之決策與公共利益的價值當量，用定性和定量兩個系列標準鎖定在責任風險的制度模式中，以使行政決策的做出受到有形風險壓力的制約，有效遏止我國普遍存在的行政決策失誤的發(fā)生。值得注意的是，依據(jù)各地行政決策責任追究制度的規(guī)定，責任追究方式包括責令改正、責令做出書面檢查、通報批評、調離工作崗位等組織處理方式。這些組織處理方式和政紀處分，作為責任追究的兩種重要形式，既有區(qū)別又有聯(lián)系。首先，兩者相互區(qū)別。組織處理和政紀處分分別針對情節(jié)、程度和性質不同的違規(guī)違紀行為所作出的處罰。某種程度上，組織處理相對于政紀處分而言，是對違規(guī)違紀情節(jié)和后果較輕、尚未達到政紀處分的行為進行的處罰。其次，兩者雖然相互區(qū)別，但卻并不排斥，也就是說，既可以單獨適用某一種方式，也可以兩者共用。而且，組織處理和政紀處分分別側重于組織上的處罰和行政責任的追究，兩者各有優(yōu)勢，具有一定的互補性。再次，兩者有著共通之處。一方面，具有執(zhí)行上的強制性，主要針對在行政決策工作中有違規(guī)違紀的黨政領導干部，對其作出處罰；另一方面，具有極大的警示作用。能夠懲一儆百，達到教育、監(jiān)督和保護干部的目的，實現(xiàn)責任追究制度的立法宗旨。

注釋：

①田湘波：《強化問責是建設責任政府的關鍵》，《檢察日報》，2012 年11 月13 日。

②《論語·為政》

③馮志峰：《問責如何避免不問不責》，《中國改革》，2012年第12 期。

④鄭振宇：《行政道德責任——建立責任政府的關鍵》，《理論與改革》，2002 年第6 期。

⑤顏昌武、劉亞平：《深圳問責不僅僅是一場風暴》，《決策》，2007 年第8 期。

⑥劉湘?。骸豆賳T道歉制度化追問》，《決策》，2007 年第11期。

⑦田思源：《論政府責任法制化》，《清華大學學報》，2006年第2 期。

⑧陳云生：《憲法監(jiān)督司法化》，北京大學出版社，2004 年版，第452 頁。

⑨李民：《學習和踐行干部選拔任用四項監(jiān)督制度》，中共中央黨校出版社，2010 年版，第75 頁。