常委會(huì)決策中的“權(quán)威”制約及解決對(duì)策

戴輝禮

（中共湖南省委黨校 科社（政治學(xué)） 教研部，湖南 長(zhǎng)沙 410006）

中國(guó)共產(chǎn)黨的各級(jí)黨委常委會(huì)是當(dāng)代中國(guó)最主要的公共決策機(jī)構(gòu)和機(jī)制，具有舉足輕重的重要地位。各級(jí)黨委常委會(huì)（以下行文簡(jiǎn)稱(chēng)為“常委會(huì)”）的決策，不僅關(guān)系到公共政策的有效性，甚至關(guān)乎國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定有序。因此，各級(jí)黨委常委會(huì)決策必須具有很高程度的科學(xué)性和有效性。要提高決策的科學(xué)性有效性，民主決策無(wú)疑是基礎(chǔ)和保障。但就現(xiàn)實(shí)運(yùn)行層面而言，常委會(huì)決策中存在不少主客觀因素制約著民主決策的實(shí)現(xiàn)。在這些制約因素中，既有非制度化的個(gè)人影響，也有制度方面的結(jié)構(gòu)性障礙。而從根本上講，非制度化的個(gè)人影響也源于制度結(jié)構(gòu)本身。在常委會(huì)內(nèi)，始終存在擁有更大權(quán)力的黨委主要負(fù)責(zé)人。進(jìn)一步說(shuō)，黨委主要負(fù)責(zé)人就是常委會(huì)內(nèi)的組織權(quán)威。在委員會(huì)的制度結(jié)構(gòu)中，組織權(quán)威的存在成為影響和制約民主決策的最主要因素。正因?yàn)槿绱耍诂F(xiàn)行的制度安排下，要使常委會(huì)真正體現(xiàn)集體領(lǐng)導(dǎo)與民主決策，需要妥善處理好其內(nèi)部的權(quán)力關(guān)系，其中最重要的是要處理權(quán)威與常委會(huì)的關(guān)系?；诖?，本文嘗試分析常委會(huì)中的“權(quán)威”因素對(duì)民主決策的影響并在此基礎(chǔ)上提出解決思路。

一、黨委常委會(huì)中組織權(quán)威存在的必然性

在政治學(xué)中，權(quán)威是和權(quán)力緊密相關(guān)的概念。如果說(shuō)權(quán)力主要表征的是一種迫使他人服從的強(qiáng)制力，那么，權(quán)威指的則是對(duì)權(quán)力的自愿服從和支持。換句話說(shuō)，權(quán)威就是建立在心理認(rèn)同基礎(chǔ)上的合法性權(quán)力。從這個(gè)意義上說(shuō)，權(quán)威是權(quán)力的一種表現(xiàn)形式，但從權(quán)力的行使來(lái)看，不管是權(quán)力還是權(quán)威，其行使主體主要是人。因此，當(dāng)某人擁有制度賦予的更高權(quán)力或是因?yàn)樽陨硪蛩囟鴮?shí)際被公認(rèn)擁有更高權(quán)力時(shí)，便也可稱(chēng)為權(quán)威。迪韋尓熱所認(rèn)為：“權(quán)威就是被賦予權(quán)力的人所具有的身分?；蚋纱嗾f(shuō)，‘權(quán)威’就是握有權(quán)力的人?！雹俦疚乃f(shuō)的“權(quán)威”，是從權(quán)力行使主體意義上而言的，意即在既定的權(quán)力體系中擁有制度賦予或者公認(rèn)的更高權(quán)力的人。很顯然，這里所說(shuō)的權(quán)威是相對(duì)而言的。

具體就常委會(huì)而言，書(shū)記在黨委常委會(huì)中處于核心地位，用毛澤東的話說(shuō)，相當(dāng)于“班長(zhǎng)”。常委會(huì)中的“班長(zhǎng)”，相對(duì)于其他成員來(lái)說(shuō)，實(shí)際上就是組織權(quán)威。不管是在中央還是地方，事實(shí)上始終存在一個(gè)制度化的或是人格化的組織權(quán)威?！昂诵闹啤钡闹贫劝才藕徒M織權(quán)威的存在，使得常委會(huì)內(nèi)部關(guān)系復(fù)雜起來(lái)。在很大程度上講，常委會(huì)內(nèi)部的權(quán)力關(guān)系容易出現(xiàn)非平等化和非對(duì)稱(chēng)化。但是，常委會(huì)中的“權(quán)威”的存在具有必然性，并具有某種程度的合理性。

1. 組織權(quán)威的存在是常委會(huì)的制度屬性和制度運(yùn)行的客觀需要。從制度特征來(lái)看，黨委常委會(huì)是實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)與分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度安排，是民主集中制的制度體現(xiàn)。所以，如果各級(jí)黨委常委會(huì)變成純粹的“一把手體制”的話，就明顯違背制度設(shè)計(jì)的根本目標(biāo)。單從決策民主的角度來(lái)講，常委會(huì)如果由沒(méi)有任何職位區(qū)別的若干委員組成，顯然是最佳的。但是，在現(xiàn)行的制度安排中，常委會(huì)并不是一個(gè)專(zhuān)門(mén)的決策委員會(huì)，而是集決策和執(zhí)行于一身的權(quán)力機(jī)構(gòu)。因而，從內(nèi)部成員的構(gòu)成上講，不可能是由完全無(wú)職位差別的委員組成。職位的差別，實(shí)際上對(duì)應(yīng)著權(quán)力的差別。作為執(zhí)行全委會(huì)決議和貫徹上級(jí)黨委意志的機(jī)構(gòu)來(lái)講，常委會(huì)需要負(fù)全責(zé)的組織者和協(xié)調(diào)者。正因?yàn)槿绱耍Ｎ瘯?huì)的制度屬性和運(yùn)行決定其內(nèi)部需要一個(gè)組織核心的存在。正如鄧小平在黨的八大上所講的：“在任何一個(gè)組織中，不僅需要分工負(fù)責(zé)，而且需要有人負(fù)總責(zé)。沒(méi)有小組長(zhǎng)，一個(gè)小組也不能行動(dòng)，這難道不是人所共知的常識(shí)嗎？”②對(duì)于任何組織來(lái)說(shuō)，都需要一個(gè)是哪怕是形式上的負(fù)責(zé)人或領(lǐng)導(dǎo)者，只要不是絕對(duì)的無(wú)政府主義者，都不會(huì)反對(duì)這一點(diǎn)。米歇爾斯認(rèn)為：“在任何形式的社會(huì)生活中，領(lǐng)導(dǎo)（Leadership）是一種必要的現(xiàn)象?？茖W(xué)的任務(wù)不是研究這種現(xiàn)象的好與壞，或者哪一種占主流?！雹垡源藖?lái)看，在制度安排上，常委會(huì)的“權(quán)威”有著重要的領(lǐng)導(dǎo)功能，是作為黨組織的領(lǐng)導(dǎo)者而存在的，而不僅僅是純粹決策委員會(huì)結(jié)構(gòu)意義上的單個(gè)決策者。因此，其存在是必需的而非可有可無(wú)的。

2. 組織權(quán)威的存在是保持領(lǐng)導(dǎo)集體穩(wěn)定性和團(tuán)結(jié)性的需要。在列寧主義政黨的邏輯中，黨應(yīng)該是堅(jiān)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)組織和戰(zhàn)斗性組織，因而其與軟弱渙散是根本不相容的。要保持強(qiáng)大的領(lǐng)導(dǎo)力和戰(zhàn)斗力，領(lǐng)導(dǎo)集體的穩(wěn)定和團(tuán)結(jié)是至關(guān)重要的。在常委會(huì)內(nèi)部，如果沒(méi)有制度化權(quán)威或人格化權(quán)威作為核心，權(quán)力過(guò)于分散的話，那么，其成員之間的權(quán)力內(nèi)耗，就不僅會(huì)削弱戰(zhàn)斗力，而且，最終會(huì)導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)集體的解體。而常委會(huì)集體的穩(wěn)定性和團(tuán)結(jié)性，需要圍繞一個(gè)制度化權(quán)威來(lái)建立。從中共歷史看，革命的勝利和政權(quán)的穩(wěn)定性，在根本上都是源于始終存在穩(wěn)固的領(lǐng)導(dǎo)核心。鄧小平作為“核心制”的堅(jiān)定支持者和主要詮釋者，對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)集體中的核心和權(quán)威的作用有著深刻的認(rèn)識(shí)。早在1962年七千人大會(huì)上，他就指出：“我們黨，在過(guò)去一段時(shí)間里，中央和毛澤東同志都特別強(qiáng)調(diào)樹(shù)立核心；后來(lái)，核心大體上樹(shù)立了，就特別強(qiáng)調(diào)如何當(dāng)好‘班長(zhǎng)’。這就是說(shuō)，一定要樹(shù)立核心。不建立核心，處于渙散的狀況，這個(gè)黨委的工作是做不好的?！雹茉?989年實(shí)行最高政治權(quán)力交接的時(shí)候，鄧小平更是提到：“任何一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)集體都要有一個(gè)核心，沒(méi)有核心的領(lǐng)導(dǎo)是靠不住的。第一代領(lǐng)導(dǎo)集體的核心是毛主席。因?yàn)橛忻珴蓶|作領(lǐng)導(dǎo)核心，‘文化大革命’就沒(méi)有把共產(chǎn)黨打倒。第二代實(shí)際上我是核心。因?yàn)橛羞@個(gè)核心，即使發(fā)生了兩個(gè)領(lǐng)導(dǎo)人的變動(dòng)，都沒(méi)有影響我們黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)始終是穩(wěn)定的?！雹菥C上可見(jiàn)，執(zhí)政黨的組織制度邏輯和現(xiàn)實(shí)運(yùn)行都表明常委會(huì)作為一種領(lǐng)導(dǎo)制度結(jié)構(gòu)是需要組織權(quán)威的。

二、組織權(quán)威對(duì)常委會(huì)決策的影響分析

然而，在很大程度上講，政治核心和組織權(quán)威的存在，從根本上決定了常委會(huì)的內(nèi)部構(gòu)成結(jié)構(gòu)，即在核心和非核心之間、權(quán)威與非權(quán)威之間，事實(shí)上構(gòu)成了一種等級(jí)權(quán)力結(jié)構(gòu)。這種等級(jí)權(quán)力結(jié)構(gòu)與純粹的委員會(huì)結(jié)構(gòu)是不一樣的，因而對(duì)常委會(huì)的決策形成影響。

1.常委會(huì)作為存在組織權(quán)威的權(quán)力制度結(jié)構(gòu)，與完全的委員會(huì)結(jié)構(gòu)相比，更難以做到充分而深入的討論，表決也往往難以體現(xiàn)常委的真實(shí)意愿。因?yàn)榻M織權(quán)威的存在，常委會(huì)成員之間的權(quán)力實(shí)際上是不平等的。在現(xiàn)行的制度安排中，常委會(huì)中的書(shū)記負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)組織、總攬全局的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，又對(duì)常委的職務(wù)升遷等個(gè)人利益有著重要的影響。因此，作為理性的政治人，普通常委一般或從個(gè)人理性出發(fā)或以維護(hù)領(lǐng)導(dǎo)集體的團(tuán)結(jié)為名去選擇贊同黨委書(shū)記的意見(jiàn)，而不是從決策問(wèn)題本身出發(fā)來(lái)充分表達(dá)自己的意見(jiàn)和主張，更很難選擇做一個(gè)忠誠(chéng)的“反對(duì)者”。當(dāng)然，在常委會(huì)決策中，也會(huì)有普通常委不從個(gè)人理性而從公共理性出發(fā)表達(dá)自我意見(jiàn)的情形，但可能由此承擔(dān)比較大的個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這種情形是不可持續(xù)的，僅僅是個(gè)案而不可能是普遍現(xiàn)象。因此，在大多數(shù)情況下，常委會(huì)的決策通常會(huì)以全體一致的形式通過(guò)。很顯然，這種全體一致通過(guò)并不意味著常委會(huì)集體達(dá)到了真正的一致。反過(guò)來(lái)講，如果普通常委支持作為黨委書(shū)記的主張，換來(lái)的可能是對(duì)己有利的政治回報(bào)。這種一報(bào)還一報(bào)的補(bǔ)償機(jī)制，也進(jìn)一步促使常委會(huì)的決策更多的是體現(xiàn)組織權(quán)威的意志而非真實(shí)的集體意愿。因此，即使常委會(huì)中的組織權(quán)威沒(méi)有法理上的最后決定權(quán)，但是，其在決策中的分量無(wú)疑是最重的，通常情況下其意愿很少遭到有效的、實(shí)質(zhì)性的反對(duì)。

2.常委會(huì)作為存在組織權(quán)威的權(quán)力制度結(jié)構(gòu)，與完全的委員會(huì)結(jié)構(gòu)相比，其決策成本更低、效率更高，但卻增加了決策的外部風(fēng)險(xiǎn)。按照薩托利的觀點(diǎn)，“一切團(tuán)體或集體的決策都有內(nèi)部成本，即決策者本身付出的成本，這一般稱(chēng)為決策成本。一切影響到集體的決策都涉及外部風(fēng)險(xiǎn)，即從外部接受決策的人遭遇的風(fēng)險(xiǎn)”。⑥決策的內(nèi)部成本主要指決策過(guò)程的成本，即時(shí)間、精力和浪費(fèi)等方面的成本?！帮L(fēng)險(xiǎn)是一種特殊的不確定性因素，即一種從其危險(xiǎn)性來(lái)考慮的潛在因素。只有損失（而不是收益）才被稱(chēng)為風(fēng)險(xiǎn)。”⑦決策成本與決策團(tuán)體的規(guī)模成正比，前提是決策者都是能獨(dú)立和自由地發(fā)表意見(jiàn)的個(gè)人。在這個(gè)前提下，按照薩托利的說(shuō)法，“決策者人數(shù)同外部風(fēng)險(xiǎn)成反比——決策團(tuán)體增大，外部風(fēng)險(xiǎn)減少”。⑧薩托利的這一理論無(wú)疑是正確的。但是，由于常委會(huì)中組織權(quán)威的存在，對(duì)團(tuán)體決策的影響很大，雖然決策團(tuán)體的規(guī)模表面上很大，但實(shí)際上決策團(tuán)體中的許多人可能并不是完全獨(dú)立的、能自由表達(dá)意見(jiàn)的個(gè)體，因而有效決策規(guī)模實(shí)際上是很小的。在此情形下，由于有效決策團(tuán)體的縮小，故而容易減少?zèng)Q策的時(shí)間，從而縮短決策的過(guò)程，因此，決策成本更低、效率更高，但出現(xiàn)決策失誤的機(jī)率高于真正的團(tuán)體性決策，故而其導(dǎo)致的外部風(fēng)險(xiǎn)就更大。在現(xiàn)實(shí)的案例中，我們就可以發(fā)現(xiàn)有太多的決策失誤，就是“一把手”的個(gè)人專(zhuān)斷、一言堂和家長(zhǎng)制作風(fēng)造成的，其教訓(xùn)不可謂不深刻。

從上可知，常委會(huì)內(nèi)的組織權(quán)威對(duì)決策的影響也有有利的一面，即有利于提高決策效率，在一定程度上可以避免議而不決的過(guò)度民主化問(wèn)題。但是，其對(duì)民主決策的不利影響顯然更大。一般而言，常委會(huì)內(nèi)部的權(quán)力結(jié)構(gòu)，既是制度化結(jié)構(gòu)，同時(shí)也是人格化結(jié)構(gòu)。作為制度化結(jié)構(gòu)來(lái)說(shuō)，其內(nèi)部成員的權(quán)力一般來(lái)源于法定的職位，職位的高低決定其權(quán)力的大小。而在人格化結(jié)構(gòu)中，政治權(quán)力的大小取決于政治角色的魅力、素質(zhì)、能力等人格化因素以及在此基礎(chǔ)上形成的人際關(guān)系。正如胡偉教授所分析的，在人格化結(jié)構(gòu)中，“權(quán)力與職務(wù)的關(guān)系是松懈的，有職并不一定有權(quán)，有權(quán)也并不一定有職，權(quán)力更多來(lái)源于人際關(guān)系和政治角色的個(gè)人素質(zhì)”。⑨雖然制度化結(jié)構(gòu)和人格化結(jié)構(gòu)并不是截然分離的，而是可以同時(shí)存在于同一個(gè)權(quán)力體系中。但是，不管在制度化結(jié)構(gòu)還是人格化結(jié)構(gòu)中，抑或在制度化和人格化相結(jié)合的結(jié)構(gòu)中，組織權(quán)威在決策中的影響都是巨大的。具體就常委會(huì)來(lái)講，制度化權(quán)威和人格化權(quán)威都對(duì)其決策與運(yùn)行具有非同一般的影響力。

從中央層面看，在毛澤東時(shí)代，毛澤東不僅具有崇高的政治威望，而且一直是制度法理上的中共最高領(lǐng)導(dǎo)人，因而，他既是制度化權(quán)威，同時(shí)又是人格化權(quán)威。因此，毛澤東在中央政治局常委會(huì)內(nèi)的決策影響力是沒(méi)有任何人可以超過(guò)的?！白鳛闆Q策者，他在那個(gè)小團(tuán)體內(nèi)的同類(lèi)人中高居首位，對(duì)國(guó)家事務(wù)的總方面負(fù)有最終的責(zé)任；他比其他任何人都更有能力影響其同事的判斷，讓他們接受自己的選擇。作為合法化的代表，他充當(dāng)了精英和國(guó)家團(tuán)體的象征，這一形象使他所支持的政策打上了權(quán)威認(rèn)可的烙印?！雹夤识珴蓶|時(shí)代的政治局常委會(huì)是一個(gè)絕對(duì)領(lǐng)袖主導(dǎo)的集體，其他常委會(huì)成員的決策權(quán)值都明顯小于毛澤東。由于其他常委不能從根本上限制最高領(lǐng)袖的個(gè)人意志，因此，在重大問(wèn)題上出現(xiàn)失誤，顯然是不可避免的。改革開(kāi)放以后，鄧小平成為中央領(lǐng)導(dǎo)集體的核心。改革開(kāi)放后的鄧小平并沒(méi)有擔(dān)任中共中央主席或中央總書(shū)記的職務(wù)，在中共十二屆一中全會(huì)上產(chǎn)生的中央政治局常委會(huì)中也僅排名第三，在十三大上更是退出了中央委員會(huì)。顯然，他不是最高的制度化權(quán)威，但他是人格化權(quán)威，因而在第二代中央領(lǐng)導(dǎo)集體中處于最高決策者的地位。正是由于鄧小平具備實(shí)際上的最高決策權(quán)，客觀上保證了改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)的一系列重大決策得以順利推行。但由于在決策上過(guò)于依賴(lài)鄧小平，不僅不利于推行集體決策的制度化建設(shè)，而且對(duì)國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展也會(huì)造成一定影響。正如鄧小平自己所說(shuō)的：“現(xiàn)在看起來(lái)，我的分量太重，對(duì)國(guó)家和黨不利，有一天就會(huì)很危險(xiǎn)。國(guó)際上好多國(guó)家把對(duì)華政策放在我是不是病倒了或者死去了上面。我多年來(lái)就意識(shí)到這個(gè)問(wèn)題。一個(gè)國(guó)家的命運(yùn)建立在一兩個(gè)人的聲望上面，是很不健康的，是很危險(xiǎn)的。不出事沒(méi)問(wèn)題，一出事就不可收拾。”[11]在鄧小平之后，中央領(lǐng)導(dǎo)集體依然存在政治核心，但由于政治核心身上的人格化權(quán)威性因素的減少，因而他們的權(quán)威主要是制度賦予的。從地方層面看，一般而言，常委會(huì)內(nèi)部更多地體現(xiàn)為制度化權(quán)威結(jié)構(gòu)。也就是說(shuō)，從黨委書(shū)記的角度來(lái)講，其權(quán)威是制度賦予的。

三、正確處理組織權(quán)威與常委會(huì)的關(guān)系的策略

黨的十七屆四中全會(huì)明確提出要完善黨內(nèi)民主決策機(jī)制，黨的各級(jí)委員會(huì)按要按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定的原則決定重大事項(xiàng)。黨的十八大進(jìn)一步明確要積極發(fā)展黨內(nèi)民主并提出完善黨委決策的舉措，為黨委常委會(huì)制度的改革完善指明了方向。

1.從制度安排上強(qiáng)化常委會(huì)的集體責(zé)任。由于在制度安排上過(guò)于強(qiáng)調(diào)權(quán)力集中，過(guò)于強(qiáng)調(diào)組織權(quán)威的政治責(zé)任，因而導(dǎo)致其權(quán)力過(guò)大。要實(shí)現(xiàn)真正的集體領(lǐng)導(dǎo)和民主決策，必須強(qiáng)化常委會(huì)集體的政治責(zé)任，強(qiáng)化常委會(huì)成員對(duì)集體的責(zé)任感。也就是說(shuō)，要使包括組織權(quán)威在內(nèi)的常委會(huì)集體在決策時(shí)，特別是雞重大問(wèn)題的決策時(shí)，處于共擔(dān)當(dāng)、共進(jìn)退的狀態(tài)，才能提高一般常委的實(shí)際權(quán)力，從而相對(duì)減少其與組織權(quán)威的實(shí)際權(quán)力差距。一是要完善常委會(huì)議事規(guī)則和決策程序，保障民主決策的制度化、程序化和規(guī)范化，使得常委會(huì)褪去個(gè)人化決策的色彩。二是要推行和完善各級(jí)黨委討論決定重大問(wèn)題和任用重要干部票決制，通過(guò)票決制來(lái)強(qiáng)化集體決策。三是構(gòu)建有利于強(qiáng)化全委會(huì)決策和監(jiān)督作用的制度，通過(guò)實(shí)行一定程度的權(quán)力轉(zhuǎn)移來(lái)實(shí)現(xiàn)民主決策。四是要構(gòu)建和完善常委會(huì)的民主生活會(huì)制度。通過(guò)民主生活會(huì)制度加強(qiáng)溝通交流，進(jìn)行批評(píng)與自我批評(píng)，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)班子的整體意識(shí)，為真正的民主決策創(chuàng)造良好的環(huán)境。當(dāng)然，強(qiáng)化常委會(huì)集體的責(zé)任并不是說(shuō)要否定組織權(quán)威的重要作用，而是要使其責(zé)任重心轉(zhuǎn)移到維護(hù)常委會(huì)集體的團(tuán)結(jié)、加強(qiáng)集體領(lǐng)導(dǎo)、宏觀方向把握以及整體協(xié)調(diào)等方面。對(duì)于黨委書(shū)記來(lái)說(shuō)，“責(zé)權(quán)一致”的邏輯主要不是體現(xiàn)在決策中，而是體現(xiàn)在保證民主和科學(xué)的決策能得到有效的貫徹執(zhí)行上。

2.強(qiáng)化民主意識(shí)和民主作風(fēng)。各級(jí)黨委書(shū)記作為常委會(huì)集體中的制度化權(quán)威，應(yīng)該成為踐行民主集中制的典范。毛澤東把書(shū)記比喻成“班長(zhǎng)”，但書(shū)記與其他常委之間的關(guān)系并不等同于軍隊(duì)中的班長(zhǎng)和戰(zhàn)士的關(guān)系。也就是說(shuō)，書(shū)記和常委之間并不完全是支配與被支配的權(quán)力關(guān)系。按照毛澤東的觀點(diǎn)，黨委書(shū)記應(yīng)該是民主集中制的“班長(zhǎng)”，而不是專(zhuān)權(quán)的霸王。[12]在現(xiàn)行的一些黨內(nèi)制度規(guī)定中，也比較突出地強(qiáng)調(diào)了書(shū)記的民主意識(shí)和民主作風(fēng)的重要性?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強(qiáng)黨的建設(shè)重大問(wèn)題的決定》中明確規(guī)定：“書(shū)記在集體領(lǐng)導(dǎo)中負(fù)有主要責(zé)任，應(yīng)當(dāng)成為執(zhí)行民主集中制的表率?！盵13]《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》明確規(guī)定：“書(shū)記應(yīng)帶頭執(zhí)行民主集中制，充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，善于集中正確意見(jiàn)，自覺(jué)接受委員的監(jiān)督?！盵14]民主意識(shí)和民主作風(fēng)是決定書(shū)記能否踐行民主集中制的前提。正因?yàn)槿绱?，在地方黨委書(shū)記人選的問(wèn)題上，上級(jí)黨委一般把是否具有較好的民主作風(fēng)和較強(qiáng)的民主意識(shí)作為考察的重要標(biāo)準(zhǔn)。從某種意義上講，是一種制度性困境的體現(xiàn)，故而也是彌補(bǔ)制度不完善的一種舉措。對(duì)于一般常委成員來(lái)說(shuō)，民主意識(shí)和民主作風(fēng)主要表現(xiàn)在要堅(jiān)持原則，敢于堅(jiān)持真理和自主地表達(dá)自己的意見(jiàn)，敢于充分行使制度賦予的權(quán)力，而不是放棄原則和應(yīng)有的權(quán)利與責(zé)任去一味地服從書(shū)記。強(qiáng)化民主意識(shí)和民主作風(fēng)，固然需要通過(guò)政治教育的手段來(lái)實(shí)現(xiàn)，但黨內(nèi)制度體系中已經(jīng)有了比較明確的規(guī)定，最為關(guān)鍵的還在于貫徹落實(shí)。

3.強(qiáng)化制度化監(jiān)督。常識(shí)告訴我們，監(jiān)督的不足很容易導(dǎo)致組織權(quán)威濫用權(quán)力，從而凌駕于常委會(huì)集體之上。在這方面，已經(jīng)有過(guò)太多的案例和教訓(xùn)。沒(méi)有完善的制度性監(jiān)督，即使黨內(nèi)法規(guī)上規(guī)定要限制各級(jí)黨委一把手的權(quán)力，但在現(xiàn)實(shí)中往往很難執(zhí)行。因而，必須構(gòu)建完善的針對(duì)一把手的監(jiān)督體系。一是要健全和完善上級(jí)黨委的定期巡視制度，加強(qiáng)上級(jí)黨委對(duì)下級(jí)黨委主要負(fù)責(zé)人的監(jiān)督。二是要健全和規(guī)范黨委書(shū)記代表黨委常委會(huì)向全委會(huì)定期報(bào)告工作并接受監(jiān)督制度。三是要構(gòu)建和完善黨員和黨代表旁聽(tīng)常委會(huì)制度。四是要完善人大和政協(xié)對(duì)黨委一把手的監(jiān)督機(jī)制。五是要建立完善社會(huì)監(jiān)督制度，特別是媒體監(jiān)督。六是建立問(wèn)責(zé)機(jī)制，從而形成一個(gè)立體式的、全方位的監(jiān)督體系，才能切實(shí)有效地保障常委會(huì)的民主決策和科學(xué)決策。客觀地說(shuō)，上述監(jiān)督制度都遠(yuǎn)不完善，所起到的作用仍還有限，與新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體所要求的從嚴(yán)治黨還有差距。因此，著力于監(jiān)督仍是各級(jí)黨委常委會(huì)面臨的重大任務(wù)。

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①（法）莫里斯.迪韋爾熱著，楊祖功、王大東譯：《政治社會(huì)學(xué)：政治學(xué)要素》，東方出版社，2007 年版，第104 頁(yè)。

②④《鄧小平文選》，第1 卷，人民出版社，1994 年版，第234、310 頁(yè)。

③（德）羅伯特·米歇爾斯著，任軍鋒等譯：《寡頭統(tǒng)治鐵律—現(xiàn)代民主制度中的政黨社會(huì)學(xué)》，天津人民出版社，2003年版，第350 頁(yè)。

③[11]《鄧小平文選》，第3 卷，人民出版社，1993 年版，第310、310-311 頁(yè)。

⑥⑦⑧（美）喬.薩托利著，馮克利、閻克文譯：《民主新論》，東方出版社，1998 年版，第244、244、246 頁(yè)。

⑨胡偉著：《政府過(guò)程》，浙江人民出版社，1998 年版，第140 頁(yè)。

⑩（美）詹姆斯.R.湯森，布蘭特利.沃馬克著，顧速、董方譯：《中國(guó)政治》，江蘇人民出版社，2007 年版，第220 頁(yè)。

[12]中共中央文獻(xiàn)研究室：《毛澤東著作選讀》（下冊(cè)），人民出版社，1986 年版，第820 頁(yè)。

[13][14]中共中央辦公廳法規(guī)室等：《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編（1978-1996）》，法律出版社，1996 年版，第117、258 頁(yè)。